芻議非稅收入法律法規制度體系及“立改廢”路徑

黨的二十大報告明確提出，“健全現代預算制度，優化稅制結構”。穩妥推進政府非稅收入的法制化進程是健全與中國式現代化相適應的現代預算制度的應有之義。從適應非稅收入征管職責劃轉改革、健全現代預算制度等視角看，現有制度體系還存在“征停減免”的合法性不夠充分、清理規范進度偏慢、稅務部門的征收管理權責“于法無據”、制度之間存在矛盾沖突等問題。本文試從農網還貸資金等8項1電力能源類非稅收入切入，基于對現有制度體系的分析，對該類非稅收入政策制度進行分析，并就“立改廢”工作提供路徑建議。

現有制度框架體系

（一）農網還貸資金等6項政府性基金

1.共性特點：“4（X）+Y+1”框架體系

“4”指項目共有4個“底座性”文件。一是《國務院關于加強預算外資金管理的決定》。該文件首次正式對“預算外資金2”的定義和范圍作出界定，并首次明確政府性基金的設立審批權限。其后的制度文件均系以此為依據。二是《中華人民共和國預算法》。該法對政府性基金、行政事業型收費的基本性質作出定義，并首次明確必須依照法律和行政法規的規定進行征收。三是《政府性基金管理辦法》。該文件以國務院于1990年至1997年期間先后制發的三個“決定”3為依據，系統規范政府性基金的設立審批、征收、使用、監管等行為，旨在保護公民、法人和其它組織的合法權益。四是《財政違法行為處罰處分條例》（以下簡稱《處罰處分條例》）。對財政、審計部門就財政違法行為作出處理或處罰決定進行授權、確權4；同時，對國家機關、繳費人的財政違法行為分別制定詳細的處罰處分規定5。在財政收入違法行為處罰的制度領域，《處罰處分條例》與《行政處罰法》系特殊法與一般法的關系，前者的重要性相對更強、適用性也更直接。“X”指個別項目在前述3項制度文件之外，單獨存在的“底座性”文件（一般為法律）。比如，《中華人民共和國可再生能源法》之于可再生能源發展基金，等等。

“Y”指不同項目所特有的若干份“支柱性”文件。如《財政部關于印發農網還貸資金征收使用管理辦法的通知》之于農網還貸資金。該文件具體設立“農網還貸資金”項目，并設定項目的初始生命周期（5年），還對基金的征收范圍、計費規則、征收標準、代征主體、征收主體、優惠減免情形、收入分配比例、申報繳庫等費制要素作出簡明規定。其它零散文件，均是體系上對前述“支柱性”文件的修補。

“1”指所有政府非稅收入的“蓋帽性”文件，特指《政府非稅收入管理辦法》。該文件在《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》等文件的基礎上，對所有政府非稅收入的設立審批、征收繳庫、監督管理、票據使用、違法處罰等內容作出系統規定。

2.各具體項目制度分析

（1）農網還貸資金：“4+1+ 1”。（略）

（2）可再生能源發展基金：“4（1）+1+1”。《中華人民共和國可再生能源法》6以法律形式直接設立“可再生能源發展基金”項目，并明確授權由國務院財政、能源和價格主管部門制定基金征收使用管理的具體辦法。《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》為其主要“支柱性”文件。

（3）大中型水庫移民扶持基金：“4（1）+2+1”。《國務院關于完善大中型水庫移民扶持政策的意見》（以下簡稱《完善意見》）提出“將庫區建設基金并入完善后的大中型水庫移民扶持資金”，實質上系直接新設立大中型水庫移民扶持基金。2006年，財政部印發的《大中型水庫移民后期扶持基金征收使用管理辦法》構成其“支柱性”文件。

（4）大中型水庫庫區基金：“4（1）+2+1”。《完善意見》明確，“現行的庫區后期扶持基金并入庫區維護基金。”據此，2007年財政部印發的《大中型水庫庫區基金征收使用管理暫行辦法》明確，將原庫區維護基金、原庫區后期扶持基金及經營性大中型水庫承擔的移民后期扶持基金進行整合，設立大中型水庫庫區基金；并規定省級轄區內大中型水庫的庫區基金，由省級財政部門負責征收；跨省、自治區、直轄市的大中型水庫庫區基金，由財政部駐發電企業所在地區財政監察專員辦事處負責征收。2016年《財政部關于取消、停征和整合部分政府性基金項目等有關問題的通知》規定，自2016年2月1日起，將省級大中型水庫庫區基金、小型水庫移民扶持基金合并為地方水庫移民扶持基金，實質設立該項基金。因此，上述后兩個文件構成該項目“支柱性”文件。

（5）國家重大水利工程建設基金：“4+1+1”。2009年，財政部、發展改革委、水利部聯合印發的《國家重大水利工程建設基金征收使用管理暫行辦法》明確，“國家重大水利工程建設基金（以下簡稱重大水利基金）是國家為支持南水北調工程建設、解決三峽工程后續問題以及加強中西部地區重大水利工程建設而設立的政府性基金。”這一文件設立該項目，并對費制要素作了系統規定，構成該項目主要“支柱性”文件。

（6）核電站乏燃料處理基金：“4+1+1”。財政部、發展改革委、工業和信息化部聯合印發《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》設立該基金項目，并對費制要素作了系統規定，構成該項目主要“支柱性”文件。

（二）三峽電站水資源費：“5+ 5+1”框架體系

該項目系行政事業性收費，制度“底座”中另含《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》這一行政法規。“支柱性”則由2部法律法規和3個規范性文件共同構成。其中，《中華人民共和國水法》明確設立“水資源費”，并授權國務院制定征收管理水資源費的具體辦法；《取水許可和水資源費征收管理條例》明確水資源費的征收主體為縣級以上人民政府水行政主管部門；《水資源費征收使用管理辦法》明確設立“三峽電站水資源費”這一收費“子目”；另外2個部委規范性文件（《關于中央直屬和跨省水利工程水資源費征收標準及有關問題的通知》《關于三峽電站水資源費征收使用管理有關問題的通知》）則明確了項目的征收范圍、征收主體、征收標準、繳費對象等費制要素。

（三）核事故應急準備專項收入：“4+4+1”框架體系

《核電廠核事故應急管理條例》明確設立核事故應急準備資金（場內和場外）這一項目及征收范圍、計費模式、收費對象，與前述政府性基金、行政性收費共有的3項制度文件一并構成制度“底座”。《核電廠核事故應急準備專項收入管理規定》對該項收入的費制要素作出具體規定，如明確財政部專員辦負責中央場外核應急專項收入的征收工作，因此構成該項收入的“支柱性”文件。

現有制度體系存在的主要問題及改革路徑建議

一是基金等項目的設立審批權限設置過低且存在相互矛盾。8個項目中僅有可再生能源發展基金、水利建設基金、水資源費和核事故應急準備專項收入4項系直接以法律形式設立，其他5項均以財政部等部委規范性文件形式設立。自上世紀90年代開始，國家多次制發相關文件大力規范和清理行政事業性收費和政府性基金，盡管已取得顯著成效，但部分癥結依然尚未消除，其中之一即是項目的設立審批權限過低所造成“設立容易、清理難”問題。從保障市場主體私有財產權益、推行非稅收入法治化進程的角度出發，提高審批門檻是首要任務。建議在進一步規范和清理的基礎上，將政府性基金和行政事業性收費的設立門檻統一提至“國家法律、法規”層級，并在項目設立時明確其存續生命周期及調整辦法。

二是政府非稅收入領域缺乏根本法。《中華人民共和國預算法》于2014年和2018年經歷2次修訂，均更多聚焦在規范預算管理方面，對政府非稅收入的設立審批，征收主體行政權力的授權、確權，行政處罰領域的法律銜接，相關部門的職責界定等方面均沒有充分涉及。上述任務，主要是通過《政府非稅收入管理辦法》來完成。但該文件僅為財政部的規范性文件，位階過低。作為一個實質性的“蓋帽”文件，實際難以統領各類非稅收入的征收管理實踐。建議結合2019年以來非稅收入征管職責劃轉改革進程和國家戰略部署，將《政府非稅收入管理辦法》以財政部令（部門規章）的形式發布，或適時納入立法規劃，使其成為非稅收入領域的根本法。

三是政府性基金和行政事業性收費專項領域缺乏專門法律法規。建議采取“兩步走”的方式，加快專門管理辦法的立法進程。對于政府性基金收入項目，先將《政府性基金管理暫行辦法》以部門規章形式修訂完善，再提升至行政法規。對于行政事業性收費項目，先將《行政事業性收費標準管理辦法》以部門規章的形式修訂完善，再提升至行政法規。

四是各項目具體管理辦法與非稅收入征管職責劃轉改革構成直接沖突。建議對前文所述的構成各項目“支柱性”文件（《農網還貸資金征收使用管理辦法》《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》《核電廠核事故應急準備專項收入管理規定》等），統一進行修訂和清理，重點對稅務部門的征收管理權力進行授權或確權，對相關部門的監督、管理、協作配合職責進行明確。

作者單位：國家稅務總局湖北省稅務局

注釋

1： 8項電力類非稅收入包括：農網還貸。

2：“預算外資金”是“政府非稅收入”這一概念的前身。國發〔1996〕29號文件規定，預算外資金是指國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。范圍主要包括：法律、法規規定的行政事業性收費、基金和附加收入等。

3：《中共中央國務院關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》（中發〔1900〕16號）、《國務院關于加強預算外資金管理的決定》（國發〔1996〕29號）和《中共中央國務院關于治理向企業亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的決定》（中發〔1997〕14號）。

4：《處罰處分條例》第2條。

5：《處罰處分條例》第3至12條、第13至18條。

6：《中華人民共和國可再生能源法》第二十四條。