人大監督與其他各類監督貫通協調機制的創新與思考

內容摘要：作為在黨和國家監督體系中占據重要位置的人大監督，與其他各類監督既有聯系，又有區別。健全人大監督與其他各類監督有效貫通協調機制，是新時代人大工作值得探索和實踐的重要課題。目前各地普遍存在監督貫通協調渠道不夠暢通、機制不夠完善、實效不夠明顯等問題。在這方面，浙江省溫嶺市進行了持續有效的探索，積累了一些經驗。結合浙江省溫嶺市實踐，就人大監督與其他各類監督貫通協調機制作些分析和思考，并從原則把握、議題原則、方式創新、機制完善等方面，提出構建人大監督與其他各類監督貫通協調的路徑和方法。

關鍵詞：人大監督；其他各類監督；貫通協調機制

黨的二十大提出：“健全人大對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關監督制度”“完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調。”作為在黨和國家監督體系中占據重要位置的人大監督，與其他各類監督既有聯系，也有區別。如何正確認識人大監督的性質和地位，健全人大監督與其他各類監督有效貫通協調機制，形成監督合力，是新時代人大工作值得探索和實踐的一個重要課題。本文以浙江省溫嶺市實踐為例，就人大監督與其他各類監督貫通協調機制的完善作些分析和思考。

一、人大監督與其他各類監督的關系探究

依據監督主體類型，新時代黨和國家監督體系劃分為黨內監督體系、國家機關監督體系和社會監督體系三部分，由黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督十類主要監督形式組成，各種形式的監督相互補充、相互聯系，共同組成一個從中央到地方、從黨內到黨外、從國家機關到社會團體的比較完整的監督體系。

在黨和國家“1+9”監督體系中，黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最根本的、第一位的。充分發揮黨內監督在黨和國家監督體系中的主導作用，這是由我們黨的執政地位決定的，黨內監督是黨領導權的重要體現。只有黨內監督有力有效，促使黨的領導干部模范遵守法律法規，做到有權必有責、有責要擔當、用權受監督、失責必追究，才能以黨內監督引領和帶動其他各類監督發揮作用。

人大監督作為國家權力機關的監督，是黨和國家監督體系中的重要組成部分，是代表國家和人民進行的監督，是國家最高層次的監督，是具有法律效力的監督。國家的一切權力屬于人民，人民通過民主選舉，產生各級人大代表，組成國家權力機關，行使國家權力。國家權力機關組織產生行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關，制定法律和地方性法規，討論決定重大事項，交由有關國家機關執行。

國家權力機關對行政權、監察權和司法權的監督，是人民代表大會制度的應有之義，是代表國家和人民所進行的監督，其宗旨是鮮明的。一是確保憲法和法律得到有效實施。憲法和法律是黨和人民共同意志的體現，維護憲法和法律的權威，就是維護黨和人民意志的權威；保證憲法和法律的實施，就是保證人民利益的實現。二是確保行政權、監察權和司法權得到正確行使。人民賦予的行政權、監察權和司法權是用來為人民服務的，為人民謀福祉的，不得濫用，更不得用來謀私，這就需要人大加強對公權力行使的監督，把權力關進制度的籠子里。三是確保人民的合法權益得到切實保障。人民是國家的主體，必須始終把人民利益放在最高位置，檢驗國家機關及其工作人員的行為、檢驗法律的實施效果，就要看人民的合法權益是否受到尊重和維護，侵犯人民合法權益的行為是否受到追究。

人大監督的對象和范圍決定了人大監督的內容是全局性、長遠性和傾向性的重大問題。在權力監督體系中，人大監督有不同于其他各類監督的功能作用，并且能解決其他各類監督解決不了的問題。人大進行監督，作出決議決定，行政、監察、司法機關應當執行；提出的意見建議，應當認真研究處理，必要時還可以行使罷免權或撤職權。因此，人大監督產生嚴格約束力，是具有法律效力的監督。但是，人大監督盡管是國家最高層次的監督，并不意味著人大監督可以涵蓋和代替其他所有監督形式，人大監督與其他各類監督也不是主從關系，只有把人大監督與其他各類監督有機結合、統一起來，才能形成全方位的監督效應。

二、人大監督與其他各類監督貫通協調的溫嶺實踐

多年來，溫嶺市人大常委會在市委領導下，不斷拓展監督工作的廣度、深度和力度，積極探索人大監督與其他各類監督貫通協調的有效途徑和方法，不斷延伸監督觸角，拓展監督范圍，提升監督實效。

（一）推動人大監督與審計監督的貫通協調

長期以來，我國各級人大在行使預算監督、聽取和審議審計工作報告過程中，遭遇了“有心無力”的尷尬境遇。許多地方審計工作陷入“屢審屢犯”怪圈，年年審年年解決不了發現的問題。

自2012年起，溫嶺市人大常委會以交辦審計和審計查出突出問題專題詢問為抓手，探索人大監督與審計監督協同聯動機制。每年從上年度預算執行調研情況、人大常委會年度監督議題、人大代表及群眾反映的突出問題、審計部門發現的重要線索中選出項目，交由審計部門開展專項審計，為人大監督提供有力支撐。同時，每年結合審議審計工作報告，圍繞審計工作報告中涉及資金較多、社會關注度高的重點問題，對市政府有關部門開展專題詢問，并在年底聽取審計查出問題整改情況的報告，推進審計問題的有效解決。

12年來，溫嶺市人大常委會共向審計部門交辦34個審計調查項目，已就審計查出的51個審計工作報告反映的突出問題，專題詢問了近40個部門，推動了一批久拖多年的財政周轉金清理、社保基金競爭性存款、耕地代墾費全額收回、財政專戶清理等“老大難”問題得到解決，杜絕了審計查出問題“屢審屢犯”現象，保障了財政資金的規范高效運行。

（二）推動人大監督與輿論監督的貫通協調

輿論監督雖然沒有法律上的約束力，但它的威力在于通過媒體“曝光”，在社會公眾中形成輿論導向，促使被監督對象及主管部門積極主動地解決問題。

一直以來，溫嶺市人大常委會注重借助媒體的力量，來聯動開展相關監督活動，擴大人大監督工作的覆蓋面、影響力。比如，為進一步增強人大監督工作的透明度，從2007年起市人大常委會聯合溫嶺電視臺推出“人大視點”欄目，目前已播出關于殯葬管理、交通治堵、五水共治、產業優化升級等人大監督熱點專題55期，為人大監督營造了良好的輿論氛圍，擴大了監督工作影響。為推進預算審查監督，從2008起，在溫嶺門戶網站、溫嶺人大網、《溫嶺日報》等媒體上公開各級預算及部門預算，推動全社會來關注和監督預算。圍繞人大重點監督議題，借助媒體平臺發布公告，預熱輿論氛圍，既讓公眾更好了解人大工作，也促進提高活動質量，增強監督效果，如2023年圍繞“優化營商環境”制定了五大方面37個問題的調查問卷，與市融媒體中心合作開展全方位立體式宣傳，激發市民參與人大監督的熱情，通過媒體渠道共收回調查問卷1618份，為后續監督打下了良好基礎。為了強化對大會議案的跟蹤督辦，從2017年起，建立大會議案辦理網絡直播專題詢問制度，每年圍繞大會議案辦理開展專題詢問，全程網絡直播，播放與媒體單位協同拍攝的專題片，并與網民開展互動，六年來累計近100萬人次在線觀看專題詢問會直播，提出意見建議上千條，有力促進了區域重大問題的解決和落實。

（三）推動人大監督與檢察監督的貫通協調

同為國家法律監督重要組成部分的人大監督與檢察機關法律監督，充分發揮各自職權優勢，加強貫通聯動、互相促進、互為補充，可以有效形成監督合力，增強監督實效。

為深入貫徹習近平生態文明思想，認真落實《浙江省海洋經濟發展“十四五”規劃》，發揮人大代表監督職能，不斷深化海洋檢察工作，2021年，溫嶺市人大常委會聯合市檢察院出臺《溫嶺市“檢海行動”實施方案（2021—2025）》，深入開展人大與檢察機關聯動的“檢海行動”。“檢海行動”以“保護海環境、代表有作為、檢察勇擔當”為主題，圍繞“污染情況調研、環保意識提升、海岸環境檢查、海洋資源保護、船舶行業提升”等五大專項行動開展監督活動，重點監督海洋油污整治、海洋垃圾整治、船舶修造行業環境整治提升、入海排污口整治、涉海行政執法案卷評查等項目，力爭到2025年底，基本實現“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐、人和”的目標。在具體監督過程中，由溫嶺市人大常委會指定松門、石塘等8個沿海鎮的代表小組負責實施，市人大常委會相關委辦、市檢察院負責指導，并在松門鎮南城人大代表聯絡站設立“檢海行動”辦公室，通過各代表小組、代表聯絡站調查研究、聽取匯報、實地視察、走訪座談、查閱資料、年底評議等形式，監督助推市政府及其相關職能部門、沿海鎮政府履行海洋生態環境保護職責，筑牢海洋生態屏障。為進一步推動“檢海行動”各項工作任務落實落細，市人大常委會還相繼組織開展“檢海行動”工作視察、“檢海行動”海上綜合執法情況視察，破解“檢海行動”發現的突出問題和難題。市檢察院發揮主責作用，堅持“刑事檢察、民事公益訴訟、行政公益訴訟”三檢合一的辦案模式，依托代表監督，破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局。通過人大與檢察機關聯動，有效形成了監督合力，助推了海洋生態環境改善。

為進一步拓寬代表聯絡站功能，更好發揮人大代表參與基層社會治理的作用，從2022年起，溫嶺市人大常委會還聯合市檢察院建立了“共聯檢察”常態化進駐代表聯絡站制度，將共聯檢察工作站實體化入駐各代表聯絡站，通過“站點+平臺+機制”，形成檢察機關與代表之間“線上+線下”“站內+站外”多元化的聯絡模式，并對接人大數字化平臺，全鏈條打造意見收集處理反饋閉環機制，將人大監督和檢察工作觸角延伸到社會治理最末端。比如依托代表聯絡站“共聯檢察”，將人大監督與檢察機關深化企業合規改革結合起來，協同召開涉企案件公開聽證會、泵與電機產業合規建設民主懇談會，集智分析涉案企業風險源頭防控、安全管理落實等方面問題，對合規整改方案進行調整，促進出臺《溫嶺市民營企業合規建設實施意見》《溫嶺市泵與電機產業合規專項行動方案》，推動優化法治化營商環境。

（四）推動人大監督與監察監督的貫通協調

人大監督和監察監督都是對公權力進行有效監督和制約的重要手段，加強兩者的銜接貫通，可以有效破解人大剛性監督不足、監委信息來源不夠等問題，強化對權力運行的制約和監督。

2022年以來，溫嶺市人大常委會和市監委積極探索人大監督與監察監督貫通協同的新方法新路徑，根據中共溫嶺市委轉發的溫嶺市人大常委會黨組《關于國家機關及其工作人員進基層單元推進民主決策的實施意見（試行）》，建立人大代表聯絡站與監察聯絡點有機貫通、相互協調的工作機制，實施“駐點+站點”融合，在箬橫、大溪等代表聯絡站設立監察聯絡點，將監察的觸角延伸至基層，破解監委信息來源不足問題。通過在代表聯絡站常態化開展“整治群眾身邊腐敗問題和不正之風”等民情收集，及時聽取代表意見，掌握選民呼聲，著力解決基層問題。同時，溫嶺市人大常委會專題聽取和審議了市監委關于整治群眾身邊腐敗問題和不正之風工作情況的報告，為進一步掌握情況、開展人大監督提供了重要信息素材。通過深化聯動，形成了人大與監察同向發力、同頻共振的監督工作新格局。

三、人大監督與其他各類監督貫通協調存在的問題分析

在多年的探索實踐中，溫嶺市人大通過強化人大監督與其他各類監督的貫通協調，充分發揮了人大監督與其他各類監督的職能作用，實現了人大監督和其他各類監督一體發力、優勢互補、深度融合，增強了監督的實效。但是，人大監督與其他各類監督的貫通協調總體而言依然處于初步探索階段，尚有不少問題需要加強改進。

（一）監督貫通協調渠道不夠暢通。在我國政治體制架構中，除了黨內監督，人大監督作為國家權力機關的監督，具有最高的權威性。憲法規定，“一府一委兩院”由人大產生，對人大負責，受人大監督。由于監督地位和層次的不對等性，通常人大常委會與“一府一委兩院”在履職上都是各自為政，難以推動和實現人大監督權與其他國家機關監督權的有效運行和有機融合。即便開展了聯動監督，依然以人大監督為主導，其他各類監督配合為主，具有明顯的單向性。比如人大監督與檢察監督、審計監督的協作主要是以人大對其他兩個領域監督的支持為主，而檢察機關與審計機關對人大依法履職的支持手段與形式還不多；人大監督與輿論監督的協作主要是人大借助媒體平臺推動相關工作，反過來輿論監督中發現重大問題提請人大監督的事例較為罕見；由于監察機關的監察權運行具有諸多特殊之處，人大監督與監察監督貫通的渠道和平臺不是很暢通，深入聯動有待進一步探索。

（二）監督貫通協調機制不夠完善。特別是在互相銜接、貫通協調上，制度建設相對比較滯后。就當前實踐看，幾種相互協作的監督主要還是重在框架搭建，制度化、規范化程度不高，有些監督環節尚未有效銜接和貫通。如何進行協同配合不僅從國家法律層面看尚無明確規定，地方立法也較少涉及，目前主要還是各地基于自身工作需要進行的自發性探索，在具體實踐中還不夠規范，未能形成統一、高效、協調的合力機制。另外在議題選擇、組織調研、信息共享、結果公開等方面，尚有許多需要探索和完善的薄弱環節。

（三）監督貫通協調實效不夠明顯。以溫嶺為例，當前幾種主要的貫通監督形式，除了審計查出突出問題專題詢問、“檢海行動”相對比較成熟之外，其他協同監督方式尚處于初步探索階段，協同監督的平臺、載體、方式、深度不足。同時，在確定協同監督的議題后，由于時間和空間的限制，各個監督主體在監督中還存在情況掌握不全面、問題發現不精準、信息共享不暢通等問題，出現監督達不到理想效果、監督力度不到位等現象。另外，數字化手段在監督貫通協調中的應用還未得到充分發揮，群眾有序參與監督的機制還不夠完善，協同監督的質效有待進一步提升。

四、構建人大監督與其他各類監督貫通協調機制的路徑思考

構建有效的人大監督與其他各類監督貫通協調機制，是完善黨和國家監督體系的重要內容，其實現路徑可從以下幾方面探索。

（一）把握監督貫通協調原則。一是堅持黨的領導原則。嚴格遵循“黨委領導、各方協同”這個核心原則，加強請示匯報，積極爭取黨委重視支持，緊緊圍繞黨委中心任務和政府重點工作，科學謀劃和安排部署各項監督貫通協調工作，確保監督工作與黨委中心工作同心同向、同步同力，推動和保障黨的路線方針政策和黨委重大決策部署落地。二是堅持依法監督原則。依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序，在法治框架下有序開展協同監督。一方面，要嚴守權力邊界。不同權力的性質和淵源要嚴格區別，不能因協同配合而混為一談，更不能相互替代行使。協同配合可以體現在對某項工作的監督，在不同階段、不同方面相互支持、聯動配合，但相關監督主體均須時刻謹守邊界，不得超越法定權限行使職權，更不能擅自將自身權力讓渡給其他機關行使。另一方面，要遵循法定程序。從本質上來講，各類監督貫通并不產生新的監督主體或權源，而是依托于各監督主體原有監督權限。因此，在監督貫通協調過程中無論哪個環節都要嚴格遵循法定程序，不能因協同配合需要而違反既有法定程序，也不能將不符合法定形式的監督工作賦予法定效力。三是堅持人民至上原則。要將人民群眾反映最強烈和最關心、最直接、最現實的利益問題作為協同監督的重點，并在監督中要多聽取人民群眾的意見，接受人民群眾的監督，以人民群眾的滿意度來檢驗協同監督的實效，以維護群眾利益的實際成效取信于民。

（二）選準監督貫通協調議題。議題選定可以通過人大常委會和“一府一委兩院”聯席會議的形式提出，并制訂年度協同監督計劃，在工作內容和時間安排上盡量協調同步，優化資源配置，提升監督貫通的針對性和精準性。特別是要緊扣人大職能和年度重點工作，結合其他各類監督的重點，來確定監督貫通協調的領域和范圍。比如，與監察機關的協同監督議題，要重點圍繞黨委重大決策部署，貫徹實施有關法律法規、人大決定決議，群眾最不滿意的事項等方面開展協同監督，緊扣重大項目、營商環境、國有資產管理、安全生產、生態環保、社會治理等焦點領域開展協同監督，加強銜接貫通，不斷增強監督的嚴肅性、協同性、高效性。與檢察機關的協同監督議題，要重點圍繞檢察公益訴訟領域，將檢察機關在辦案過程中發現的普遍性、趨勢性問題，難以解決的，屬于人大監督權限范圍以內的，作為協同監督的議題，如把群眾普遍關注的生態環境監管和資源保護、食品藥品安全等熱點難點問題納入協同監督范圍。與審計機關的協同監督議題，要重點圍繞財政預算監督領域，注重聽取對涉及財政預算監督方面的重要審計意見，特別是對預算執行審計查處問題整改落實情況，采取專題詢問的方式加強跟蹤督查。

（三）創新監督貫通協調方式。不斷拓展監督貫通的廣度、深度和力度，創新平臺載體，探索建立“多位一體”協同監督機制，推動人大與其他各類監督的貫通協同，提升監督實效。在與監察機關監督貫通方面，以重點監督議題協同、基層單元監察聯絡點融入為切口，來逐步積累監督貫通的經驗。比如對助推“三支隊伍”建設和三個“一號工程”、行政執法案卷評查、人大任命干部述職評議等開展調研監督時，可充分發揮監察機關專業優勢，結合監督計劃邀請監察機關共同參與有關工作，提升人大監督的精準性；依托基層單元監察聯絡點，深化“駐點+站點”融合，常態化開展民情收集和分析，為人大監督和監察監督提供參考。在與檢察機關監督貫通方面，按照《浙江省人大常委會關于進一步加強新時代檢察機關法律監督工作的決定》，健全人大代表建議與公益訴訟檢察建議的“雙向銜接轉化”工作機制，探索建立代表議案建議和檢察建議聯辦制度，探索開展人大常委會對重要檢察監督意見辦理情況的督辦工作。人大常委會在開展工作視察、專題調研、執法檢查、工作評議、行政執法案卷評查等活動過程中，可以通知檢察院派員參加，注意聽取檢察院的意見建議；人大常委會在執法司法監督過程中發現的突出問題，可以要求檢察院開展專項監督；人大常委會每年也可選擇若干個檢察建議，就落實情況由市人大常委會領導帶隊進行專題調研。檢察院要依托基層單元“共聯檢察”，常態化開展檢察官進基層單元活動，從人大代表建議中發掘法律監督或公益訴訟案件線索，轉化為檢察建議或者公益訴訟案件。對于人大常委會發現的執法司法工作中的突出問題，檢察院發現的人民群眾反映強烈、社會普遍關注的檢察公益訴訟問題，人大常委會有關工作機構與檢察院可以聯合開展調查研究，提出針對性建議，向主任會議報告。在監督過程中發現的有關問題，檢察院依法發出《檢察建議書》《糾正違法通知書》，提起公益訴訟的，同時向人大常委會備案；對受文單位未按時反饋檢察建議落實情況或者不及時糾正違法情形的，報請人大常委會依法進行監督。在與審計監督貫通方面，可以在交辦審計和審計查出突出問題專題詢問的基礎上，建立健全審計清單（含交辦審計項目清單）、問題清單（審計查出突出問題清單）、整改清單、銷號清單等四張清單制度，有效形成人大監督與審計監督合力，助力加強預算審查監督工作。

（四）完善監督貫通協調機制。一是建立組織協調和定期溝通機制。建立由各監督主體有關負責人組成的監督貫通協調領導小組，每半年召開一次聯席會議，研究確定監督事項，分析研判具體問題，通報階段性工作進展，加強工作協調和溝通。二是建立信息互通和問題互送機制。加強信息交流，對各自調研成果、重要報告、情況通報、工作信息等資料，依托數字化平臺，建立相應制度渠道及時傳遞，完善溝通交流機制。人大常委會向各相關部門提供人大代表建議和對政府部門的評議意見、問題清單、監督過程中發現的涉嫌黨員干部違紀違法問題線索等資料，移送相關部門建立專門問題臺賬，優先辦理。檢察院發出的抗訴書以及重要檢察建議等，及時抄送人大常委會相關工作機構，主要檢察辦案數據按季度報送人大司法監督信息數據平臺。監察機關可根據人大職能職責，研判梳理日常監督、專項治理及巡察反饋問題移送人大常委會依法依規列入監督清單，實施靶向監督；人大常委會聽取監委開展整治群眾反映強烈問題工作的專項報告，從中發現難點、堵點、卡點問題作為人大監督工作重點。此外，積極實施數字賦能監督，有效打破人大數字平臺與“一府一委兩院”數字平臺的信息壁壘，推動人大、監察、司法、行政等機關信息共享，提升精準監督水平，提高監督效率。三是建立成果共享機制。針對協同監督發現的問題，由人大常委會采取詢問、質詢、特定問題調查等方式，對相關牽頭部門整改落實情況跟蹤督辦。監委綜合運用“三書一單”機制，及時向有關黨組織或單位提出監察建議，跟進督促有關黨組織或單位落實問題整改，并強化跟蹤督辦和定期問效。同時，以協調機制打通結果共享渠道，把協同監督形成的成果定期向黨委報告，并作為人大工作評議的重要依據。四是建立規范運行機制。在探索實踐中不斷完善，將好的做法通過制度的形式固定下來，推進人大監督與其他各類監督銜接貫通協調工作常態化、長效化，實現人大監督與其他各類監督信息互通、監督互動、措施互補、成果互享，形成工作合力，提升監督質效。

作者簡介：林應榮，浙江省溫嶺市人大常委會委員、辦公室副主任，從事縣鄉人大工作及研究。