基于內容分析法的我國智慧城市政策文本分析

摘 要：以2018—2023年政府發布的智慧城市文件為研究對象，通過政策工具以及智慧城市系統模型構建文本分析二維框架，對文本條例內容進行內容分析。研究發現，政府制定政策過程中存在工具偏好的特點，智慧城市建設各維度的重視度不同，總體上呈現政策工具使用傾斜、個別維度涉及過少等問題，并針對上述問題提出相關建議。

關鍵詞：智慧城市建設；政策工具；智慧城市系統模型；內容分析法

一、引言

自IBM于2008年提出智慧城市的概念以來，智慧城市的建設已成為全球城市發展中最為重要的議題之一。在全世界各地都發起行動推進各國智慧城市建設之時，我國也沒有停止腳步，頒布了許多關于智慧城市建設的戰略安排[1]。我國智慧城市的建設經歷了從“智慧城市”到“智慧城市群”，再到“新智慧城市”三個發展階段，其目的都是為建設宜居、韌性、智慧的城市，因此對于智慧城市的研究具有重要意義。當前我國智慧城市研究進展順利，不僅借鑒國外的運作方式來發展自己的特有模式，也對國外的智慧城市發展產生了不小的影響，但是我國的現有研究無可避免會存在問題。首先，我國智慧城市建設至今僅12年時間，在這期間，我國經歷了萌芽期、主動推進期，從摸索前行到如今能夠根據自己的實際情況進行改進完善，發展有中國特色的智慧城市，但每個階段具有不同的特點，籠統地分析政策并不能夠很好地展現我國智慧城市建設經歷的過程；其次，智慧城市分析較少采用模型解釋，選取的理論比較常見，很少運用理論創新。而本文研究所采取的方法是內容分析法，運用政策工具和智慧城市系統模型，創新式方法分析智慧城市政策文本。智慧城市系統模型能夠較好地對政策文本內容進行詳細分類，清晰看出我國政策文本側重點，政策工具是常見分析視角，因此具有一定參考性。通過不同維度分析并提出建議，對于推動我國智慧城市發展具有重要意義。

二、文獻回顧

近年來，隨著智慧城市概念的提出，智慧城市的建設成為學界關注的熱點話題，國內外學者的研究視角也多種多樣，主要包括對智慧城市的概念的界定以及相關政策的研究。

學界對智慧城市的概念的理解基于不同的理論基礎。如技術層面認為智慧城市建設過程中，最重要的是科學技術，但是智慧城市是一個集合的概念，應以綜合視角去研究[2]。我國學者認為智慧城市的理念結合了物聯網、虛擬現實、人工智能以及空間地理信息技術，所以我們打造出一個擁有先進科技的智慧城市，它擁有極強的自動識別功能，可構建出一個完整的、具備智能特性的城市環境。其核心是以“互聯網+”為基礎，實現信息資源開放共享，通過整合各類信息，提供全方位、多層次、個性化的綜合服務。這一全新概念，為城市設計、建設、管理和服務的智能化提供了一條嶄新的路徑。智慧城市具有智能化特征、個性化特色和人性化需求三大優勢，對于建設智慧城市尤為重要[3]。蔣華雄從基本概念入手研究智慧城市，他認為智慧城市以居民滿意度為準，因而居民的要求非常重要，但也需重視其他因素，如經濟、政治等[4]；鄒凱等人從其他角度出發，以演化博弈理論為研究基礎進行研究[5]；虞君杰學者認為，智慧城市具備的一些新技能是由科學技術給予的[6]；王敏的研究表明智慧城市的設計能夠在技術創新與市民消費的雙重作用下，推動工業結構的現代化[7]；宋蕾對智慧城市的可持續發展方面進行分析，并提出相應政策建議[8]；謝瀟對智慧城市建設過程中如何有效保護各種信息、所存在的問題及對策進行闡述[9]；在過去對智慧城市的研究中，李重照[10]、劉佩[11]、蘇曄[12]、李廣乾[13]等人都從個人角度，對智慧城市的環境、內涵和發展進行了深入探討。還有一些學者，如黃璜[14]、伍玉紅[15]等，對智慧城市的政策要求和實施路徑進行了小型調研。在國外，人們從兩個不同的角度來研究智慧城市的概念和作用，一個是側重于對智慧城市發展目標的描述，另一個是側重于基礎設施建設、現代通信技術使用、創新能力的發展和其他各種支持要素的研究[16]。

智慧城市政策的研究并不集中在單一領域，因而有不同的分類。按照地域分類，世界各地中對于智慧城市建設貢獻最小的是美洲學者，其次是中亞非拉地區，貢獻最大的是歐洲學者[2]。目前，對中國智慧城市政策的研究主要集中在兩個方面。首先，郭宇暉等人從政策工具角度對中央政策進行研究，得出供給導向的政策工具過多、環境導向的政策工具較少、需求導向的政策工具太少的結論[17]。王法碩等人也得出長三角地區的相關結論[18]。孫建軍等人得出政府在政策過程中起主要作用的結論[19]。其次，裴雷等人通過政策計量方法分析了部分省、市、縣政策，確定了包括智能應用與服務、信息基礎設施與關鍵技術、智能產業發展、信息與數據資源建設、信息安全保護體系在內的共五個政策實施的領域[20]。盡管政策演變過程尚未完全清晰，但是通過對其進行解構，可以避免重復和沖突性的建設，從而減少對城市資源的不良影響[21]，并且有助于更好地探索個性與均衡、普及與局部重點領域建設之間的關系，從而實現區域特色化和高質量發展[22]。從政策文本視角分析，雖然上述研究視角覆蓋了智慧城市的主要內容，但也存在不足，鮮有研究通過政策工具理論和智慧城市五維度理論分析國家層面的政策文本。

因此，為彌補上述不足，本文運用內容分析法從國家層面出發，研究中國智慧城市政策。運用內容分析法分析智慧城市政策是一次新的嘗試，通過對具體內容的分析，了解國家對于智慧城市建設的態度及側重點，清晰我國智慧城市發展的過程以及所處階段，對未來智慧城市政策的制定和實施具有重要意義。

三、智慧城市二維政策分析框架構建

（一）X維度：政策工具類型

政策工具是為解決政策問題所使用的手段，是連接政策方案與政策結果的橋梁。20世紀50年代，國外學者已經對政策工具種類展開了研究，因此產生了很多政策工具分類理論。當今，麥克唐納爾和埃爾莫爾以其獨特的誘導視角，將政策工具劃分為5種不同的類型[22]：指示型、鼓舞型、能力培養型、系統改進型和勸說型[19]；羅斯威爾、澤格維爾德等學者將政策分類方式劃分為三大類：環境、供應、需求，并將其應用于當今的創新性政策分析，得到全球學術界的普遍認可與應用[23]。在羅斯威爾與澤格維爾德對于政策工具的分類中，供給型政策工具是一種公共層面的支持方式，通過加強組織治理、提供技術和信息支持、創業教育和培訓等手段，深入探索和拓展智慧城市空間，因此供給型工具是推動智慧城市發展最直接的手段。智慧城市的創建和發展需要動員全社會各利益相關者積極參與，采取貿易管制和公共采購等措施降低市場不確定性，同時提供激勵措施以鼓勵市場對智慧城市的投資。從本質上看，供給型與需求型兩類政策工具均體現了政府在推動智慧城市發展中的作用。智慧城市的建設得益于政府所提供的環境型政策工具，間接推動了智慧城市發展所需的技術、產業、服務各方面創新。供給型政策工具與需求型政策工具在一定程度上促進了智慧城市的建設，但二者作用機理存在較大差異。智慧城市建設的推進受到供給側政策工具、需求側政策工具和環境政策工具的影響，其中供給側政策工具反映了智慧城市建設的促進作用，需求側政策工具反映了市場對智慧城市建設的需求，而環境政策工具則間接反映了外部變化對智慧城市建設的影響[24～25]。

（二）Y維度：智慧城市系統模型

根據智慧城市系統模型理論，智慧城市系統由發展戰略、社會活動、經濟活動、基礎支撐和城市空間5個方面組成，共同構成智慧城市系統的完整體系[26]。根據該理論可構建出有關智慧城市的五維模型。

其中，A維度表示發展戰略維度，該維度精簡概括了國家對于城市發展的總的看法和規劃，表達居民對于美好生活的向往，具有總體性、引領性。

B維度表示社會活動維度，該維度包括居民自治類組織、政府進行管理的部門組織體系及制定的規章制度體系等。

C維度代表基礎支撐維度，該維度包含發展所需的一切基礎設施，包括信息網絡、市政基礎設施、公共服務部門、智力服務機構等，基礎設施水平越高，城市智慧化程度越高。

D維度表示城市空間維度，包括空間形態、結構形式等。在城市層面上對智慧城市進行科學、合理的空間規劃以營造出一個人和人、人和環境相協調的城市環境[26]。

E維度表示經濟活動維度，包括科技創新、產業結構升級和經濟發展進程中確立的體制機制。經濟水平的高低決定科學技術水平的高低，與此同時，技術創新活動又會促進經濟進步和經濟發展方式變革。

在之后的分析中將沿用五維分析模型，并與政策工具模型相結合，構成X-Y二維分析模型對文本具體內容進行分析。

四、智慧城市政策文本分析

（一）樣本選擇

通過國務院官網、知網及北大法寶等政策數據庫的搜索，根據研究需要共收集篩選出168份政策文件。這些文件均來自國家級機構，并且具備較高的可信度和可操作性，經過深入地調查與評估后發現，選取出的政策文件既能夠反映中國的實際情況，又能夠提供客觀的、準確的、可靠的解決方案，從而為中國的智能化發展提供了強大的參考依據。

（二）分析單元與編碼方法

分析單元是指在內容分析法中描述計量研究對象的最小元素，構成分析單元的可以是單詞、詞組、句子、段落等。本研究將政策文本中的條款作為基本分析單元，運用內容分析方法對我國智慧城市發展政策文本進行研究。為能更好地從政策文本中提取有效信息，需要對所收集政策進行文本內容分析。因搜集到的政策文本代表性強，概括性高，對智慧城市發展步驟措施指導性強，解析內容為政策文本中的詳細規定，層次清晰、內容明確，因此對政策文本內容條例進行編碼，根據不可細分原則將所選政策文本以“年份-編號”形式構成編碼表，見表1。比如，“2018-1”就代表了這份文件是2018年頒布的首份智慧城市政府文件。由于文章篇幅所限，表格中未展示所有內容分析單元及編碼。最終依據所構建的二維分析框架對全部詞條進行分類，并依據該分析框架利用分類匯總功能實現數據量化統計。

（三）數據統計結果

1. X維度政策工具分布

通過對X維度的編碼分析，可將眾多政策工具劃分為不同類別，類別間具有相同或相異的特點，詳細分布情況見表2。

由表2的歸類結果可看出，該政策文本數據庫綜合運用了三種政策工具，從各個方面支持我國智慧城市的發展，但各政策工具占比不均衡。其中，環境型占比40.5%，供給型占比44.6%，需求型占比14.9%。

2. Y維度智慧城市系統模型維度分布

根據Y維度將政策條文編碼與所屬維度進行配對歸類，具體分布情況見表3。

從表3中可看出，政策文本內容對于各維度涉及程度不同。其中滿足基礎支撐維度需求的條例占比最高，為45.8%，滿足經濟活動維度需求的條例占比23.2%，滿足發展戰略維度需求的條例占比20.2%，滿足城市空間和社會活動維度需求的條例占比均為5.4%。

3. X-Y交互維度分析結果

在X維度與Y維度基礎上進行X-Y二維分析，具體分布情況見表4。

由表4可知，我國智慧城市的五維度模型對智慧城市建設過程中的關鍵因素都進行了總結，對于我國智慧城市的發展具有進步性作用。發展戰略維度包括28種環境型政策工具、4種供給型工具和2種需求型工具；社會活動維度包括4種環境型工具、2種供給型工具和3種需求型工具；在經濟活動維度中，存在著6種環境型工具、24種供給型工具以及9種需求型工具；基礎支撐維度包括24種環境型工具、42種供給型工具以及11種需求型工具；城市空間維度包括6種環境型工具和3種供給型工具。這些差異不僅反映了政府在政策制定過程中的偏好，也反映了不同政策的適用范圍和政策工具的使用方式。

五、智慧城市政策存在的問題與改進建議

（一）存在問題

1. X維度存在問題

經過研究發現，盡管政策工具的應用正在成為普遍現象，但環境型和供給型政策的應用量極大，原因在于國家過于依賴兩種政策工具，在制定政策過程中頻繁使用，導致其他工具無用武之地。協調發展各方不僅是智慧城市發展的要求，也是國家總體進行建設的要求，尤其智慧城市的發展需要各方面進行協調，單純偏愛某些政策工具對于城市發展無疑是不利的。

需求型政策工具是包括政府采購、合同外包等方式在內的工具，將需求型政策工具運用于建設我國智慧城市，有利于減輕政府負擔，密切政府與企業的聯系，建立起親密信任的合作伙伴關系。但該政策所處時期是我國智慧城市政策發展的中期階段，企業的發展并未普及推廣，政府與企業合作較少，使得政策制定過程復雜，浪費了許多政府資源。文章分析所用到的政策工具共有三種，但其中只有兩種政策工具得到了充分的運用，甚至出現運用過當的情況。政策工具分布失衡導致城市的發展在不同方面有所短缺，最后因小失大。

2. Y維度存在問題

通過對智慧城市五維度的分析，不難發現政策工具幾乎停留于基礎，而在其他方面涉及不多。我國正處于社會主義初級階段，基礎固然重要，但不能停滯不前，要有更好的發展就要采取合適的工具進行多方面擴展，獲得綜合最優效果，才能推進社會的建設發展。

經濟基礎決定上層建筑，同時也會對科技創新的水平產生極大影響，經濟越發達，科技水平越高，因此智慧城市的發展取決于該城市經濟發展水平；發展戰略意味著國家對于近幾年城市發展方向的確定，是精簡戰略安排的部署。而根據分析結果，我國在經濟活動與發展戰略維度方面涉及較少。

城市空間維度的功能在于讓城市中各部分能夠高效運轉，這對我國發展來說非常重要；社會活動維度能夠讓城市更好地運轉，政策的實施直接影響到居民的幸福度，沒有社會人士等的幫助，居民的生活便捷程度就會大大降低。

3. X-Y交互維度存在問題

綜合分析來看，首先，城市空間維度需求型政策工具應用較少。在城市空間維度運用需求型政策工具可以使得城市空間擁有更多的發展機會。發展是息息相關的，正是由于需求型工具在這兩個維度應用不足，而在其他維度應用過溢，才導致此結果的出現。

其次，供給型政策工具基本集中于基礎支撐維度。在社會活動維度和城市空間維度，供給型政策工具完全沒有涉及，說明供給型政策工具使用不夠廣泛，仍需大力推行。城市空間方面未涉及供給型政策工具說明在建設智慧城市方面國家資金投入不夠，使得城市發展表現出明顯的傾斜性，傾斜性也與工具分布不均有很大關系。

就整體而言，雖然供給型政策工具應用較少，但需求型政策工具才最需要被我們重視。需求型政策工具的主體是政府，政府要通過一系列放權或調整與企業的關系，轉變職能，給予企業更大的發展空間。

（二）改進建議

1. X維度優化建議

在后續政策文本的制定過程中，國家與政府要適當降低環境型與供給型政策工具，既可以讓國家各個領域的主體明確自身在建設中所要遵守的規章制度與所享受到的優惠待遇，又可以適當開展投入工作，從而形成合理的資源利用結構，防止資源浪費。

中央政府在智慧城市的發展中扮演著重要角色，因此加強需求型政策工具在各個方面的應用，是發揮其治理效益的關鍵所在[27]。因此，政策變化應該根據時代發展的趨勢、本國經濟狀況等因素進行綜合考慮。必須加強對需求型工具的運用，通過制定相關法律法規、實施知識產權保護等措施，營造一個良好的政策環境；加強智慧城市建設中政府采購和服務外包的力度，以競爭激勵市場主體廣泛參與[28]，使得其他主體能夠參與進來，共同建設智慧城市，加快建設智慧城市的步伐。

政策工具是實現國家目標的最佳途徑，必須以理性態度看待政策工具的使用情況，合理劃分使用的范圍和類型，以確保政策工具的使用形成一系列合理、可遵循的規范。當然，應根據實際情況不斷調整使用策略，結合我國發展的實際需求與專家進行充分溝通，并在全面推進政策工具時選擇典型區域進行試點工作，更好發揮政策工具的作用。

2. Y維度優化建議

深化政策條文所涉范圍，應拓展政策發展的城市空間維度和社會活動維度。我國歷來注重發展基礎設施，但如今我國經濟水平已達到中等發達國家高度，應該把焦點轉移至其他領域。因此拓展上述兩種維度的運用是明智之選，能夠更好地利用我國優勢，全方面促進我國智慧城市建設。城市空間結構的合理與否決定著城市能否和諧發展，因此給城市空間維度較大的政策傾斜對我國智慧城市發展有很大的幫助。城市統一化空間框架發展時既要加快速度又要提高質量，增強生態系統的穩定性和多樣性，這樣才能使其成為全面發展智慧大國，因此社會活動維度所起到的作用不容低估。

經濟是一個國家是否能走在世界前列的決定性因素，發展戰略是引領一國前進方向與奮斗目標的精髓所在。黨的二十大指出，必須大力發展供給側結構性改革以促進高質量發展，而準確全面地踐行新發展理念是實現經濟高質量發展最基本的思想保證與必由之路，必須理解中國式現代化最重要的任務。因此，經濟要根據經濟發展水平不斷調整發展戰略，更好滿足我國發展需要。

3. X-Y交互維度優化建議

從交互維度來看，首先應提高需求型工具的應用范圍。只有充分發揮我國現有的各種資源優勢，根據實際情況制定合適的政策或方案，鼓勵企事業單位對市政設施進行智能化改造，才能有效建成智慧城市，從而更進一步建成新型智慧城市，使人民生活水平進一步提升，形成合理的運作模式。

其次應平衡其各個維度運用的建議。利用供給型政策工具要求各方采取特定分配措施予以協助，并均衡利用這一手段的頻度和范圍，增加對被忽視領域的投入。在這一過程中政府所扮演的角色非常關鍵，應該為國家所需開發的領域提供全方位的扶持。

需求型政策工具是如今最需要大力提倡的工具。政府改革過程中需要深化簡政放權，將部分公共事業的管理權交由企業以及其他多元主體，鼓勵這些群體積極參與國家經濟生活，擴大地方的自主權，減輕政府財政壓力和行政負擔，使得政府有余力進行宏觀調控。習近平總書記在黨的二十大中提出，我們要以巨大的政治勇氣，全面深化改革，而最重要的手段和工具就是需求型工具，促進各項工作的順利開展，著眼于人民對美好生活的向往和追求，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

六、結論與討論

文章以政策工具及智慧城市模型為理論視角，運用內容分析法分析近五年國家頒布的與智慧城市相關的168份政策文本，研究發現當前智慧城市政策文本存在環境型政策工具與供給型政策工具運用過溢、城市空間維度缺乏需求型政策工具等問題，針對上述問題提出了有針對性的改進建議。本次研究豐富了智慧城市政策研究的角度，深入了解我國對政策工具使用的情況，對改善我國今后的智慧城市政策體系具有積極意義。研究的不足主要在于資料獲取上存在一定局限。研究中筆者盡可能全面搜集近五年智慧城市相關政策文本，但由于部分政策文本沒有對社會公開，有些政策方案尚處在制定完善過程中，搜集到的文本數量不夠全面。未來可以繼續研究智慧城市政策過程，在擴大政策文本數量的基礎上通過實地調研的形式豐富研究資料，同時可以進行一些東西部或者智慧城市群的比較研究，進一步完善研究結論。

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