西部地區城鄉融合發展改革試驗障礙與思考

城鄉融合發展改革試驗已開展數年，重慶大城市、大農村、大山區、大庫區的市情，使其城鄉融合發展改革試驗遇到的障礙具有西部地區代表性。基于重慶調研發現，在城鄉融合發展改革試驗中存在資金、改革授權、法規政策、鄉村規劃等障礙。以重慶障礙為例，分析并提出化解思考，以供西部其他地區參考。

城鄉區域協調發展的最高形態是城鄉融合為一體發展，城鄉融合發展是對統籌城鄉發展、城鄉一體化發展的繼承和深化。城鄉融合發展的首要任務是破除妨礙城鄉要素自由流動、合理配置的體制機制壁壘，建立起適應新發展要求的體制機制和政策體系，促進各類要素更加合理向鄉村流動，為鄉村振興注入新動能。重慶在2007年被國家確定為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，開展了一系列統籌城鄉發展的改革探索工作。基于其豐富的改革經驗，2019年年底該市西部片區被列入國家城鄉融合發展試驗區名單，肩負起“率先建立起城鄉融合發展體制機制和政策體系，為全國提供可復制可推廣的典型經驗”的責任。2024年4月，習近平總書記考察重慶時強調，重慶集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體，要大力推進城鄉融合發展。重慶的現實市情，使其城鄉融合發展改革試驗遇到的障礙具有西部地區典型性和代表性。以重慶問題為例進行分析并思考化解辦法，對西部其他地區的城鄉融合發展具有參考意義。

重慶城鄉融合發展改革試驗遇到的主要障礙

（一）改革試驗資金不足

從調研情況看，城鄉融合發展改革試驗所需資金較大。以重慶西部片區承擔的“建立進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度”這項任務為例，據位于重慶主城區范圍的某區測算，農民退出全部權益，一戶（按3人計）約需權益轉讓費40-50萬元。如果再加上退出后的土地、房屋整理等費用，所需資金量更大。目前，改革試驗任務主要落實主體——農村集體經濟組織根本沒有滿足資金需求的能力。重慶計劃至2027年全市年經營性收入高于50萬元的村占比達到30%以上。這一目標僅與村集體作為農民農村權益有償退出回收方的資金需求相比，就可以看出，村集體提供不出所需資金。同時，財政穩定支持城鄉融合發展機制不健全。重慶對城鄉融合發展改革試驗配套了財政轉移支付、地方政府專項債券支持等財力保障措施，但現有財政支持舉措缺乏穩定的資金投入機制。另外，重慶沒有設立全市性城鄉融合發展基金，缺少引導、吸納社會資金支持城鄉融合發展的載體。

（二）重大改革授權不集中

重慶西部片區承擔了建立城鄉有序流動的人口遷徙制度、建立進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度、建立農村集體經營性建設用地入市制度、搭建城中村改造合作平臺、搭建城鄉產業協同發展平臺等5項國家交辦的試驗任務。這些任務都與農村土地要素流動密切相關，但國家層面批準的試點未全部覆蓋該片區。如自然資源部和農業農村部分別部署的集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革等關聯密切的土地改革試點，兩部門分別授權各地區開展。宅基地制度改革和集體經營性建設用地入市兩項工作具有緊密的聯動關系，哪一項任務單兵突進都比較困難。重慶僅個別區縣同時獲得國家層面批準開展這兩項試點，多數地區處于集體經營性建設用地入市與宅基地制度改革無法聯動的局面，農村土地制度改革難以形成高效、集成效果。

（三）現有法規政策難以滿足發展需求

從調研反映看，有兩方面的法規政策明顯影響城鄉融合發展改革試驗推進。一方面，缺乏農村集體經濟組織成員資格認定的法律法規規定。城鄉融合發展必然催生“新村民”的產生，由于中央層面沒有以統一立法的方式明確集體經濟組織成員身份的具體確認標準，[1]集體經濟組織成員資格界定一直未有權威規定，新村民不等同于村集體經濟組織成員的矛盾日益突出，不僅影響人才在鄉村落地生根，還影響已進城實際脫離集體組織的農民持有的農村資源利用效率。重慶西部片區設計了或投資達到一定規模、或滿足一定人才條件、或購買農村集體經濟組織股份，并經農村集體經濟組織同意可成為本集體經濟組織成員的三種方式。但由于門檻較高、缺少法律法規支撐，地方推行很不理想。特別是第三種方式，受限于《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》要求“現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍”，根本無法開展。另一方面，集體經營性建設用地出租期限法律、規章爭議大。從集體土地租賃糾紛案件判決結果看，全國多數地區依據原《合同法》、現《民法典》規定為不超過二十年；廣東等少數地區認為集體經營性建設用地使用權租賃不適用一般法律規定應適用特別法，從而依據《土地管理法》和《規范國有土地租賃若干意見》，將集體經營性建設用地出租期限界定為“不超過同類用途國有建設用地使用權出讓最高年限”。[2]爭議造成不同地區改革差異大。廣東等認可出租期限較長的地區，有利于農村吸引那些想投資但沒有購買土地資金實力的企業進入，對農村投資較大、建設及經營期長的產業項目發展促進大。重慶實行二十年期限規定，不利于農村更好吸引投資和發展。

破除城鄉融合發展改革試驗障礙的做法借鑒

（一）財政穩定支持并引導社會資金投入

國家方案提出“有關部門要在中央預算內投資中設立城鄉融合發展專項資金”，部分省市參照該項要求設立了城鄉融合發展專項資金。如，江西提出健全財政投入穩定增長機制，設立國家城鄉融合發展試驗區建設專項資金；浙江嘉興、湖州兩市共同設立5個億的專項資金。部分省市還提出設立城鄉融合發展基金，以此作為引導社會資本參與城鄉融合發展改革試驗的載體。如，山東設立省級城鄉融合發展基金，并鼓勵濟南、青島、淄博三市設立市級基金；江蘇鼓勵南京、無錫、常州三市設立城鄉融合發展基金。專項資金保障了財政對城鄉融合發展穩定、常態化的支持，基金為引入社會資金、充實城鄉融合發展資金投入提供了平臺。

（二）重視政策集成

從其他省市國家城鄉融合發展改革試驗區的推進看，不少地區都十分注重政策、舉措、試點向試驗區匯集。多個地區提出，城鄉融合發展相關政策和改革舉措要率先在試驗區落地，省級改革事項優先在試驗區開展，優先支持試驗區爭創國家各類試點。同時，一些地區還積極增強城鄉融合政策研究能力。如，浙江提出成立城鄉融合發展研究中心，研究制定城鄉融合發展評價指標體系，充分發揮智庫作用服務城鄉融合發展。這些重視城鄉融合發展政策研究、匯集相關改革試點和政策的地區，通過聚力使得試驗區得以集成化先行先試和率先突破，由此較快推動改革和成效檢驗。

（三）勇于探索利于完善法規政策的舉措

部分地區特別是東部經濟發達地區具有較高的探索精神，在城鄉融合發展改革試驗中有較多探索創新舉措。與西部地區相較，農村集體經濟組織成員資格認定、集體經營性建設用地使用兩個領域的探索創新尤為突出。一是在一定范圍內探索創新集體經濟組織相關規定。一些地區不僅探索適當給予進鄉人才集體經濟組織成員資格認定，還對集體資產股權管理進行了突破。代表性做法主要有，江蘇寧錫常接合片區探索農村集體經濟組織成員資格與戶籍脫鉤，依據外來人才貢獻、由村集體商議決定給予一定集體收益分配權。并探索賦予對村集體有重大貢獻的科技人才、鄉賢、企業家、退休返鄉人員等群體“新村民”資格及相應權能，允許在一定范圍和限制條件下申請宅基地使用權。浙江嘉興秀洲區借鑒現代企業制度模式，探索“特殊股”“募集股”，對引進人才做大集體增量資產給予激勵，為他們提供集體認可的內部身份，與本村戶籍人口共同分享農村集體資產增值收益。二是探索進一步完善農村土地法規的舉措。針對到農村投資的不少中小微企業資金實力不足又希望能夠長期穩定用地的需求，部分地區通過更加靈活的租賃期限和地上建筑物分割轉讓兩種方式予以解決。在集體經營性建設用地租賃期限上，廣東德清等地參照國有土地同類用途出讓最高年限設定最長租賃年限；江蘇啟東、宜興等地探索“長租短約”租賃方式。[3]為保障投資人租賃集體經營性建設用地后的權益，德清在集體經營性建設用地入市權能設置上建立“年租制物權”，[4]啟東規定租賃主體可以申請集體建設用地使用權登記，依法建造的建構筑物可以申請建構筑物所有權登記。在地上建筑物轉讓方面，佛山南海區允許集體經營性建設用地上建設的產業載體，按相關部門審定的房屋基本單元分割登記、分拆銷售，為投資者提供了通過集體經營性建設用地使用權二級市場獲得土地的路徑。[5]

打破西部地區城鄉融合發展改革試驗障礙的思考

（一）多元化提升對改革試驗的資金支持力度

一是設立城鄉融合發展改革專項資金。圍繞城鄉融合改革試驗任務，量力而行設立省、市或市、區（縣）多級城鄉融合發展改革試驗區建設專項資金。著重用于支持試驗區城鄉融合體制機制改革，重點解決進城落戶農民有償退出農村權益、農村集體經營性建設用地入市等改革試驗任務缺啟動資金、周轉資金的問題。二是加大其他資金整合支持城鄉融合發展改革試驗區建設的力度。鄉村振興補助資金、農村綜合改革補助資金、小城鎮建設資金等諸多已有涉農資金與城鄉融合發展各項任務密切相關。讓有條件的區域率先探索，形成典型示范和經驗，對其他區域順利推動城鄉融合發展工作有重要作用。在各級政府資金均不寬裕的情況下，現有與城鄉融合發展試驗任務相關的各種涉農資金要優先向試驗區的試點鄉鎮傾斜，改“撒胡椒面”為“集中支持、點上突破”。三是引導社會資金支持城鄉融合發展改革試驗區的建設。探索市場化方式設立省（市）城鄉融合發展基金，爭取國家城鄉融合發展基金在西部重要地區設立子基金。充分發揮金融對城鄉融合發展改革試驗任務的支持作用，并出臺具體支持辦法。探索國有企業與農村集體經濟組織合資合作，成立集體經濟發展投資公司，通過整合農村集體資源、注入財政資金、打造專業團隊、對接市場資源，成為城鄉融合發展改革試驗項目的專業化投融資平臺。

（二）統籌推進改革授權和政策集成

一是全面梳理需授權事項。國家方案中政策保障措施的第一條就是“實行改革授權”，并明確授權的是“涉及突破現有制度規定的重點改革事項”。西部各改革試驗區在總結已開展改革試驗任務的基礎上，針對發現的法規、制度阻礙，詳細梳理需授權的事項清單。試驗區所在省市對授權需求清單按照本省市授權和國家授權予以分類。二是分類推進授權。需國家授權的，聯合有共同授權需求的其他國家試驗區所在省市，共同爭取國家授權；需省市授權的，地方加快推進授權程序。三是最大限度促進試驗區改革政策集成。省市層面的改革事項、試點、探索性政策舉措等優先覆蓋城鄉融合發展改革試驗區，國家層面的改革試點優先組織這些改革試驗區申報。西部各省市聯合爭取國家各部門在布置改革試點任務時，條塊結合，從有利于推進地區系統化改革的角度確定試點地區，改變各自為政確定試點地區的做法。

（三）加強重點法規政策對改革的支持

一是加快補充需求較為迫切的農村集體經濟組織成員資格認定法規或政策。在國家層面尚未有明確規定的情況下，西部各改革試驗地區可按照風險可控原則，根據人才入鄉、村民離鄉實際，以指導意見、辦法或地方法規等形式，選擇局部地域試點，賦予農村集體經濟組織確認成員身份的權利，促進鄉村留住人才、盤活進城農民占有的農村資源。二是從有利于推進城鄉融合發展改革試驗的角度重新審視集體經營性建設用地出租期限。從集體土地租賃糾紛案件中支持“超過二十年期限有效”的法院判決看，這些法院認為，集體經營性建設用地租賃應適用特別法，并引用部門規章規定，強調在法律、行政法規沒有授權性或禁止性規定的情況下，司法實踐應采用相關規章的規定，只要不違反法律、行政法規的強制性規定，不違背公序良俗，即為合法有效。[2]在《規范國有土地租賃若干意見》未廢止情況下，從有利于投資人持續投入、保護投資人權益、增強投資人根植性，有利于促進農村長遠發展的角度，西部地區應重新審視集體經營性建設用地出租最高期限，探索執行“不超過同類用途國有建設用地使用權出讓最高年限”的部門規章規定。

參考文獻

[1]肖新喜：《論農村集體經濟組織成員身份的確認標準》，《湖南師范大學社會科學學報》，2020（6）：51-58頁。

[2]黃山、羅雪梅：《集體土地租賃超過二十年是否有效？——以集體經營性建設用地入市為視角》，https：//www.wjngh.cn/jofacolumn/info.aspx？itemid=2304。

[3]陳會廣、李麗：《農村集體經營性建設用地入市流轉的江蘇實地調研及對下一步改革的啟示》，《上海法學研究》集刊（2019年第19卷總第19卷）——上海市法學會農業農村法治研究會文集：105-114頁。

[4]浙江省德清縣農業農村局：《德清農村集體經營性建設用地入市路徑研究》，《新農村》，2020（5）：14-17頁。

[5]葉紅玲：《探索集體經營性建設用地入市新模式——廣東南海農村土地制度改革試點觀察》，《中國土地》，2018（7）：4-9頁。

作者簡介

楊玲重慶社會科學院產業經濟研究所研究員，研究方向為區域經濟、城鄉統籌