我國人大代表選舉制度70年演進分析（1954—2024）

內容摘要：自全國人民代表大會制度成立70年以來，我國逐漸形成具有中國特色的社會主義國家選舉制度。基于我國選舉法的歷次修正內容，采用歷史制度主義的分析方法，通過對人大代表選舉的制度演變進行系統研究可發現，人大代表選舉制度在較好平衡歷史因素和現實社會要求的情況下，在選舉理論、規則和程序方面都取得了具有本土特色的重要發展，在選舉的領導力量、選舉原則和投票表決方式等8個方面的制度規定越來越科學規范。但在社會主義現代化建設新的歷史時期，仍存在較大的可完善空間。為進一步滿足全過程人民民主建設的新要求，還需在積極遵循國家選舉制度歷史演進邏輯的基礎上，全面推動人民代表大會制度的體系化健全完善。

關鍵詞：人民代表大會制度；選舉制度；歷史制度主義

作為世界上最大的社會主義人口大國，如何在新中國實行具有真正普選意義的選舉制度，這是我國進行社會主義現代化民主國家建設所面臨的重要挑戰。早在新中國成立前期，周恩來同志通過對資本主義國家選舉制度局限性的深刻剖析，明確提出我們要實行平等的“真正的普選”[1]。為實現這個偉大的目標，我國對選舉法進行了多次修正完善，逐步形成跟我國國情相適應的中國特色社會主義國家選舉制度。黨的二十大報告進一步明確提出，要保證人民依法實行民主選舉[2]。在社會主義現代化建設新的歷史時期，如何基于全過程人民民主制度體系建設的現實需要，及時開展對70年來國家選舉所形成的制度結構及其演進規律的系統探討，就成為現代化政治發展不可或缺的重要研究。

我國70年來通過逐步探索建構起相對完善的國家選舉制度，不僅積累了較豐富的本土化歷史發展經驗，而且基本形成符合本國國情發展的社會主義國家選舉制度體系，在“歷史觀”和“制度觀”方面都極大豐富了選舉政治的研究范疇。基于歷史制度主義的分析視角，通過建構選舉政治系統模型，有助于拓深對我國選舉制度歷史演進路徑的系統研究。

歷史制度主義，主要是基于政治環境對制度變遷的影響，從“歷史觀”和“制度觀”的角度來認識和解釋制度變遷的主流理論學派[3]。歷史制度主義理論的重要特征，就是將歷史維度納入制度分析之中。根據歷史制度主義觀，制度在歷史演進過程中是一個增量調整[4]的過程。這種增量調整，既包括從無到有的或是相反方向的制度調整，也包括制度內部要素結構及其排列方式的正向調整。根據我國選舉法的歷史變遷，選舉制度的演進主要是對選舉程序和選舉規則兩種結構要素的有機調整。從選舉的程序結構而言，一個完整的選舉程序主要包括劃分選區、選民登記、確定正式代表候選人等7個主要組成環節[5]。相應的，選舉規則結構主要包括選舉領導力量、選舉原則、代表名額的分配制度以及投票制度等方面的內容。70年來，經過歷次選舉法的修訂和地方實踐探索，我國選舉制度在內容、形式和程序等制度結構要素方面都得到較系統的發展，在整體上形成相對完善的社會主義選舉制度結構化體系（見表1）。

（一）領導制度：黨對選舉工作的領導得到不斷加強和改善

習近平總書記曾提出：“堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖堅持中國共產黨的領導。”[6]回顧選舉法在歷史上的七次修正過程，貫穿其中的一條主線就是黨對選舉工作領導方式的不斷健全完善。實踐證明，一個高度制度化的政黨能對外界環境實施廣泛的控制，并且在必要時主動改善環境；而制度化水平較低的政黨則易受外界環境的限制，只能靠調整自身予以被動適應[7]。70年來，中國共產黨對選舉工作領導制度化建設的重視，也在很大程度上表明黨對政治環境的主動適應與改善。在選舉法的歷次修訂過程中，全國人大常委會黨組都向黨中央請示匯報，充分體現了黨在選舉制度完善中的領導作用發揮。其間，雖然選舉組織機構經歷了從行政機關到立法機關主導的轉換，但核心領導力量一直是中國共產黨。目前，選舉組織過程已形成黨領導下的自上而下動員、組織的三級分工模式，即最高層負責整體部署，中間層負責協調指導，基層負責組織選舉[8]。在黨的十九屆四中全會提出的關于加強國家治理體系和治理能力建設的系列舉措中，第一次明確提出要加強黨的領導制度體系建設[9]。在2020年10月修正選舉法時，第二條明確增加要堅持中國共產黨對選舉工作領導的相關規定，由此使黨對選舉工作的領導成為制度化的法定內容。

（二）指導原則：組織投票原則得到本土化的調適和完善

根據歷史制度主義，選舉原則是選舉制度橫向“現實結構”中的重要制度變量。現代國家通常實行普遍、平等和秘密投票等選舉原則，并在實踐中根據自身國情狀況進行原則規則化的具體調適。在我國選舉法的歷次修正中，根據社會經濟發展狀況，不僅逐步探索形成具有中國特色的直接選舉和間接選舉相結合的選舉原則，而且通過對普遍選舉原則的完善，形成選舉主體從有限主體發展到普遍享有等原則的本土化制度化完善。

1.組織原則：實行直接選舉和間接選舉相結合的選舉原則

一般而言，民主選舉組織方式可分為直接選舉和間接選舉。其中，直接選舉是指國家代表機關的代表（議員）或其他公職人員由選民直接投票選出；間接選舉指先由選民選出代表或選舉人，再由代表或選舉人選出上一級代表或國家公職人員[10]。約翰·密爾曾對代議制下間接選舉與直接選舉的利弊進行過系統比較，認為直接選舉是代議制下實現民主最大化的最佳選擇[11]。但對幅員遼闊、人口基數龐大且經濟基礎薄弱的新中國而言，直接選舉對經濟和社會發展的成本要求也大大高過間接選舉，因此我國采取了由直接選舉與間接選舉相結合，并逐步擴大直接選舉范圍的漸進策略。

我國在1953年頒布的選舉法中，原則性規定了直接選舉和間接選舉相結合的組織原則。對此，鄧小平同志曾解釋道：“我們的選舉還不是完全直接的……這是由于我國目前的社會情況、人民還有很多缺乏選舉經驗以及文盲尚多等等實際條件決定的。”[12]直到20多年以后，在1979年修正選舉法時，考慮到當時國家社會生活的實際情況，雖在表面上只是保留了“直接選舉與間接選舉”相結合的原則性規定，但在制度層面進行了切實的補充，即在總結新中國成立以來經驗教訓的基礎上，把直接選舉人大代表的范圍擴大到縣一級，即形成了縣級以下實行直接選舉，設區的市、自治州以上實行間接選舉的格局[13]。通過原則制度化落實，由此形成具有中國特色的直接選舉與間接選舉相結合的選舉制度，有效充實了選舉原則本土化調適及其制度化的內容。

2.投票原則：選舉主體從有限主體發展到普遍享有的制度完善

選舉的普遍性，是一個國家民主政治發展水平的重要衡量指標。作為人類政治文明發展到一定階段的產物，世界各主要發達國家的選舉普遍經歷了主體從有限選舉到普遍選舉的演進過程1。在新中國成立之初，考慮到全國還有西藏等部分地區仍存在敵對勢力而未完全解放，故1953年選舉法并未對選舉的普遍性作出規定。在國家首部選舉法頒布實施后，盡管公民的政治參與得到一定的規范，但實行普選制的條件還不夠成熟。尤其是在改革開放以前，公民的政治參與基本局限在“單位制”的體制內渠道，或是國家動員的運動式政治參與，甚至是革命化的政治參與，如果在這時候實行普遍選舉，極大可能會產生對政府的沖擊等難以控制的后果，難免會造成國家動員初衷與民眾利益訴求之間的對立[14]。直到國家首部選舉法頒布實施20多年以后，在積極總結國家社會主義制度建設正反面經驗教訓的基礎上，1979年頒布的選舉法才進行了新的調整，規定除極少數被剝奪政治權利的刑事犯罪分子以外[15]，成年公民都被普遍賦予選舉權與被選舉權。這一規定，極大滿足了廣大人民群眾政治參與的需求。根據1981年全國普選統計數據顯示，選民占18周歲以上公民人數達到99.9%[16]。此后，這一有效做法得到制度化的肯定。在1983年，b7vYYh3OV/OCCQuk9yP0nCWTL68ghtoxQZpHsbubsu4=全國人大常委會通過《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》，其中對某些被依法限制人身自由的公民，仍明確規定準予其行使選舉權利[17]。并依據普遍選舉原則對公民的法律責任和政治責任進行明確的區別對待，極大增強了基層選舉制度運行的科學合理性。

（三）代表名額分配制度：逐步實現代表名額分配的法定化和平等化

對人大代表名額的分配，是我國根據自身國情狀況逐步建立起來的本土化制度運行機制。一般而言，在當今世界的現代法治國家建設中，代議機關議員（或代表）的名額往往是通過憲法進行原則性規定，依據選舉活動進行確定的。在我國，人大代表的名額分配不僅要考慮地域因素，還需考慮擬選代表的職業、民族和年齡等多種因素對代表功能發揮的影響，使代表名額的分配成為選舉活動舉行前需進行綜合統籌協調的關鍵環節。70年來，我國根據經濟社會發展狀況等客觀制度環境的綜合影響，在地方人大積極探索的基礎上，對代表名額分配適時進行了一系列動態的制度化調整。

1.代表名額的確定：以法定形式規范地方人大代表的名額

代表名額的確定，對統一的多民族社會主義大國治理而言，不僅是選舉系統對輸入政治系統中“制度要求”和“制度支持”的有效互動，而且是選舉政治機制運行過程中的多元利益平衡過程。對人大代表名額的確定，我國在制度建設方面經歷了一個相對曲折的探索過程。根據我國1953年頒布的選舉法，當時僅僅規定了各級人大代表名額的上下限額1。然而，這種幅度性簡單量化規定，不僅因“選代表一百人至四百人”這樣的含糊表述而給地方人大帶來極大的自由裁量權，而且造成各地的代表數量極不平衡。1958年以后，許多地方人大都開始陸續增加代表名額。到1979年時，已有十多個省、自治區、直轄市的人大代表名額超過一千名，甚至有兩個省的代表名額接近二千名[18]。因代表數量的空前膨脹，對人大會議的組織工作帶來諸多不便。在1979年修訂選舉法時，當時雖曾提出各級人大代表名額的分配方案，但由于各地方意見很不一致[19]，僅對全國人大代表名額作出了不超過3500人[20]的上限規定，對地方各級人大只提出了確定代表名額的原則[21]，并沒有具體規定名額數量。由于這種原則性規定過于籠統，放權又過于分散，不僅在執行中造成各地的代表數量普遍增多，而且地區之間的代表數也漸趨失衡，造成即使人口差不多的省市縣之間的代表名額數量也相差較大。

為進一步規范各地代表名額數，經過較廣泛深入的調查研究，全國人大常委會辦公廳和法制工作委員會于1986年提出《地方各級人大代表名額方案》[22]并上報中央，以中央文件的形式下發各地參照執行，以期能削減過多的代表數量，使各級代表名額分配規范化。經過隨后9年的實踐和經驗總結，1995年選舉法在修正時參照1986年的方案，對地方各級人大代表名額沒有再做具體的數量規定，只是以法律的形式規定地方各級人大代表名額的確定原則，即先為地方各級人大確定一個代表名額基數，再規定按一定的人口數增加代表[23]。該規定雖在實踐中得到較好的執行，但隨著改革開放的縱深發展又面臨新的問題，即城鄉人口大范圍流動以及人口比例變化所帶來的新挑戰。

在2010年修正選舉法時，由于鄉鎮人口數的變化較大，給代表名額分配帶來“最高限額”和“計算基數”的雙重挑戰。一方面，針對許多地方政府進行了較大規模的鄉鎮合并，合并后的鄉鎮人口數增加較多，不得不將鄉鎮人大代表總名額的“最高限額”提高為160名。雖然該制度調整解決了當時人口“合并”后的“最高限額”不夠高所帶來的難題，但又面臨“撤鄉”后新的人口“基數”計算問題，即隨著“撤鄉并鎮”和“鄉鎮改設街道”工作的深入推進，每撤并一個鄉鎮，就會減少40名代表名額基數，造成鄉鎮人大代表數量大幅減少且呈逐屆減少的趨勢，已在1997年到2017年的20年間減少了逾19萬名[24]。因此，在2020年選舉法修訂時確定的方案（見表2）中，適時將每個縣級人大代表名額基數增加20名達至140名，將每個鄉鎮級人大代表名額基數增加5名達至45名，進一步彌補鄉鎮人大被撤后基層代表的數量流失問題，在新的歷史時期較好地保證了城鄉代表數量的均衡配比。

2.投票權的平等化：逐步實現城鄉按相同比例選舉代表

在新中國成立初期，為適應當時農村人口占絕大多數的制度環境，規定在城鄉人口代表選舉比例中實行八比一的差別對待1，雖然后來曾遭到各種詬病和質疑，但在當時是符合社會發展所需要的必要選擇。對此，鄧小平同志在1953年“關于選舉法（草案）的說明”中提出：“這些在選舉上不同比例的規定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規定，才能真實地反映我國的現實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表”[25]。由此可見，由于受到當時社會生產關系發展水平的局限，在“形式平等”和“實質平等”存在歷史性割裂的情況下，如何通過對代表比例進行技術化處理以促進選舉的“實質平等”，就成為當時推進選舉工作全國化所面臨的重要挑戰。由于受到特定歷史階段制度環境的局限，直到改革開放以前，我國的城市化建設進程一直都徘徊不前，到1979年城鎮人口比重也只有18.96%，故1979年選舉法的修訂也基本上延續了1953年的規定，只是將農村與城市選舉人大代表所需的人口數進行了比例化規定2。

改革開放以后，隨著我國經濟社會快速發展和城鎮化建設不斷推進，造成城鄉人口比例在短時期內發生明顯增變，對如何平衡城鄉代表數量帶來新的考驗。于是，在1982年修改選舉法時增加規定，經省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會決定，農村每一代表所代表的人口數同鄉鎮或者企業事業組織職工每一代表所代表的人口數之比可以小于4∶1甚至1∶1。隨后在總結實踐經驗的基礎上，于1995年修改選舉法時，將省（自治區）和全國這兩級人民代表大會中農村與城市每一代表所代表的人口數的比例，從原來的 5∶1和8∶1，統一修改為4∶1[26]。這標志著在實現城鄉平等選舉權的道路上前進了一大步。但隨著社會主義現代化建設時期國家工業化、城鎮化進程的不斷深入推進，由于東西部之間城鎮化發展存在較大的區域差異，使代表比例在不同區域間的失衡問題也越來越突出。以第九屆全國人大代表數為例，各省、自治區、直轄市的全國人大代表名額差距逐漸拉大，名額數最少的是海南省和寧夏回族自治區，只有18名代表，最多的是山東省，高達185名代表，二者的差距有10倍之多[27]。因此，在經濟社會結構發生快速變化的背景下，2010年選舉法修訂時為推進社會主義民主政治建設，規定城鄉按1∶1相同人口比例選舉人大代表而廢除了“四分之一條款”[28]，標志著城鄉公民平等選舉權的完全實現（見表3），使中國城鄉人口的選舉權徹底實現“形式平等”和“實質平等”的相互統一。

（四）代表候選人的提出：提名和介紹制度實現法定化和規范化

從歷史制度主義理論來看，代表候選人的提名介紹是選舉制度運行的正式開端，是整個選舉系統工作流程中“選舉系統”與政治生活“現實結構”之間的互動銜接。在選舉系統運行中，能否采取適宜的代表提名介紹制度，是關系能否依法保障選民的知情權，以及能否建立起選民和代表之間政治信任的關鍵舉措。

1.代表候選人的提名：從等額選舉到差額選舉制度的確立

等額選舉制在我國的實行，主要是根據新中國成立后至1953年選舉法頒布前這三年多的政治實踐和具體情況，以及在參考蘇聯實行等額選舉制的經驗基礎上確定的。盡管，1953年制定的選舉法沒有明確規定等額或者差額問題，但根據1953年中央選舉委員會發布的《關于基層選舉工作的指示》要求，基層選舉委員會提到選舉大會上的代表候選人名額，一般應與當選代表人數相等[29]。因此，新中國成立后相當長的一段時間內，人大代表選舉一直實行等額選舉制。這雖在一定程度上有利于保證經黨委協商產生的候選人當選，但也成為賄選等選舉腐敗問題滋生的溫床，存在較明顯的制度短板。

隨著十一屆三中全會的召開，人大代表在國家政治系統中發揮的作用日益凸顯。在1979年修改選舉法時，作出兩項新的規定：一是把等額選舉修改為差額選舉，規定候選人數必須多于應選人數。二是明確規定了提出候選人的兩種制度化途徑：（1）中國共產黨各民主黨派，各人民團體，可以聯合或單獨推薦代表候選人；（2）選民或者代表也可以聯名推薦代表候選人。這一制度規定，雖從源頭上擴充了代表候選人的多種途徑來源，但因對提名人和當選代表的比例規定不夠明確，在法律實施中給選舉組織工作帶來一定的挑戰。在1986年修改選舉法時，為便于組織選舉和降低選舉成本，根據代表提出的進一步縮小差額選舉幅度的建議，在代表法中明確規定：“由選民直接選舉的代表候選人名額，應多于應選代表名額三分之一至一倍。”[30]然而，實行差額選舉后，對于推薦代表候選人是按應選人數提名還是按差額人數提名，這又在實踐中造成理解和執行的混亂。由于提名人如果按差額數提名，就不能明確表達準確的提名意愿，與選舉的本意相沖突。因此，2010年選舉法修改時增加了對“等額提名，差額選舉”1的明確規定，在實踐中得到較普遍執行。從差額選舉制近十多年的運行情況來看，由于差額選舉“競爭性”制度因素的引入，對代表候選人的介紹工作以及當選代表后的履職積極性具有顯著推動作用，優化了整個選舉制度結構的運行機制。

2.代表候選人的介紹制度：由無序向有序組織的轉變

對代表候選人的介紹，是選舉制度運行的基礎性工作環節，在我國選舉制度建構中經歷了從無到有、從無序到有序的探索發展過程。新中國成立初期受到計劃經濟體制下“單位制”的影響，人們往往對工作在同一單位的被選舉人比較了解，認為“介紹候選人”屬于多余的形式化過程而不太受重視。但隨著社區制逐漸成為社會管理的新模式，陌生人成為現代化社區的主要聚居者，如何使人大制度適應社區制的新發展就成為新時代的現實要求[31]。在這種情況下，對代表候選人的介紹就成為讓參加投票的選民或者代表對候選人的情況有所了解的必要程序。近年來，根據一些地方人大選舉實踐中涌現出的新情況新問題，選舉法也進行了相應的修改和完善，為把好選舉“入口關”和確保選舉結果的公正合理性提供了制度規范。

關于對候選人的宣傳介紹，1979年頒布的選舉法規定較為原則，即各黨派、團體和選民都可通過各種形式宣傳介紹代表候選人。但在隨后的20世紀80年代初，因受到西方選舉自由化思潮的沖擊，一些年輕人便利用這一方式搞競選，有人甚至借機發表“自由化”言論[32]。故而1982年選舉法進一步作出規定，代表候選人只能由黨派、團體或者選民在選民小組會議上介紹。但在實踐中，選舉法所規定的介紹候選人的方式過于原則，不少選民不得不在不了解候選人的情況下投票[33]。故2004年修改選舉法時增加規定，“選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題”。2010年在選舉法修改過程中，根據許多地方人大的反饋又增加新的規定，不僅使“選舉委員會”成為法定的義務組織機關，而且增加了選民與候選人之間的互動環節，從制度上促進了選舉過程中協商民主機制的有序運行，極大促進了選民和代表之間的政治信任建構。

（五）投票表決：實現從記名投票到無記名投票的制度完善

選舉系統的運行，難免受到現實政治結構深刻的制約和影響。一般而言，由于選舉是一個選民基于政治偏好而作出選擇的過程，為保證個人選擇過程中的意愿表達能得到真實反映而免于不必要的干擾，并對選民選舉過程中的個人意愿及其選舉后的人身安全提供必要保護，理想的選舉過程應當是通過無記名投票進行的。無記名投票，又稱秘密投票，是與記名投票或以起立、舉手、鼓掌等公開表示自己意愿的方法相對立的一種選舉方法[34]。相比于記名投票而言，無記名投票可更好地保障選舉人按照自己的意愿選舉理想的代表人，但這也對選舉人的文化素養水平，以及選舉組織條件提出了較高的要求。

作為選舉系統運行的核心環節，投票表決既是投票者個人和選舉系統之間政治溝通的過程，也是推動選舉系統實現制度變遷的重要動力來源，從根本上取決于選民的政治訴求及其投票意愿。近70年來，隨著選民文化素養的不斷提升，人大代表選舉投票方式經歷了一系列的制度化調整，實現了從無記名投票—舉手表決—普遍實行秘密投票的制度化發展。在新中國成立之初，由于我國選民中文盲比例較高，一律要求填寫選票有困難，為提高人們的參選熱情和方便選民參加選舉，我國1953年頒布的選舉法采取了舉手與無記名投票并用的方法，這雖有違秘密投票原則，卻為廣大不識字工農選民行使選舉權提供了方便[35]。隨著社會主義市場經濟的發展和人民群眾文化素質的提高，1979年選舉法明確規定，全國和地方各級人民代表大會代表的選舉，一律采用無記名投票的方法。同時，在罷免代表投票制度方面也進行了完善。1995年修改選舉法時，根據各地人大的意見，明確增加“罷免代表采用無記名投票的表決方式”的規定，以有利于選民和選舉單位更好地依法行使罷免權。由此，無記名投票原則在我國得到較普遍執行。為保證“無記名投票”原則的貫徹落實，保證選民投票意愿的客觀有效表達，盡管七屆全國人大已率先在會場設立了“秘密寫票處”，但絕大多數地方人大還存在一些違反無記名投票原則的做法，使投票人難以完全按照自己的意愿行使選舉權利。因此，為保證選民能夠更加自由充分地落實無記名投票原則，2010年修改選舉法時又明確增加了“設立秘密寫票處”的規定，進一步對投票選舉的民主科學性提供法定場所的制度化保障。

概而言之，人民代表大會制度成立70年來，人大代表選舉制度基于社會生產力的發展，在選舉原則、代表名額的分配、代表候選人的提出和投票表決等方面都進行了較全面的完善，在制度原則、制度規則方面都制定和完善了一系列的具體規定，較系統搭建起選舉制度結構化的總體框架。但也應看到，隨著社會發展現實需要以及民眾政治互動需求的變化，尚在選舉組織機構、選舉程序和選舉機制運行等方面存在較大的完善空間，仍需根據新時代中國特色社會主義現代化建設的現實要求進行系統完善。

人民代表大會制度70年的歷史演進表明，在特定制度環境中選舉系統的良好運轉，是需要以“歷史因素”和現實“制度結構”的平衡發展為前提基礎的。在新的歷史時期，習近平總書記曾指出：“我們的民主法治建設同擴大人民民主和經濟社會發展的要求還不完全適應”[36]，這既是對當前選舉法治狀況非常深刻的思考，也對未來的民主法治建設提出了更高的要求。在社會主義現代化建設的新時期，如何基于我國本土代表政治的演進邏輯而完善選舉法治體系，如何通過選舉民主制度完善而加強人民當家作主的制度體系建設，就成為國家政治系統現代化提升所面臨的重要任務。人大代表選舉制度歷史演進給我們的啟示是多方面的：

1.完善黨對人大代表選舉工作的領導機制。依據“黨管干部”的重要原則，在我國現行的人大代表候選人提名環節中，各級黨組織是人大選舉組織體系的核心領導力量，在總體上影響著整個選舉系統運行的制度環境。但是，我國至今還沒有關于黨委及其相關部門參與人大代表選舉組織工作事務的規范性法律文件，還有待加強黨領導人大代表選舉工作的制度規范化建設。（1）在意識形態方面，適時推進黨委對選舉工作的積極價值引領。鑒于以往遼寧等地方人大所發生的賄選等不良選舉事件，黨委對候選人標準的設定和政治傾向的把控，不應以一種行政管理的模式起到保選功能1，而應基于黨組織對候選干部的培養和工作資歷的專門考察，積極引導候選人作為“政治代表”樹立起責任擔當意識。（2）在選舉過程中，應規范黨委在領導選舉過程中的相應規則和程序。目前的選舉法規定比較籠統，僅在第二條提及要“堅持中國共產黨的領導”，但對黨組織在領導人大代表選舉工作中經協商推選人員的資格審核、考察方式及其操作流程等方面的工作，還有待推進從非正式制度向正式制度的完善。（3）在結果確認中，應加強黨委對選舉結果的正當性合理性審查。通過貫徹落實“黨管干部”原則，不僅應使人大代表候選人的考察受到憲法和法律的約束，還應保證選舉結果的公平正當性和合理性。在黨內法規與程序規范建設方面，應健全黨領導人大代表選舉工作的法治體系，使黨在人大代表選舉中不僅確保整個工作沿著正確政治路線進行，而且進一步發揮出“總攬全局、協調各方”的利益平衡作用。

2.優化代表選舉程序及其運行機制。程序正義，被譽為“看得見的正義”，是對實體正義的必要保障。從選舉制度的歷史演進而言，除非因賄選等不良事件造成“事后型”的“塌方”路徑否決點，選舉程序往往具有較強的路徑依賴性。依據選舉制度演進的歷史經驗，為防止選舉被特定的利益主體或利益集團所操控，還需做好從“事后”懲治轉向“事前”防范的系統科學規劃。（1）規范代表候選人介紹形式。由于法律規定的相關規范不夠具體明確，各地在人大代表換屆選舉中的具體操作比較隨意，雖然在制作介紹海報、提供聯系方式和召開選民見面會等方面有一些創新，但還缺乏有效的互動環節，在很大程度上仍停留于形式化介紹階段。（2）明確對代表候選人的介紹重點。對代表候選人的介紹，雖然不能缺少對個人單位和工作業績方面的介紹，但更重要的是應注重對參選代表政治主張和工作規劃方面的介紹，積極引導代表候選人實現從“榮譽代表”向“責任代表”的轉變。（3）優化選舉程序的運行機制。為避免選舉中形成“比官銜”“比財氣”等個體化標簽選擇而造成當選后的“榮譽代表”現象，尚需加強對公共職責的履行和以責任承擔為核心的選舉機制建構。簡而言之，對代表選舉程序及其運行機制的完善，不但要豐富代表候選人的介紹形式和內容，還需將介紹重點從個人的“光輝形象塑造”轉變到對當選代表的參選意愿，以及公共職責履行方面的公共價值建構，基于程序正義而適時建構起代表與選民之間的政治溝通和信任網絡體系。

3.推進對地方人大代表選舉制度創新的系統研究。選舉作為典型的政治溝通活動，決定著現實政治結構中“自下而上”的民意表達與疏導渠道是否能暢通運行。從全過程人民民主的運行機制來看，地方人大的制度創新正是推動代表政治制度創新的主要渠道，選舉制度效能也在根本上取決于基層地方人大的工作效能。但長期以來，我國在基層選舉中一直存在“迷茫的選民”與“陌生的代表候選人”之間的利益聯結困境。為此，還需切實加強對地方人大代表選舉制度創新的系統研究。（1）加強對地方人大代表直接選舉運行機制的研究。為避免選舉人與陌生的候選人之間存在“信任隔膜”，在地方人大代表直接選舉中，還需切實拓深代表候選人與選民之間政治溝通的有效路徑。（2）推進對地方人大代表間接選舉運行機制的研究。在地方人大選舉制度運行中，針對直接選舉層級較低、間接選舉層級過多等現實難題，如何解決選舉系統中人大代表與選民之間、上下級人大代表間信息傳遞失真以及代表受人民監督弱化等方面的問題，還需根據地方人大實踐探索經驗，適時推進間接選舉機制運行的優化路徑。（3）拓深對地方人大代表選舉機制的創新研究。選舉作為現代民主政治的一種制度安排，投票選舉并非其唯一的民主實現形式。針對“富人治村”[37]等基層治理困境，還需積極探索切實可行的本土化基層民主選舉運行機制。

4.加強對選舉公正性和公信力的制度保障。選舉政治運行的歷史經驗表明，政治代表的產生過程往往是政治利益激烈競爭的過程。若將政治代表視為民主政治運行的溝通橋梁，那么選民參與政治代表的選舉活動，就是關乎政治利益和政治信任網絡建構的關鍵過程。如何保證選舉結果的客觀公正性，就成為關系選舉制度公信力的重要考驗。然而，由于信息不對稱等方面的體制機制運行問題，當前在選舉中還存在“權力”“財力”甚至是“武力”凌駕于“民意”之上的狀況，且“賄選風波”“地下組織部長”以及地方選舉中出現的“政治掮客”[38]等各種基層治理亂象，也極大地破壞了基層選舉民主的公正性和公信力。從我國近年來的政治選舉實踐來看，對選舉的破壞行為有隱性的和顯性的等不同類型。早在2004年選舉法修改時，有的地方就提出，針對賄選、拉票的情況時有發生，需在行政處分和刑事處分的基礎上，增加關于行政處罰的規定[39]。但是，從近20年的制度運行來看，僅僅以“事后懲戒”很難規范破壞代表選舉的行為，還需通過全過程人民民主加強對選舉制度運行的事前防范和全程規范，使選舉系統能跟現實政治生活產生切實有效的利益聯結。當然，這也對相關的選舉制度保障機制完善提出了現實要求。

5.全面加強國家選舉法治的體系化建設。選舉制度作為國家政治體系運行的核心，關系到國家政治組織體系運行中的國家組織和人員隊伍建設等各個方面，還需通過代表法和地方組織法等多項法律的協同運行綜合實施，全面加強相應的制度體系化建設。為健全完善相應的選舉制度，我國在1953年制定選舉法，為規范人大代表在代表大會上選舉地方國家機關領導人，隨后又于1954年制定了地方組織法。經過近30年的實踐運行和經驗總結，1982年10月又制定通過了全國人大組織法，進一步健全全國人大的組織和工作制度，在實踐中得到較好的貫徹落實。2015年，為全面落實黨中央關于加強縣鄉人大工作和制度建設的要求，為進一步健全地方人大特別是縣鄉人大組織制度和運行機制，全國人大又對地方組織法、選舉法和代表法三部法律進行了相應的制度體系化修正完善。從實踐來看，這三部法律著眼于中國實際對直接選舉和間接選舉，以及選舉的組織和工作制度等內容進行了較全面的規范，成為選舉政治系統運行的重要依據和選舉制度體系化建構的重要載體。但隨著2020年選舉法的修訂，以及近年來社會發展所出現的新變化，如何適時推進相應的配套制度體系建設，又對新一輪的制度體系化完善提出了新的更高要求。

總的來看，人大代表選舉制度在70年來經歷了較系統的結構變遷，在較好平衡歷史因素和社會現實要求的情況下，逐步形成具有中國特色的社會主義國家選舉制度體系。70年來的偉大歷史實踐表明，選舉制度之所以被認為是特定制度環境下政治系統的核心，其制度價值就在于能通過“選舉”機制的運行形成縱橫交織的政治信任和溝通網絡，在將“歷史因素”和“現實結構”建立聯結的同時，通過人大代表的作用發揮，可積極有效促進國家—社會—個人之間的一體化利益銜接，進而為國家政治系統的健全完善提供持續的制度支持。但是，在新的國家社會建設時期，隨著國家現代化治理體系的不斷提升，尚需系統研究總結選舉制度歷史演進的有機規律，積極推進我國人民代表大會制度效能的現代化提升。

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1雖然，美國早在1776年就在《獨立宣言》中提出“人人生而平等”，但是聯邦和各州的法律對選民資格都設定了一些包括種族、性別、財產所有權和納稅額等方面的限制，直到20世紀60年代中期才確立了“一人一票”的選舉制度。

1按照我國1953年選舉法的規定，縣人口在二十萬以下者，選代表一百人至二百人，人口超過二十萬者，選代表二百人至三百五十人，省人口在二千萬以下者，選代表一百人至四百人；人口超過二千萬者，選代表四百人至五百人。

1據當年的人口普查統計，1953年城鎮人口只占近13.26%，而工人階級和為數不多的知識精英主要居住在城市，為體現工人階級在國家政治生活中的領導地位和工業化發展方向，當時選舉法作出規定：“各省應選全國人民代表大會代表的名額，按人口每八十萬人選代表一人；中央直轄市和人口在五十萬以上的直轄工業市應選全國人民代表大會代表的名額，按人口每十萬人選代表一人。”

2根據1953年選舉法（第二十條）的規定，即全國為八比一，省、自治區為五比一，自治州、縣為四比一，即農村每一代表所代表的人口數分別為八倍、五倍和四倍于城市每一代表所代表的人口數。

12010年修改選舉法時增加規定：“各政黨、各人民團體聯合或者單獨推薦的代表候選人的人數，每一選民或者代表參加聯名推薦的代表候選人的人數，均不得超過本選區或者選舉單位應選代表的名額。”

1有學者認為，我國選舉管理機關對于黨委推薦的候選人往往充當了一個保證當選的功能性定位，缺乏中立性。參見蔣勁松：《人大代表賄選案的代議法學反思》，《法學》2017年第4期。

基金項目：國家社科規劃課題項目“人大代表監督作用發揮機制研究”（項目編號：19BZZ006）的階段性成果。中國法學會2023年度課題項目“堅持以憲法為根本立法依據”（項目編號：CLS（2023）XZX12）的階段性成果。

作者簡介：周長鮮，法學博士，蘭州大學政治與國際關系學院教授。