公正轉型:國際氣候法中的一個演進概念

[摘 要]近十年來，“公正轉型”被納入國際和國家氣候法律框架，已成為氣候政策中越來越受歡迎的概念。然而，這一概念并未得到法律學者的太多關注。文章分析了公正轉型的含義和法律影響，特別是它在國際氣候法中的含義和法律影響，并表明后《巴黎協定》時代的公正轉型已演變成為解釋和發展氣候法原則和義務的一個日益重要的概念，進一步強調了“公正轉型”概念從以勞動力為中心到內涵更全面的實質性演變，這將有助于凸顯以一種參與和保護受影響且弱勢的群體與社區的方式實施氣候措施的重要性。

[關鍵詞]公正轉型;《巴黎協定》;國際氣候法;聯合國氣候變化框架公約

引 言

實現《巴黎協定》①（Paris Agreement）的溫控目標要求全社會各部門必須迅速作出根本轉變。②盡管國際社會為減緩氣候變化作出了努力，但持續性的氣候危機將繼續加劇社會的不平等。③因此，采取氣候行動對于維護全球健康的生活條件，尤其是對于脆弱社區而言至關重要。④然而，旨在實現氣候中和的措施對每個人的影響并不平等：不同地區和不同社會群體適應和享受凈零轉型收益的能力各不相同。⑤事實證明，這種不平等將會使氣候行動喪失合法性，降低氣候目標，①對公正轉型構成顯著威脅。

為應對這些挑戰，“公正轉型”（just transition）理念受到廣泛關注?！肮D型”概念源于北美工會和環境正義運動，這些運動的重點是聯合勞工和一線社區采取行動，共同解決社會問題和環境問題。②今天，氣候變化政策背景下“公正轉型”概念的使用越來越多，它通常指的是盡量減少氣候政策對各種弱勢群體和社區可能產生的不利的和潛在不平等的社會經濟影響。除了這種一般理解之外，新行動者在不同背景下越來越多地使用這一概念，從而衍生一系列不同的“公正轉型”概念。③有些行動者依靠這個概念制定相應的政策框架以支持特定的脫碳行業和社區;而另一些行動者則將其作為變革目標的組成部分，以解決社會經濟體系中存在的結構性不公正問題。④在越來越多關于公正轉型的文獻中，⑤不同類型的公正轉型方法已經根據其所主張的轉型類別、⑥范圍和規模的包容性、⑦參與方法⑧及其包含的正義觀點等因素進行了區分。⑨

隨著對公正轉型的支持日益增加，這一概念已被引入國際和國家氣候法律框架。最值得注意的是，2015年它被納入《巴黎協定》的序言中，⑩《歐洲氣候法》（European Climate Law）也進一步引入這一概念，①并由歐盟的公正轉型機制[包括公正轉型基金（Just Transition Fund）]加以補充。在（次）國家層面，至少有8種不同的氣候變化框架法律規定了公正轉型，有些還特別規定了與公正轉型規劃有關的公正轉型原則和義務。②

盡管法律語境中越來越多提及公正轉型（just transition），但它“在法律文獻中的討論仍然不足，定義仍然不清”。③有關這一主題的既有法律學術研究傾向于從學科角度討論這一概念，它們重點關注的是勞工與氣候/環境法之間的關系，④或者對可實現公正轉型政策目標的國際或（次）國家法律框架和工具進行分析。⑤然而，對這一概念本身及其法律影響作詳細分析的學術研究仍然有限。⑥這一研究缺失引發的后果很明顯，尤其是對氣候法而言。首先，盡管人們在確保凈零轉型的公正性方面對這一概念寄予越來越高的期望，但它在法律層面仍是模糊不清的。其次，這方面研究的缺失有可能忽視“公正轉型”這一概念納入氣候法框架的法律影響。因此，關于“公正轉型”概念究竟給氣候法以及具體的公正氣候策法律概念化帶來了什么，仍然存在疑問。

在此背景下，本文首先旨在分析公正轉型的含義和法律影響，特別是在國際氣候法中的含義和影響。由于國際上的“公正轉型”概念反映了從法律術語層面對它最廣泛的理解，因此國際層面聚焦此概念是一個良好的起點。由此本文為進一步評估（可能側重于區域性或實質性方面）公正轉型的法律應用奠定了基礎。其次，通過在《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）體系中闡述該概念的出現和最初使用，將公正轉型置于該背景下進行理解。再次，轉向對《巴黎協定》中公正轉型的解釋。該分析遵循條約解釋的國際法規則，并將重點置于此概念的含義和法律影響，以及闡釋《巴黎協定》以來這些概念是如何演變的。最后，通過介紹和說明不同國際倡議對此概念的實施情況，評估此概念的進一步應用。

一、國際氣候法中公正轉型的出現

在國際工會聯盟（International Trade Union Confederation，ITUC）領導的國際工會運動的努力下，“公正轉型”這一概念已經在國際氣候法問題的討論中找到擴大自身影響力的方式。①公正轉型作為一種手段被用來說明國際工會聯盟支持加強氣候行動的立場與其保障工人和受影響社區社會正義的核心使命是一致的。②在工會運動內部，國際工會聯盟在與國際勞工組織（勞工組織）等伙伴組織一道倡導公正轉型的同時，③也在努力增加它在國際氣候談判中的影響力，并于2008年獲得《聯合國氣候變化框架公約》的選區地位（constituency status）。④

國際工會聯盟作為《聯合國氣候變化框架公約》談判的觀察員，加強了其氣候活動的參與性，因此，在2009年哥本哈根舉行的第15屆締約方大會上，公正轉型問題得到了更廣泛的關注。①“公正轉型”概念曾被列入談判文本草案，但文本未獲通過。②盡管如此，該進展為這一概念被納入一年之后在第16屆締約方大會上通過的《坎昆協議》（Cancún Agreement）鋪平了道路。一份關于長期合作行動共同愿景的文本中提到了公正轉型，其中確認“應對氣候變化需要向建設低碳社會的范式轉變……，同時確保勞動力的公正轉型，創造體面的職業和高質量的工作”，③并在討論應對措施產生的經濟后果和社會后果時還進一步提到了這一點。在這里，締約方大會（COP）承認“……促進勞動力的公正轉型以及創造體面的職業和高質量工作的重要性”，并在其中添加了值得注意的措辭，即：“根據國家確定的優先發展事項和戰略。”

正如《坎昆協議》表明的那樣，公正轉型從一開始就與《聯合國氣候變化框架公約》制度下更廣泛的承諾相聯系，它承認并最大限度地減少應對氣候變化措施對社會經濟產生的不利影響，④其中包括“各國為應對氣候變化而采取的行動、政策和計劃”。⑤《聯合國氣候變化框架公約》關于應對措施的社會經濟影響的談判，歷來以石油出口國的利益為主導，其核心是確保因減少化石燃料使用而造成的經濟損失得到補償。⑥然而，這些年來談判的重點已經擴大，包括貿易限制、應對措施對旅游業的影響，以及自《坎昆協議》以來勞動力的轉型等主題。⑦

第16屆締約方大會還同意就執行應對措施的影響啟動一項工作方案和可能的論壇（以下簡稱“應對措施影響論壇”）。⑧這些機制是在德班第17屆締約方大會上建立的，其作用是在《聯合國氣候變化框架公約》內將討論執行應對措施的社會影響制度化。⑨選擇公正轉型作為工作方案的重點領域之一，既表明了對這一概念的廣泛支持，①又為在《聯合國氣候變化框架公約》談判中解決與之相關的問題提供了連續空間。論壇在公正轉型方面的工作重點是促進知識交流，為各締約方和利益攸關方提供討論關切問題的空間，并提出他們認為適合公正轉型的政策和做法。②此處的“公正轉型”并沒有被定義為一個體制進程，而是被用作指導論壇相關工作的方向性術語。③在第17屆締約方大會之后，論壇及其工作方案被修改了兩次，第一次是在巴黎舉辦的第21屆締約方大會上，最近一次是在卡托維茲舉辦的第24屆締約方大會上。④不過，轉型問題仍然是重點領域之一，這說明不同的國家集團對該問題有著共同的興趣。⑤

第17屆和第18屆締約方大會隨后的決議，進一步將“公正轉型”與“可持續發展”和“消除貧困”等更成熟的概念一起納入其中。⑥這表明，國際工會聯盟繼續參與公約項下的談判，已成功證明了這一概念與國際氣候治理的相關性。在此過程中，該概念得到了各國政府、民間社會組織、商界以及國際勞工組織（ILO）和聯合國環境規劃署（United Nations Environment Programme）等主要國際組織越來越多的支持。⑦這些廣泛性的認可，為進一步將這一概念納入2015年的《巴黎協定》鋪平了道路。

在《巴黎協定》即將完成之前的數次談判中，工會和其他幾個民間社會組織之間的聯盟主張納入一項共同條款，即在氣候行動中引入基于權利的氣候行動方法，其中涉及確保尊重、保護、促進和實現人權，包括土著權利、性別權利、代際公平、糧食主權以及勞動力的公正轉型、創造體面的職業和高質量工作。①盡管許多國家支持在《巴黎協定》文本中引入基于權利的表述，②但其內容卻被轉移至序言部分，并分成兩個不同的段落陳述（preambular recitals）。③公正轉型與其他段落陳述的內容并未放置在一起，而是被單獨列為一個段落并且被表述為：“考慮到勞動力公正轉型和根據國家確定的優先發展事項創造體面職業和高質量工作的必要性。”④在公正轉型的法律演變進程中，《巴黎協定》序言中的段落陳述標志著一項重大進展，下文將就此作進一步闡釋。

二、《巴黎協定》下的公正轉型

（一）《巴黎協定》中公正轉型的含義

本節旨在根據條約解釋的規則，解釋《巴黎協定》中公正轉型的含義和法律影響。首先分析《巴黎協定》中“公正轉型”概念的含義。然后用一小節內容專門闡述這一概念為何僅出現在《巴黎協定》序言（preambles）而非具體執行條文中，以及這一特殊位置對其法律地位所產生的影響。通過重點探討公正轉型在《巴黎協定》序言中的三種潛在功能，進一步評估這些法律影響，并分析后《巴黎協定》時代各國的實踐如何改變這一概念的含義以及可能的功能。

《維也納條約法公約》（VCLT）被廣泛認為是國際習慣法在條約解釋方面的法典。⑤根據該公約，應“真誠地按照條約條款在其上下文中所賦予的一般含義，并根據條約的目的和宗旨”進行解釋。⑥《維也納條約法公約》進一步規定了什么內容應被視為條約的構成部分，以及在解釋條約時應當考慮和可以考慮哪些方面。⑦例如，如果條款的含義含糊不清，那么可能不得不求助于補充解釋的手段，例如條約的籌備工作。⑧締約方也可通過在條約中為特定術語提供獨立的定義來賦予其具體的含義。⑨

由于公正轉型是一個已經確立的政策術語，在國際氣候法中得到了積極倡導，人們很容易假設它具有某種既定的普遍含義，并且這種含義會延續到《巴黎協定》之中。然而，正如本文引言中所闡述的那樣，很多情況下對這一概念的使用并沒有集中在一個共同的定義上，相反卻擴大了公正轉型概念的多樣性。此外，《巴黎協定》締約方并未在該協定或其通過之前的文件中對該概念給出專門的定義。因此，公正轉型更具體的內容需要從其在《巴黎協定》文本中的概念化和背景中得出。

《巴黎協定》中的公正轉型明確闡述了其轉型的目標：要求“勞動力的公正轉型”。①在《巴黎協定》的談判中，以及締約方大會決議②和《巴黎協定》前論壇就應對措施的影響編寫的文件中，③就一直使用同樣的措辭。有趣的是，《巴黎協定》沒有提到能源系統的轉型或更廣泛的凈零轉型，而是關注勞動力本身的轉型。因此，關注公正轉型意味著需要管理這一轉型過程，以認識和考慮正在經歷轉型的勞動力的需求和關切?！栋屠鑵f定》提及公正轉型時并沒有說明他們正在從什么轉型到什么。序言接下來強調了“創造體面的職業和高質量的工作”，④然而，這表明如果工人因氣候政策而被迫變換不同工作，則需要為他們提供有價值的選擇。

序言各段落陳述對實現公正轉型所期望的具體措施并未作進一步說明。但重要的是，它強調了應該“根據國家確定的優先發展事項”來實現。⑤把重點放在國家優先事項上意味著兩點。首先，它堅持這樣一種觀點，即沒有“放之四海而皆準”的公正轉型方法，⑥各國在實施公正轉型時應當享有高度的自由決定權。其次，將公正轉型定位為根據國家內部優先事項進行的活動，意味著公正轉型是在國家層面上發生的。因此，這間接排除了對具有跨境影響的氣候措施的公正考慮。因此，公正轉型的重點偏離了《聯合國氣候變化框架公約》體系內對正義的主流理解，即通過公平原則和共同但有區別的責任及各自能力原則（CBDR）⑦來推進，因為它不關注國家之間的正義，而是適用于國家內部特定社會群體的正義考慮。從這個意義上來說，公正轉型可以說是在之前由全球南北分化主導的《聯合國氣候變化框架公約》背景下引入了一個新的國家內部正義維度。⑧

在《聯合國氣候變化框架公約》關于應對措施影響的論壇內所做的工作中，將公正轉型作為國家內部事務的框架也引人注目。2016年一份關于公正轉型的技術文件中指出，其目標是“協助各締約方進行勞動力的公正轉型”，⑨而各締約方在論壇中提交的意見強調了確保公正轉型所需采取的國家措施。①但是，各發展中國家締約方在論壇上提交的材料和聲明表明，它們對這種公正轉型具有不同的立場。許多締約方從一開始就主張在公正轉型工作中更明確地關注氣候措施的跨界影響，并強調發達國家締約方在其公正轉型措施方面支持發展中國家締約方的必要性。②這種做法至少在過去沒有得到發達國家締約方的支持。然而，正如后文即將討論的那樣，鑒于第26屆和27屆締約方大會之后的新做法，這種情況似乎正在發生變化。

（二）《巴黎協定》中公正轉型的法律地位

為了評估《巴黎協定》中公正轉型的法律影響，首先要闡明其法律地位。在國際法中，序言段落陳述通常不被視為具有可執行的法律義務。③由于《巴黎協定》的序言中提到了公正轉型，因此相關文本并不被視為具有與基于條款的義務相同的約束力。然而，這在法律上并非無關緊要。④

《維也納條約法公約》并沒有具體闡述條約序言的功能，僅在一處提及序言，并指出它們構成條約文本的一個部分，在條約解釋時應被視為上下文的一部分。⑤因此，序言的功能和相關性便交由法律學者來闡釋。他們的研究指出，序言段落陳述可能具有不同的法律（和其他）功能，如從闡釋協議的政治背景或目標到強調其他地方規定的實質性義務。⑥在某些情況下，序言段落陳述甚至起到了某種類似立法的功能。⑦

序言段落陳述的功能日益多樣化，這種變化與條約及其序言在歷史進程中風格和內容的演變緊密相關。多年來，序言內容已從單純列出比較正式的簽署國名稱和頭銜，演變為更加詳細地闡述締約方的期望和愿景，特別是具有政治敏感性且技術上有困難的條約，例如環境類條約（environmental treaties）通常具有較長的序言，而且往往內容豐富。⑧就此，序言有時被當作一種方式，將尚未獲得必要支持的實質性事項納入協議的執行部分。①這準確地描述了《巴黎協定》中關于公正轉型的談判歷程。此外，它還展示了如何通過精心編寫的序言來包含內容、風格和談判歷史各不相同的陳述。因此，與其從整體上評估條約序言的相關性，不如通過其可能具有的不同功能來描述和分析各段落陳述的特點，這會越來越有用。序言段落陳述的價值和影響也應根據序言的起草歷史來評估：序言內容是條約談判的一部分，還是“或多或少是事后想到的”？②由于《巴黎協定》的序言是激烈談判的對象，③因此它毫無疑問可以被視為該協定中寶貴的一部分。

下文將通過考察序言中公正轉型潛在的功能，來評估其法律含義。從有關條約序言的文獻中對序言段落陳述所賦予的各種功能出發，④提出了三種相關功能：整合功能解釋功能和政治功能。并進一步評估這些功能的適用性，包括如何著眼于以后的實踐，以及提出和探討三種不同的理解《巴黎協定》下公正轉型法律影響的方法。

（三）整合功能

整合功能是指序言段落陳述將其他法律淵源如條約或有關法律原則納入現有條約的一種情況。這樣做是為了強調外部來源的相關性，或是為了解決這些來源與條約之間的關系，以避免未來可能發生的沖突。⑤

鑒于公正轉型與工會之間的歷史聯系，勞動法學者偏向將“公正轉型”解釋為一個概念，即將工人權利和勞動法標準引入氣候法律和政策的領域。⑥此解釋與國際勞工組織在推動公正轉型方面作出的諸多努力保持一致，該組織已將實施這一概念與特定的勞動標準聯系起來。⑦根據這一解釋，國際工會聯盟以及之前的氣候法研究都認為，《巴黎協定》中關于公正轉型的表述意味著對勞動法條款或權利的考量。①在此基礎上，關于公正轉型的序言段落陳述將通過澄清締約方在實施《巴黎協定》時遵守其勞動法承諾的義務發揮一種整合功能。因此，其作用將與《巴黎協定》的序言一致，強調締約方在實施氣候行動時“尊重、促進和考慮各自在人權方面的義務”。②

然而，在公正轉型語境中使用的語言未提到工人的權利或強調具體的條約義務。相反，它指的是“勞動力公正轉型的指示性（imperative）”。③指示性的一般含義是：“命令、指令、秩序;規則、指導;強制性的行為或義務;或者是強制性的判斷或主張?！雹芤虼?，各締約方似乎贊同一些與公正轉型有關的現有措施，無論這是義務還是指導，都需要遵循。然而，很難說公正轉型之段落陳述將現有的外部法律規則納入了《巴黎協定》的語境中，因為這些規則仍未被提及。因此，就其法律內容而言，公正轉型的整合功能顯得不足。

（四）解釋功能

正如《維也納條約法公約》所闡明的那樣，序言構成條約文本的一部分，因此可用于解釋條約條款。⑤因此，序言段落陳述在涉及與執行條約條款有關的內容或與之有聯系的情況下，可發揮解釋性功能。過往的一些文獻強調了這一功能與公正轉型的相關性，但沒有詳細探討其含義。⑥本文認為，公正轉型增加了《巴黎協定》中至少兩個條款的解釋價值：承諾考慮應對措施的影響以及公平原則。

《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》都明確規定了一項義務，即考慮因執行應對措施而產生不利影響所引發的關切。⑦正如本文第二部分所述，公正轉型已成為《聯合國氣候變化框架公約》與此承諾有關工作的重點領域。因此，公正轉型在被納入《巴黎協定》之前，就已經影響了關于應對措施影響的爭論。此外，《巴黎協定》中對公正轉型的闡釋，鞏固了這一概念在協定中的地位，并進一步使其在解釋中的使用合法化。正如關于應對措施影響的論壇中最新的工作計劃所指出的那樣，公正轉型仍然是其中的一個關鍵主題。借助這種方式，這一概念有助于解釋締約方在盡量減少其應對措施的不利影響方面應承擔哪些責任。

另一個與公正轉型相關的且可能影響更加廣泛的條約術語就是“公平原則”（principle of equity）。可以說，公平原則為氣候變化法律提供了“具有主導性的規范框架”，①它是《聯合國氣候變化框架公約》的一項原則，在《巴黎協定》的關鍵條款中得到重申。②該原則尚未在機構程序中加以界定，因此導致其概念各不相同。③由于它與共同但有區別的責任及各自能力原則（CBDR）放在一起，人們常常假設它們之間存在關聯。④然而，在《巴黎協定》中，公平也被單獨展開，⑤這表明它與共同但有區別的責任及各自能力原則具有不同的含義。因此，公平也被視為一項總體原則，通過《聯合國氣候變化框架公約》體系內各種更詳細的原則和承諾（例如共同但有區別的責任及各自能力原則）來實施。⑥按照這種方法，公正轉型可以被視為更廣泛的公平指導原則的概念之一。當這樣理解它時，就改變了對氣候法中公平含義的傳統理解，從而將該原則之前的國家間關注點擴展到包括一國之內特定社會群體的公平。⑦這一解釋得到了若干締約方國家自主貢獻（NDCs）的支持，但在這些文件中，它們在專門討論公平和平等因素的章節中提到了公正轉型。⑧例如，南非的國家自主貢獻指出，“與第4.1條對公平的強調一致，在可持續發展和消除貧困工作的背景下，我們的國家進程旨在實現公正轉型”。

（五）政治功能

除上述法律功能外，序言段落（preambular paragraphs）還可能通過放大對某些術語或理念的認可或進一步使其使用合法化，來發揮政治功能。因此，締約方可能會“利用序言，通過讓其提及某些觀點和追求目標，或某一規范性框架，甚至可能是某種定義之類的內容，從而使事情向有利于自己的方向傾斜”。⑨這種非法律功能也具有重要的法律意義，因為它可以為國家實踐和后續的協議提供信息，從而強化某些條款或理念在法律上發展成熟的條件。

從這個角度來看，《巴黎協定》序言提到的公正轉型具有實質性的重要意義，因為它與人權、特定群體權利、性別平等和代際公平（inter-generational equity）一道，擴大了國際氣候法中明確承認的相關術語和概念的范圍。①

這項功能至少在公正轉型方面產生了影響，因為在序言部分被提及之后，該術語在國家實施活動的背景下的使用顯著增加。舉例來說，在巴黎第21屆締約方大會之前啟動的國家自主貢獻周期中，②只有南非提及“公正轉型”，③而在2020/2021年提交的下一輪（修訂和更新的）國家自主貢獻中，至少有35個國家自主貢獻提及這一概念，包括代表其27個成員國的歐盟國家自主貢獻。④此外，有3個國家的自主貢獻提到了“公平轉型”（fair transitionn）。⑤

（六）不斷演變的含義和新的功能

條約及其條款的解釋被理解為發展變化的，因為它們受制于締約國通過補充協定或通過隨后的實踐所強制執行的變化。⑥因此，如果締約方就新的解釋達成一致，公正轉型的含義及其在《巴黎協定》下的法律含義可能會發生演變。然而，各締約方隨后達成的協議和實踐不應被視為超越《維也納條約法公約》條約解釋規則中規定的其他考慮因素，⑦而應作為整體解釋工作中同等重要的一步“予以考慮”。⑧因此，除了審視《巴黎協定》中對公正轉型的提及外，評估各締約方在隨后的協議和實踐中如何運用這一概念也十分重要。

由于締約大會決議具有特定的授權，以執行它們所依據的條約，⑨因此這些決議是這項工作的寶貴來源。然而，必須指出的是，締約方大會的決議并不構成在現有條約條款范圍之外形成新的約束性義務的方式。①相反，它們被視為具有獨特的法律地位，即作為衍生權利規范（as droit dérivé norms），因此僅在構成性條約的締約方授予它們的規范權力范圍內才具有法律效力。②然而，由于《聯合國氣候變化框架公約》體系內的締約方大會會議具有相當廣泛的授權，除了在構成性條約中履行特定義務外，它們還可以引入新的機構安排或實質性建議，這些被視為與“有效實施”《巴黎協定》具有相關性。③因此，締約方大會會議也可以被描述為締約方之間“持續對話”的論壇，④不僅促進了氣候法和治理的實施，而且進一步促進了其發展。

相比于《巴黎協定》中剛完成公正轉型的概念化，通過在格拉斯哥（Glasgow）舉行的第26屆締約方大會決議和在沙姆沙伊赫（Sharm-el-Sheikh）舉行的第27屆締約方大會作出的決議，締約方既闡明了公正轉型的內容，也擴充了公正轉型的內容?！陡窭垢鐨夂蚬s》（Glasgow Climate Pact）第20段呼吁締約方“向低排放能源體系轉型……，同時根據各國國情向最貧窮和最脆弱的國家提供有針對性的支持，并認識到支持公正轉型的必要性”。《沙姆沙伊赫執行計劃》（Sharm-el-Sheikh Implementation Plan）重申了這一段。這一段意義重大，因為它在締約方大會的決議中第一次只提及公正轉型而不提及勞動力。相反，轉型的公正性與根據國情支持最貧窮和最脆弱群體息息相關。除了將公正轉型的范圍擴大到一般脆弱群體之外，它還進一步確認了在公正轉型中采取分配性正義措施的承諾。

根據上述段落，近期的決議進一步明確了對公正轉型措施的共識。《沙姆沙伊赫實施計劃》強調，“公正和公平的轉型包括能源、社會經濟、勞動力和其他方面的路徑，所有這些都必須以國家確定的優先發展事項為基礎，并包括社會保護，以減緩與轉型相關的潛在影響”。⑤除了對公正轉型措施進行相對廣泛的分類之外，該段還表明締約方之間就社會保護措施在分配轉型的潛在危害方面的中心地位達成了共識。它進一步明確地把“公正轉型”的概念同“平等”的理念聯系起來。同樣的決議還略述了“氣候危機的公正解決方案必須建立在所有利益相關者有意義、有效的社會對話和參與之上”，這表明，除了分配正義因素外，程序問題也被認為是實施公正轉型的關鍵。

雖然上述引述表明，人們堅定地關注國家優先事項和實現公正（公平）轉型的國家措施，但新的國際措施也已經提出。《格拉斯哥氣候公約》認識到：“需要確保實現公正的轉型，以促進可持續發展和消除貧困，并創造體面的職業和高質量的工作……，包括通過技術部署和轉讓，以及向發展中國家締約方提供支持?！边@一提法表明，公正轉型措施將包括把資金援助和技術援助轉向發展中國家締約方，因此屬于發達國家締約方在資金和技術援助方面的現有義務范疇。①這一提法將之前國家內部對公正轉型的關注擴展到了對國家之間的正義考量，從而使公正轉型更接近對公平原則和共同但有區別的責任及各自能力原則的傳統理解。②

在第26屆締約方大會上，16個西方國家和歐盟簽署了《支持國際公正轉型條件》（Supporting the Conditions for a Just Transition Internationally）的政治宣言，這是國際層面新的公正轉型的例證。在該宣言中，簽署方特別認識到他們“在努力確保向凈零排放和氣候適應型未來的轉型過程中不讓任何一個人掉隊”，以及“所有國家都必須從可持續和公正轉型所提供的機遇中受益”，這應該包括“獲得現代技術、能力建設和資金的途徑，以及以公正和包容的方式管理轉型的政策解決方案”。③該宣言還提出六項原則，簡要概述了簽署國在支持發展中國家和新興經濟體時，將如何在其“國際融資和技術援助計劃”中考慮公正轉型的方式。④

除了闡明和擴展公正轉型的內容之外，第26屆和第27屆締約方大會還進一步在實施《巴黎協定》整體過程中賦予這一概念以更核心的角色，特別是鼓勵各締約方通報其“長期溫室氣體低排放發展戰略……到本世紀中葉或前后向凈零排放的公正轉型”。⑤在第27屆締約方大會上，各締約方進一步決定：“根據《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》和《巴黎協定》確定的原則和目標，實施雄心勃勃、公正、公平和包容的轉型，以實現低碳排放和氣候適應型發展。”⑥其中，公正轉型是實現凈零排放的首要方法，也是實施《巴黎協定》目標的關鍵所在。這一解釋得到了第27屆締約方大會決議的支持，即在第2條第2款的背景下，建立一個專門的公正轉型工作方案，以討論實現《巴黎協定》第2條第1款所述目標的途徑。⑦此外，作為工作方案的一部分，將每年召開一次關于公正轉型問題的高級別部長級圓桌會議。⑧因此，公正轉型不僅被定義為實現《巴黎協定》目標的方法，而且被等同于在第2條第2款中概述的公平原則和共同但有區別的責任及各自能力原則的背景下實現這些目標。這展示了概念之間更深層次的牽連（a deeper entanglement），其中盡管“公正轉型”是晚近才得到認可的概念，但它卻被提議作為一個總稱性術語，用于實施公平原則和共同但有區別的責任及各自能力原則。

在締約方隨后的其他實踐中，例如這些國家的自主貢獻中，也可以看到公正轉型不斷演變的意義和日益增長的相關性。①在提到公正轉型的35個國家自主貢獻中，只有5個國家具體提到了勞動力的公正轉型。②相比之下，其中大多數國家將轉型視為向“低碳”、“凈零排放”或“氣候適韌性型”經濟或社會總體轉型的關鍵組成部分。③此外，雖然許多國家的自主貢獻中提到的公正轉型包括考慮勞動力或創造就業機會，但它們大多超越這一范圍，即側重于一般脆弱群體、青年、土著族群、區域問題或消除貧困。④

隨著公正轉型的含義不斷演變，其相關性日益增強，有必要重新評估該概念在《巴黎協定》下的功能。首先，從僅僅關注勞動力本身向普遍脆弱群體的轉變，意味著明顯偏離了通過整合功能來理解它的方式，這種方式建立在該概念與工人權利和勞動法之間的聯系上。至少它不能再被視為僅代表這些框架，因為該概念已經超越了它們的范圍。

相比之下，解釋功能的相關性越來越大，因為最近對“公正轉型”概念的使用列出了越來越具體的措施，為締約方應如何考慮和盡量減少實施應對措施的社會經濟影響提供了信息。最近的這種做法進一步明確擴大了對《巴黎協定》內公平的傳統解釋，用以包括國內公平問題。同時，對發展中國家締約方以財政和技術援助形式采取公正轉型措施的提及，為發達國家締約方在這方面的現有義務增加了新的內涵。

而其政治功能仍然具有相關性，這一點從“共同但有區別的責任原則”在締約方大會決議和各締約方實施活動中的使用日益增多及其重要性不斷提升可以看出。然而，并非所有公正轉型的最初支持者都必然支持擴大這一概念的范圍，因為它有可能偏離其最初用以專門保護勞動力的目標。⑤

同樣值得探討的是，這些功能是否足以全面描述公正轉型的演變性使用及其在國際氣候法中的未來作用。特別是關于“向凈零排放的公正轉型”，以及建立關于公正轉型工作計劃以“討論實現《巴黎協定》目標的路徑”的決議表明，⑥各締約方意圖將公正轉型解釋為一個更全面的術語，它代表了實施凈零轉型乃至《巴黎協定》總體目標的“公正”且理想的方式。通過這些決議，“公正轉型”作為一個指導《巴黎協定》及其目標實施的概念，被賦予了更強的規范相關性。基于這一實踐，它探討了《巴黎協定》內指導原則的功能。這一功能可等同于《聯合國氣候變化框架公約》下指導原則的功能。①

從討論國際環境法原則不同規范地位的文獻來看，如果將公正轉型視為《巴黎協定》下的一項指導原則，那么它是在非約束性規范領域內運作：作為軟法規范、②非法律原則③或作為新興法律原則。④盡管這一概念具有（非約束性的）規范意義，既通過序言段落的陳述，也特別通過《巴黎協定》下的后續實踐，“直接或間接地引導了受眾的行為”。⑤此外，正如博塞爾曼（Bosselmann）教授所指出的，“原則的重要性并不是由它們的法律地位決定的，而是由政府、法院和其他決策者對它們的解釋決定的”。⑥

隨著將公正轉型作為氣候行動的指導原則在區域和（次）國家層面得到越來越多的關注，這一概念的規范力（normative force）日益增強。根據《歐盟氣候法》（EU Climate Law），在提出2040年氣候目標時，歐盟委員會將考慮“確保所有人實現公正和社會公正轉型的必要性”。⑦同樣，蘇格蘭（2019年）、斐濟（2021年）、韓國（2021年）和南非（2022年）最近的氣候變化框架法律將“公正轉型”定義為該法本身或其氣候計劃的指導原則。⑧這一概念在哥倫比亞（2021年）、愛爾蘭（2021年）、葡萄牙（2021年）和西班牙（2021年）的氣候變化框架法律中進一步發揮了間接性指導作用。⑨此外，一些國家自主貢獻對公正轉型的提及也呼應了這種方法，將公正轉型作為“指導……所有國家適應和減緩行動的原則”之一，⑩作為國家自主貢獻框架的“愿景”，11以及國家自主貢獻中“指導發展和實施承諾的社會支柱”的一部分。12

將公正轉型理解為《巴黎協定》下的一項（非約束性）指導原則，進一步引發了關于公正轉型與《巴黎協定》中其他現有正義原則之間相互關系的問題，即公平和共同但有區別的責任及各自能力原則。如上所述，公正轉型可以解釋為更廣義的公平原則。在考慮公正轉型的新國際要素時，還可以通過擴大發達國家締約方的現有承諾來支持發展中國家締約方的公正轉型措施，從而執行共同但有區別的責任及各自能力原則?；蛘撸绻麑⒐餐袇^別的責任及各自能力原則解釋為主要指導減緩氣候變化責任分配的原則，①那么公正轉型可以被視為對共同但有區別的責任及各自能力原則的補充，而公正轉型關注的是以某種次要方式實施氣候措施的公正影響。此外，正如新的公正轉型工作方案所說明的，公正轉型也被解釋為一個總括性概念，既包括公平也包括共同但有區別的責任及各自能力責任。

正如這些選項所示，這些概念在許多方面是重疊和交織在一起的。由于它們都缺乏詳細的制度定義，并受到政治上有爭議的道德判斷的影響，②因此確定它們之間固定的相互關系相當具有挑戰性。如本部分所說明的，條約的條款還會隨著各締約國的實踐而演變。因此，公正轉型的具體適用及其與其他條約條款的關系將取決于締約方決定如何解釋和實施它。

三、實施公正轉型

（一）國家措施通用指南

正如上文所分析的那樣，公正轉型的實施在許多方面都是在一國范圍內進行的。然而，這并不排除國際上為其運作所作的努力。鑒于本文關注的國際焦點，以及對在《聯合國氣候變化框架公約》體系內實現公正轉型的操作性挑戰所提出的關切，③本部分將簡要評估為這一概念提供更具體應用的國際倡議。它為分析增加了一個前瞻性元素，并強調了未來研究的相關發展。

制定執行公正轉型的共同準則顯然是將這一概念付諸實施的一種努力。在這一方面，國際勞工組織在公正轉型方面的工作，特別是在2015年通過的《向人人享有環境可持續經濟和社會的公正轉型指南》就是一個很好的例證。該指南以2013年國際勞工大會通過的《關于可持續發展、體面職業和綠色就業的決議》為基礎，并在國際勞工組織內部說明了國家、工人和雇主之間就“公正轉型”概念的基本特征達成的政治協議，其中包括“對就業的預期影響”“為失業和流離失所者提供充分和可持續的社會保護”“技能發展”“社會對話，包括有效行使組織和集體談判的權利”。④

《巴黎協定》的大多數締約方也是國際勞工組織的成員。①這就意味著，在國際勞工組織框架下的公正轉型工作可以被視為與氣候制度內的絕大多數國家相關。此外，國際勞工組織指南在《聯合國氣候變化框架公約》內的相關性在論壇內關于應對措施影響的文件②以及締約方小組在第24屆和第26屆締約方大會上就公正轉型所做的政治宣言中得到了加強。2018年《西里西亞宣言》（Silesia Declaration）注意到了指南的“重要性”，而2021年起關于《支持國際公正轉型條件》的宣言則指出，指南“為‘公正轉型’一詞建立了全球性的理解”。③

根據《聯合國氣候變化框架公約》論壇自2018年起關于應對措施影響的新任務，各國還應根據其在論壇內的工作達成共同建議。④在第26屆締約方大會通過的第一套建議中，⑤特別鼓勵締約方“在設計和實施氣候緩解政策的每一步都讓利益攸關方參與”，以“探索經濟政策、社會保護和勞工政策等補充性政策，以幫助加強緩解策略實施的成果”，并利用評估工具來“了解擬議減緩措施的社會、經濟和就業的效應”。這些建議進一步指出，相關利益攸關方包括“工人、雇主、組織、學術界、公共和私營部門、婦女和民間社會”。這些建議措施與國際勞工組織公正轉型框架的基本特征⑥以及最近的沙姆沙伊赫執行計劃提出的措施相一致，⑦表明各方對公正轉型所需的國家行動有著共同的理解。

隨著論壇內關于應對措施影響的工作取得進展，可預計它將提出更多、可能更具體的與公正轉型相關的建議。除了作為一個促進知識交流和能力建設的平臺外，論壇還為制定和實施這一概念的通用指南提供了一個平臺。同樣的應用也可適用于專門針對公正轉型的新工作計劃，以及與之相關的年度高級別部長級圓桌會議。⑧然而，新工作計劃的具體任務于2023年底舉行的下一屆締約方大會上確定。⑨根據啟動建立該計劃的決議，公正轉型工作方案的目的似乎相當全面，因為它應根據《巴黎協定》的指導原則協助實施其總體目標。①有了這個初始范圍，它還可以進一步為提供一個闡明公正轉型與公平原則及共同但有區別的責任及各自能力原則之間的相互關系的場所。

（二）公正轉型的規劃和報告

與上述指南提出的實質性措施相反，締約方小組在第24屆締約方大會和第26屆締約方大會上通過的關于公正轉型的政治宣言，強調了規劃和報告在執行公正轉型方面的程序性作用?！段骼镂鱽喰浴饭膭钤谥贫ê蛯嵤﹪易灾髫暙I及其他氣候計劃時考慮公正轉型，而在《支持國際公正轉型條件》的宣言中，各國承諾在相關的情況下，在本國兩年一次的透明度報告（BTRs）中，報告其為公正轉型所做的努力，作為其實現國家自主貢獻進展報告的一部分。②

國家自主貢獻和與之相關的報告，如兩年一次的透明度報告，在《巴黎協定》的實施中發揮著核心作用。因此，將公正轉型納入規劃和報告的這種措施，將是一種鼓勵所有締約方進一步開展其公正轉型工作的綜合性方式。例如，工會已經推動這一點，作為一種旨在以特定情境和國家驅動的方式下實施公正轉型工作的手段。③然而，目前關于國家自主貢獻的內容和相關報告的現行規定并未提及公正轉型工作本身。正如在這方面增加的國家實踐說明的那樣，與公正轉型相關的問題可能會被包含在國家自主貢獻的幾個不同部分中。按照國家自主貢獻的約定格式，可在勾勒國家自主貢獻規劃過程的章節中納入公正轉型措施，這些措施可能與規劃進程的包容性或者在制定國家自主貢獻時如何考慮應對措施的經濟和社會后果有關。④其中還有一個專門的章節是關于國家自主貢獻的公平性和抱負性的。⑤這一節應具體包括與公平原則和共同但有區別的責任及各自能力原則有關的考慮，⑥但正如締約方在這方面的實踐所表明的那樣，也可以包括公正轉型措施。⑦

兩年一度的透明度報告本是作為評估締約方在實施其國家自主貢獻方面進展的工具。如果各國在其國家自主貢獻中強調公正轉型計劃和政策，那么在這方面取得的進展應該在其國別報告中加以說明，在兩年一度的透明度報告亦是如此。由于在國家自主貢獻或相關報告中對是否包含公正轉型的考慮沒有要求，各國可以自行決定在規劃和相關報告框架中考慮這些因素的程度（如果有的話）。然而，正如16個西方國家和歐盟的承諾所表明的那樣，為了展示已經完成的工作，可能會有興趣在國家自主貢獻中納入這些措施。①在國家自主貢獻中增加公正轉型政策可能也表明一種趨勢，即在兩年一度的透明度報告中納入對公正轉型措施的評估。

（三）公正轉型和氣候融資

公正轉型在氣候融資領域的相關性進一步增強。這一進展與公正轉型概念的擴展范圍有關，根據《格拉斯哥氣候公約》（Glasgow Climate Pact），這一概念包括“技術的部署和轉讓，以及向發展中國家締約方提供支持”。②公正轉型在國際層面的這一新的變化，具體體現在第26屆締約方大會上出現的“公正轉型融資”（just transition financing）一詞中。根據關于“與融資常務委員會相關事項”的決議，各締約方強調有必要確保“將公正轉型融資納入使氣候行動與《巴黎協定》目標保持一致的方法中”。③因此，該決議承認氣候融資出現了一個新的方面，旨在處理氣候政策的社會經濟層面。它還強調，這種融資形式需要為實現《巴黎協定》的目標作出貢獻。

英國、美國、法國、德國、歐盟和南非在第26屆締約方大會上建立的長期伙伴關系是公正轉型融資的一個例證。④特別是，這些合作伙伴承諾在今后3至5年內提供大約85億美元的資金，以支持南非的能源公正轉型。⑤自這一伙伴關系啟動以來，南非制定了《公正轉型投資規劃》（Just Transition Investment Plan），簡要概述了能源轉型的投資重點和計劃，其中大部分投資用于能源基礎設施，只有一小部分投資用于技能培養和社會投資與認同感。⑥這說明公正轉型融資如何能夠包含甚至專注于緩解措施。然而，公正維度不僅體現在明確針對社會需求的融資金額上，而且作為一個優先事項框架，它影響著融資計劃及相關監管框架的制定過程和內容。⑦

在第27屆締約方大會上，這些“公正的能源轉型伙伴關系”的作用得到進一步承認，它們被視為實現全球溫室氣體減排的工具之一。⑧此外，多邊或雙邊金融伙伴關系還得到了跨國開發銀行（MDB）所作出的公正轉型承諾的補充，例如第26屆締約方大會之前發布的“公正轉型高級別原則”（HighLevel Principles on Just Transition）。⑨這些原則旨在“為跨國開發銀行支持公正轉型提供一個共同的理解，并指導與跨國開發銀行相關的政策和活動”。①這些進展說明了公正轉型在氣候融資中日益增長的重要性。②

（四）國際供應鏈中的公正轉型

最后，國際供應鏈管理中也強調了公正轉型的重要性。在《支持國際公正轉型條件》的宣言中，簽署國承諾“致力于確?，F有的供應鏈，以及清潔轉型所需的新興供應鏈，為所有人創造體面的職業，包括最邊緣化的群體，并創造公平的跨境就業機會”。③在這方面，他們還敦促“企業確保其供應鏈中不存在侵犯人權的行為，包括通過開展企業盡職調查”。④

這些聲明中使用的語言相當謹慎，其陳述的目標是“專注于確保”而不是諸如“意在保證”（intention to guarantee）。此外，其格式更像是一種政治宣言。然而，這些聲明的相關性在于其內容而非其法律性質，因為簽署方首先承認國際供應鏈在實施公正轉型方面的重要性，其次承認簽署方在確保其供應鏈內公正轉型方面的作用。這些聲明進一步強調了人權作為確保公正轉型手段的重要性。最后，這些聲明還意味著公司在確保國際公正轉型方面有所作為，特別是通過盡職調查等程序。

這一理念也體現在歐盟近期提出的公司強制性盡職調查流程的立法提案中，該提案將公正轉型作為擬議指令（proposed directive）的背景動因之一。⑤因此，與供應鏈和盡職調查程序有關的責任，可能為國際上進一步推動公正轉型提供了另一條途徑。這一進展比較符合對私營部門在公正轉型措施方面日益增長的期望。⑥

結 論

本文分析了國際氣候法中公正轉型的含義及其法律影響。分析顯示，“公正轉型”已逐漸發展成為《巴黎協定》中一個日益重要的概念。并進一步說明了這一概念從以勞動力為中心轉向為一個更全面的概念，強調了實施氣候措施時要保護受影響和脆弱群體及社區的重要性。

由于這一概念是在《巴黎協定》的序言中提出的，因此對公正轉型的提及并不產生任何直接的法律義務。然而，這一概念通過其政治功能，為國際氣候法引入一種新的國內正義元素，從而引起人們對需要采取分配正義和程序正義措施以制定公正的氣候法律和政策的關注。此外，公正轉型因其解釋性功能獲得法律相關性，通過這種方式，它既闡明了《巴黎協定》規定的現有原則和義務，又為后者增添了新的維度。

《巴黎協定》的序言和后續實踐中對公正轉型的提及，明確了各國應采取哪些行動使氣候措施的不利影響最小化。這些提及還將公平原則之前國與國之間的范圍擴展到了國內特定社會群體的公平關切。此外，這一概念為發達國家締約方在向發展中國家締約方提供財政和技術支持方面的承諾引入新的社會經濟維度考量。這為公正轉型的概念增添了國際維度，使其更接近對公平原則和共同但有區別的責任及各自能力原則的傳統理解。因此，公正轉型與《巴黎協定》下既定的正義原則日益關聯和交織。

近期的實踐表明，各締約方進一步強調了公正轉型的規范相關性，將其作為一個指導《巴黎協定》及其目標整體實施的概念。基于這一實踐，公正轉型在《巴黎協定》中承擔了一項新的功能，即作為一項無約束力的或正在形成的指導原則。

最后，本研究強調了有助于實現公正轉型實施的國際倡議。這些倡議包括實體性和程序性措施，它們補充并增強了國家日益增長的公正轉型實施力度。