后巴黎時代澳大利亞氣候政治新變化

[摘 要]在較長一段時間里，澳大利亞的氣候政策方向與《巴黎協定》背道而馳。在經歷了自20世紀80年代末到1996年的“多倫多目標”階段、1996—2007年保守黨執政期的消極應對階段后，由于極端天氣導致的自然災害和氣候變化帶來的經濟損失，在民意的驅動下，澳大利亞政府曾經秉持的保守立場以及氣候政治孤立的政策方向發生改變，即在國內層面上推行旨在減少碳排放量的能源轉型政策，在國際層面上開始謀求共識、倡導多邊合作。2022年，澳大利亞新政府正式簽署聯合國《巴黎協定》下的最新氣候承諾，反映了后巴黎時代澳大利亞積極迎接全球氣候挑戰的意愿和決心。

[關鍵詞]后巴黎時代;澳大利亞;氣候政治;《巴黎協定》

近年來，澳大利亞一直與《巴黎協定》（Paris Agreement）背道而馳，從阿博特執政到莫里森執政，一直把《巴黎協定》視為政治負擔，國際社會也普遍認為澳大利亞是氣候行動的“落后者”。隨著新的工黨政府上臺，2022年6月16日，澳大利亞新的政府正式簽署了聯合國《巴黎協定》下的最新氣候承諾，即到 2030 年將碳排放量在 2005 年的水平上降低 43%，這也是澳大利亞自 2016年最初承諾以后首次設定減排新目標。基于此，本文重點回顧澳大利亞氣候政治歷史進程，以期了解澳大利亞氣候特征及新變化，從而進一步分析澳大利亞消極的氣候政治之動因，并展望澳大利亞氣候政治發展前景。

一、早期澳大利亞氣候政治參與之回顧

全球變暖的外溢影響已經成為澳大利亞政治、經濟和外交領域中最具爭議的問題之一。自從氣候問題首次出現在國際政治議程上以來，澳大利亞氣候政治伴隨該國政黨輪替持續變化。對于澳大利亞而言，雖然環境問題的管轄權傳統上屬于各州和各聯邦主體，但澳大利亞憲法授予聯邦政府對國際層面或涉及國際義務的相關問題享有最終決策權。因此，氣候變化驅動的政治議題可以劃歸于聯邦政府的管轄范圍，也可以被理解為外交政策問題。①

從20世紀80年代末到1996年，澳大利亞工黨提出了著名的“多倫多目標”，澳大利亞氣候政治由此開啟。從1996年到2007年，不同于工黨相對積極的氣候政策，保守黨領導的聯合政府在氣候問題上采取了極端消極態度，澳大利亞氣候政治步入長達10年的持續衰退期。

（一）“多倫多目標”時期

1990年，澳大利亞工黨政府宣布了一項“臨時規劃目標”（IPT），即到2000年將二氧化碳排放量減少到1988年的水平，到2005年再減少20%。這一中期規劃也被稱為“多倫多目標”。

此后，“多倫多目標”先后得到鮑勃·霍克（Bob Hawke）和保羅·基廷（Paul Keating）領導下澳大利亞工黨政府的全力支持。在1990—1992年間，澳大利亞工黨政府試圖以不同方式維持經濟發展和環境保護之間的平衡，一是開始推動生態可持續發展進程（ESD），二是成立工業委員會以保護該國經濟發展前景。1991年，為了持續推進生態可持續發展進程，溫室氣體工作小組在聯邦政府的層面上成立，該工作組成員包括職業官僚、科學顧問以及經濟和環境團體。②1992年，聯合國氣候大會召開，基廷領導下的澳大利亞政府在里約氣候談判中積極推進強有力的約束性減排目標，推動《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）成立，以協調國際社會應對氣候變化。同年12月，基廷政府在澳大利亞國內公布了一系列基于自愿原則的低成本和零成本減排措施，以實現到2000年將澳大利亞二氧化碳排放總量穩定在1988年的水平，并到2005年將其減少20%的非約束性目標。從目前來看，這可能是澳大利亞迄今為止應對氣候問題的政策最高點。③

盡管基廷政府在氣候政治的國際談判中成功塑造了澳大利亞作為負責任大國的國際形象，并在國內政策領域開始嘗試推進國家層面的氣候目標。不幸的是，旨在為該國溫室氣體減排措施籌集原始資金而提出的碳價格提議，卻在1992年、1994年、1995年被分別否決，這導致基廷政府的氣候政策實際上難以推進。工黨內部的反對主要來自高排放行業的工會代表。自由黨，碳密集型工業和農業的商業游說團體也對基廷政府帶來了巨大的壓力。因此，盡管基廷政府提出的碳稅設置水平很低，但碳稅還是遭到強烈反對并被迅速擱置。④另外，基廷政府在這一時期也受到來自該國議會的掣肘。澳大利亞議會起初主張該國不應追求類似“臨時規劃目標”的單方面氣候目標，而應遵循國際路線。然而到1995年，當國際氣候談判進程朝著達成一項具有法律約束力的統一目標的方向發展時，澳大利亞議會卻轉向該國需要采取更加個性化政策的立場。①

（二）衰退時期

實際上，早在1995年《聯合國氣候變化框架公約》第一次締約方大會期間，澳大利亞就開始反對約束性氣候目標，強調減排成本，呼吁重新定義“共同但有區別的責任”（CBDR）原則，并不再接受發達國家的氣候責任。②而1996年澳大利亞工黨的選舉失敗，標志著澳大利亞外交政策的整體轉變。1997年，約翰·霍華德（John Winston Howard）首次當選澳大利亞總理后，堅定地反對該國作為“中等大國”這一概念以及由此帶來的多邊主義承諾。霍華德總理將澳大利亞能源政策轉向更加明確地支持化石燃料的使用和出口，支持鋁和鎂冶煉等能源密集型制造業的發展，同時拒絕制定減排或提高能源效率的強制性目標。③同時，霍華德總理將有關氣候問題的全部決策權集中在澳大利亞溫室辦公室（AGO）的專門聯邦機構內，該機構由總理和內閣部（DPMC）直接監督，從而排除了政府內部對氣候問題的其他干擾。④

1997年，霍華德領導的保守政府在《京都議定書》（Kyoto Protocol）的談判過程中明確表達了澳大利亞不會接受一個統一且具有法律約束力的溫室氣體減排目標和時間表。霍華德認為，任何強制性的氣候行動將對澳大利亞經濟造成嚴重負面影響，特別是降低該國的貿易競爭力，因此這是不可接受的。在1997年的南太平洋論壇（Pacific Islands Forum）年會上，霍華德駁斥了小島嶼國家聯盟（AOSIS）對氣候變化的擔憂，并強烈譴責庫克群島、基里巴斯、瑙魯、圖瓦盧和紐埃的代表對澳大利亞經濟狀況缺乏了解。澳大利亞談判代表隨后威脅削減對以上國家的經濟援助，以迫使這些國家接受澳大利亞在國際氣候談判中的立場。⑤在《京都議定書》談判期間，盡管澳大利亞被允許在2008—2012年間將其溫室氣體排放總量在1990年的基礎上增加8%，⑥但1998年澳大利亞聯邦政府決定，除非美國批準《京都議定書》，否則《京都議定書》將不會在澳大利亞國內通過，此舉進一步削弱了對《京都議定書》名義上的支持。

除了政府利用能源政策和貿易問題來界定氣候政策之外，澳大利亞碳密集型產業迅速計算出政府氣候行動的潛在經濟成本，也助長了霍華德政府的氣候惰性。碳密集型利益集團的政治強勢，也是導致在霍華德任內，2000年和2003年澳大利亞聯邦層面的碳稅和碳交易計劃均遭否決的重要原因。①

2001年11月霍華德連任后，澳大利亞開始更加專注于建立氣候聯盟，以構建氣候治理的替代方案，并選擇拒絕對《聯合國氣候變化框架公約》的多邊進程作出建設性的貢獻。2002年和2003年，澳大利亞與美國、日本、新西蘭和中國建立了雙邊伙伴關系。與《京都議定書》對減排的關注相反，澳大利亞倡導建立的伙伴關系是基于技術發展、專業知識共享和鼓勵共同提升來應對氣候變化的。2005年7月亞太清潔發展與氣候伙伴關系（APP）的創立，標志著澳大利亞氣候治理替代進程取得了重大突破。澳大利亞同美國、中國、日本、印度和韓國之間構建選擇性多邊倡議的關鍵目標之一，就在于倡導共同開發，展示和實施更清潔和低排放的技術，允許繼續經濟地使用化石燃料，同時解決空氣污染和氣候變化問題。與《聯合國氣候變化框架公約》的重點是通過國家目標和時間表直接減少溫室氣體排放不同，亞太伙伴關系更關注通過清潔技術以減少大氣中溫室氣體的積累，同時利用所有能源種類，②而這種伙伴關系并不是基于《聯合國氣候變化框架公約》中共同而有區別的能力和責任原則，即工業化國家應帶頭應對氣候變化。相反，技術轉讓是基于這樣一種模式，即工業化國家和發展中國家均受到平等對待。該計劃是霍華德政府和布什政府共同采取的應對氣候變化方法的替代方案。這種方法避免了以目標和時間表的形式進行監管，而是基于與產業合作相同的自愿原則。

在此時期，與澳大利亞聯邦政府形成鮮明對比的是，2003年在次國家層面，新南威爾士州工黨政府推出了世界上第一個強制性碳排放交易體系，隨之而來的是澳大利亞各州推行的一系列氣候舉措。澳大利亞工黨領導下的各州一方面利用霍華德政府在氣候問題上的不作為，另一方面迫使聯邦政府采取行動。2004年，工黨領導下的澳大利亞的六個州和兩個行政地方成立了全國排放交易工作組（NETT），并試圖進一步推動建立全國排放交易體系。

2006年，由于澳大利亞東部發生了破壞性的多年干旱，民眾對氣候問題關注度顯著上升。另外，澳大利亞工業界的重要部門開始游說政府在氣候問題上采取更積極的立場，澳大利亞產業界擔心該國將錯失未來商機。因此，迫于壓力，霍華德政府同意成立總理排放交易工作組（PMTGET），并支持在2012年之前原則上引入排放交易計劃。③這標志著氣候政治議題在澳大利亞兩政黨中均獲得了更大的影響力，并為隨后的政策進展奠定了基礎。

（三）動蕩時期

氣候變化問題成為2007年澳大利亞大選的關鍵議題之一。工黨在氣候變化問題上的政策包括批準《京都議定書》和在2000年基礎上實現60%減排目標。①

國際上，在凱文·陸克文（Kevin Rudd）領導下的澳大利亞工黨于2007年批準了《京都議定書》之后，陸克文政府在2009年的哥本哈根會議上以“主席之友”的身份率領了一個龐大的代表團，努力推動達成協議。②氣候變化也成為澳大利亞雙邊關系的重要組成部分，澳大利亞與印度尼西亞、日本、英國和中國簽署了建立聯合氣候研究或技術開發合作的諒解備忘錄。

2007年底，陸克文在澳大利亞國內成立了新的氣候變化部。工黨將氣候變化確定為一類關鍵的道德和經濟問題，承認氣候問題對澳大利亞等干旱大陸構成了重大風險，并承諾采取強有力的基于證據的政策應對措施。③陸克文在2008年5月的一次演講中廣泛闡述了澳大利亞的氣候政策，指出澳大利亞政府長期應對氣候變化的三大支柱，即幫助形成有效的全球解決方案，最低成本地減少澳大利亞的碳排放，以及適應不可避免的氣候影響。④

在減少溫室氣體排放的國家措施方面，陸克文政府的關鍵機制包括引入碳污染減排計劃（CPRS）和采用可再生能源目標，即到2020年澳大利亞20%的電力將來自可再生能源。⑤但陸克文政府推出的全國碳排放交易體系計劃在工黨內外遭遇巨大阻力。在工黨內部，來自低碳排放行業的環保主義者和工會批評碳污染減排計劃缺乏實質內容，而碳密集行業的工會則認為碳污染減排計劃對本行業工人的生存構成威脅，進而選擇攻擊工黨政府。⑥在自由黨內部，反對黨領袖馬爾科姆·特恩布爾（Malcolm Turnbull）對碳污染減排計劃表示堅決反對。

2009年8月，碳污染減排計劃在參議院被否決后，陸克文與特恩布爾達成了一項協議，使該計劃更符合行業偏好，包括提供額外的免費許可證、更多的產業援助以及排除農業部門。

然而，妥協進一步激化了兩黨內部的緊張關系。雖然該協議安撫了工黨內部的碳密集型產業工會，卻激怒了工黨內部的環保主義者，后者認為碳污染減排計劃將變得毫無意義。在自由黨內部，該協議滿足了支持氣候變化一方的訴求，但遭到資源密集型產業的反對。結果是特恩布爾被迫卸任自由黨黨魁，被強烈反對碳污染減排計劃的托尼·阿博特（Tony Abbott）取代。由于缺乏自由黨的支持，碳污染減排計劃于2009年12月在參議院被第二次否決，最終在2010年4月被擱置，陸克文也于2010年6月被工黨內部推翻。①而意外的是，就在兩黨關于碳污染減排計劃進行政治博弈之時，澳大利亞綠黨從一個由非政府組織運動發展而來的邊緣政黨，逐步發展成為澳大利亞議會政治的主要參與者。綠黨在這一時期主張，到2030年澳大利亞的可再生能源占比應該至少達到50%，以確保該國擁有可持續的可再生能源產業，并使澳大利亞向100%的可再生能源目標邁進。②

作為陸克文的繼任者，在2010年大選出現懸浮議會（Hung Parliament）后，朱莉婭·吉拉德總理（Julia Eileen Gillrad）正式宣布贊同綠黨和獨立議員提出工黨立法制定碳污染減排計劃的要求并贏得選舉。此后不久，吉拉德成立了氣候變化多黨委員會（Multi-Party Committee on Climate Change），制定了一個包括碳稅和支持可再生能源在內的清潔能源期貨（Clean Energy Futures）一攬子計劃。吉拉德政府立法制定了全國碳價，同時成立清潔能源金融公司（Clean Energy Finance Corporation），以幫助資助可再生能源的推廣;成立澳大利亞可再生能源機構（ARENA），以支持可再生能源的創新;成立氣候變化管理局（CCA），就氣候相關問題向政府和議會提供權威的科學建議;成立氣候委員會（CC），以向澳大利亞公眾提供相關的信息。③

但2011年和2012年反對通過碳稅的反對派動員的規模和強度表明，有關碳污染減排計劃和其他氣候立法在2012年中期生效后，其長期前景并沒有得到保障。④事實證明，吉拉德政府氣候行動的脆弱性超乎預期。2013年，阿博特就任澳大利亞總理的第一天就下令廢除氣候變化部和氣候變化多黨委員會，并命令清潔能源金融公司停止投資，還于2013年12月撤回了政府對環境保護者辦公室的資助。2014年6月，阿博特正式廢除清潔能源期貨。在2015年巴黎舉辦的聯合國氣候變化大會上，澳大利亞僅提出了一個低水平的國家自主貢獻（INDC）減排目標，即到2030年將其碳排放總量在2005年基礎上削減26%—28%。⑤至此，無論是國內政策還是國際談判，阿博特將本已波動上升的澳大利亞氣候政治曲線再度帶入低谷。2015年9月，特恩布爾當選澳大利亞總理，他繼承了阿博特的氣候保守主義，由于任期較短，因此對該國內政外交影響均較為有限。在后巴黎時代，澳大利亞氣候政治的真正衰朽始于2018年斯科特·莫里森（Scott Morrison）當選該國新一任總理。莫里森當選后立即宣布廢除《國家能源保障計劃》（National Energy Guarantee）。同時，莫里森政府表示將能源問題與氣候問題掛鉤是不可接受的。①

關于氣候變化問題，莫里森通過以下兩項舉動表達了他的消極態度：一是在2017年初的熱浪中在議會揮舞著一塊煤，二是將南澳擬議中的電網規模電池與“大香蕉”等路邊景點進行了比較。莫里森的幕僚長是礦產理事會的前副首席執行官，他的能源部長長期反對風力發電場且在第一次演講中沒有提到減排，他的環境部長曾是礦業公司律師。在回應政府間氣候變化專門委員會（IPCC）關于采取行動避免升溫超過1.5℃的緊迫性報告時，莫里森曾表示他預計澳大利亞將輕松實現巴黎目標，但放棄了相關立法。

2019年，莫里森政府推出了所謂應對氣候變化的替代方案，即《氣候解決方案》（Climate Solution Act）。該方案計劃投資35億澳元來應對氣候變化，以兌現澳大利亞在《巴黎協定》中作出的到2030年的溫室氣體減排承諾。②實際上，莫里森政府的目標是到2020年澳大利亞23.5%的電力來自清潔能源。但由于認為風能和太陽能等可再生能源并不可靠，莫里森政府宣布了投資新建燃煤電廠的計劃。③與此同時，出于對可再生能源穩定性的質疑，在澳大利亞國內，莫里森政府于2020年終止對德澳共同出資成立的“能源轉型樞紐”（International Collaboration on Shift to Zero Emissions）研究項目的官方資助。④在氣候問題的國際政治進程中，澳大利亞政府在莫里森的領導下，同樣決定不再向聯合國設立的綠色氣候基金（Green Climate Fund）提供資金支持。⑤

終止對解決氣候問題的資金支持，僅僅是莫里森政府時期澳大利亞氣候政治系統性衰朽的一小部分。在莫里森政府時期，澳大利亞政府曾計劃利用所謂“結轉信用”（Carryover Credits）這一被普遍認為是“作弊”的手段來部分抵消《巴黎協定》中澳大利亞的減排份額。《巴黎協定》中澳大利亞的減排承諾最晚時間節點為2030年，但對于2030年之后澳大利亞的氣候目標以及到2050年如何實現“碳中和”，莫里森政府一直拒絕制定具體的路線圖。⑥

二、后巴黎時代澳大利亞氣候政治之新格局

（一）國內層面

在立法層面，盡管在《巴黎協定》簽訂之前澳大利亞曾兩次試圖建立國家排放交易系統，但均未成功，且在國家層面沒有出現類似于框架性氣候立法那樣的舉措。2007年，澳大利亞引入《國家溫室氣體和能源報告法案（2007）》（National Greenhouse and Energy Reporting Act 2007），為企業報告溫室氣體排放和能源生產消耗建立基礎框架。2015年頒布的《國家溫室氣體和能源報告（保障機制）規則（2015）》[National Greenhouse and Energy Reporting （Safeguard Mechanism）Rule 2015]，為特定設施設定了排放要求，于2016年生效，涵蓋年度排放超過10萬噸二氧化碳當量的設施，要求其控制排放在基線以下。然而，由于排放基線等問題致使保障機制效果不佳，在2016—2021年間涵蓋排放實際上增加了4.3%。2009年陸克文工黨政府提出的《碳污染減少計劃（CPRS）法案》和2011年吉拉德工黨-綠黨聯合政府提出的《清潔能源法案》均未通過。盡管有綠黨的支持，但政治反對和化石燃料采礦業的強烈反對導致這些舉措以失敗告終。2014年，自由黨-國家聯合政府廢除了2011年的《清潔能源法案》。澳大利亞設立了氣候變化管理局作為獨立法定機構，但其影響力較弱。

澳大利亞工黨于2022年5月23日成立新政府，新總理安東尼·阿爾巴尼斯（Anthony Albanese）承諾將在《巴黎協定》框架下更新國家自主貢獻目標。政府決定以2005年為基準，到2030年將澳大利亞的溫室氣體排放量減少43%，并在2050年實現凈零排放。為實現這一目標，政府引入保障機制作為關鍵政策之一。此舉得到綠黨領袖亞當·班特（Adam Bandt）的支持，從而推動澳大利亞邁向更具雄心的氣候變化行動。新工黨政府于2023年3月30日通過了《保障機制（信用）修正法案（2023）》[Safeguard Mechanism（Crediting）Amendment Bill 2023]，①修訂了基線計算、抵消信用、排放絕對上限、超排寬限措施等內容，為保障機制帶來重要的改革。同時，議會還通過了《2023年保障機制（貸記）修正法案》，修訂了《國家溫室氣體和能源報告法案》（National Greenhouse and Energy Reporting Act 2007），建立了創建保障機制信用的框架。這些措施共同標志著澳大利亞政府在應對氣候變化方面邁出了重要的一步。

在可再生能源方面，澳大利亞能源市場運營商（AEMO）發布了2022年綜合系統計劃（ISP），提供了為實現凈零排放過渡和在國家電力市場（NEM）中進行投資的30年路線圖。AEMO通過1500多名利益相關者的參與，基于經濟和工程分析，制定了第三個ISP。該計劃的核心在于“最佳發展路徑”。AEMO強調，投資于這些輸電項目預計將帶來280億澳元的凈市場利益，而成本僅占總投資的7%。該計劃還強調，到2050年，為實現電力消耗翻一番的跨越式變化，需要大幅增加風電、太陽能以及儲能等可再生能源的投資。

在海上風電（Offshore Wind）產業領域，澳大利亞聯邦政府發布了《2022年海上電力基礎設施條例》和《2022年海洋電力基礎設施（監管征稅）條例》，①進一步加強和完善了國家海上風電項目的監管框架。這些法規細化了申請許可證的要求，構成了澳大利亞海上風電的基本法律框架，與之前的上位立法《2021年海上電力基礎設施法案》（Offshore Electricity Infrastructure Act 2021）和《2021年海上電力基礎設施（監管稅）法》[Offshore Electricity Infrastructure （Regulatory Levies）Act 2021]相呼應。各個州政府也積極推進海上風電項目，其中維多利亞州政府發布了關于海上風電的政策文件，設定了2032年、2035年和2040年的階段性目標，以逐步增加海上風電裝機容量。這些州的政策為澳大利亞的海上風電市場帶來了投資吸引力。

澳大利亞政府也在積極開發其他地區的海上風電項目，這些地區包括維多利亞州西部、新南威爾士州東海岸、塔斯馬尼亞州北部和西澳大利亞州南海岸。其中，獵人谷（Hunter）區域為澳大利亞第二個海上風電區，并在2023年8月8日開始接受風電項目的可行性執照申請。②這些舉措標志著澳大利亞在海上風電領域邁向更加綠色和可持續的未來，為該國的風電行業開啟了新的篇章。

在可再生氫技術方面，澳大利亞政府經澳大利亞可再生能源署（ARENA）代表，將向伍倫貢大學（Wollongong）初創公司海薩塔（Hysata）提供2090萬澳元資金，以在商業規模上展示其顛覆性的氫電解技術。海薩塔將在新的制造設施中開發5兆瓦裝置，并在昆士蘭斯坦韋爾（Stanwell）發電站附近進行驗證，并且斯坦韋爾公司為該項目提供300萬澳元資金和場地。這些舉措有望通過降低成本和提高效率，使綠色氫商業化。ARENA首席執行官表示，這是向商業化邁出的重要一步，而海薩塔的首席執行官則將其視為實現零排放目標的重要里程碑。項目將于2025年在斯坦韋爾發電站進行現場試驗。③

澳大利亞還計劃在北部地區荒野和達爾文首都以及新加坡之間建設一座具有前瞻性的太陽能發電廠，名為“日曜電纜”（Sun Cable）。該項目規模龐大，預計投資超過300億美元，將能夠產生高達20吉瓦的電力，相當于新南威爾士州整體電力產量的約15%。該發電廠將利用陽光充足的地點建設，通過4200公里的水下電纜向新加坡輸送電力，為其電力需求的15%提供支持。這個項目被視為投資者在應對氣候變化方面的重要舉措，有望促進綠色能源產業的發展。預計項目將于2024年開始建設，2026年開始向達爾文供電，2027年開始向新加坡輸送電力。④

澳大利亞也在逐步擺脫化石能源依賴。澳大利亞第二大電力零售商原點能源（Origin Energy）宣布，澳大利亞最大的燃煤發電廠厄拉令電站（Eraring）將于2025年關閉，比原計劃提前7年。⑤厄拉令電站的關閉，標志著煤炭發電的轉變，可再生能源取代傳統能源成為主流。AGL公司和澳大利亞能源（Energy Australia）也提前宣布關閉其發電廠，以應對清潔能源崛起的趨勢。厄拉令電站關閉后，新南威爾士州將建設南半球最大的電池，以應對電網需求，該電站為該州提供約五分之一的電力。這表明，澳大利亞的能源行業正面臨深刻的變革，以適應清潔能源發展的需求。盡管部分人對電站關閉表示失望，但該決定在新南威爾士州政府的計劃下得到彌補，他們計劃建設大規模電池和推動新的可再生能源發展。然而，關閉厄拉令電站也給供電帶來挑戰，需要加速推進可再生能源和電網基礎設施建設。

上述一系列舉措，反映了澳大利亞在能源轉型方面的迅速變化，即旨在減少碳排放、實現更清潔的能源未來。

（二）國際層面

在以往的氣候外交經驗中，澳大利亞在《京都議定書》談判階段與美國、加拿大等排放大國一同主張“共同但有區別的責任”原則，認為發展中國家應分擔減排責任。然而，澳大利亞拖延簽署《京都議定書》，雖然最終在漫長談判后簽署，但以其獨特立場，成為第一個允許在1990年排放基礎上增加排放的國家。這種逃避減排責任的做法對國際社會產生不良影響，也妨礙了國際氣候合作。而澳大利亞未批準《京都議定書》，也阻礙了《清潔發展機制》（CDM）的生效。CDM是指發達國家資助發展中國家實施減排項目，用核證減排量抵消發達國家的排放量。澳大利亞的不批準使得發展中國家無法得到資金技術支持，不利于節能減排實施，也降低了其積極性。

站在全球氣候治理的“十字路口”，澳大利亞從國際層面以主動的姿態推動國際氣候談判，凝聚共識，推動多邊合作。澳大利亞能源部長克里斯·鮑文（Chris Bowen）表示，該國將與太平洋國家合作，爭取在2026年共同主辦聯合國氣候峰會，將澳大利亞定位為全球可再生能源領域的重要國家。政府還重新設立了氣候變化大使職位，并選派具有10多年氣候政策經驗的克里斯汀·蒂莉（Kristin Tilley）擔任，與其他國家合作應對氣候危機。鮑文部長表示，此舉是澳大利亞重新回到國際舞臺的機會，他還率領代表團參加在埃及舉行的第27次締約方氣候峰會，并指出澳大利亞已加入全球甲烷承諾，致力于減少30%的甲烷排放。世界自然基金會-澳大利亞分會對政府共同主辦第31次締約方氣候會議的提議表示歡迎，但也呼吁澳大利亞重新考慮允許新的煤炭和天然氣開發項目的立場。該組織強調，澳大利亞應在一定時間內退出化石燃料，并提供氣候融資，支持太平洋鄰國應對氣候危機。

與多方展開有關氣候的合作，也是澳大利亞在后巴黎時代努力的方向。澳大利亞和美國決定在《氣候、關鍵礦產和清潔能源轉型契約》下加強合作，將氣候和清潔能源作為兩國聯盟的核心支柱。他們認識到解決氣候危機對于雙邊關系的重要性，該契約旨在國內外推動雄心勃勃的氣候和清潔能源行動。通過協調政策和投資，擴展多樣化負責任的清潔能源和關鍵礦產供應鏈，加速技術市場的發展，滿足能源需求，并推動地區繁榮。澳大利亞和美國決定建立清潔能源產業轉型論壇，制定契約核心目標，并在2023年底前制定行動計劃，鼓勵工業合作，實現氣候目標。他們還將加強雙邊對話，深化供應鏈，推動氣候合作。雙方還將成立關鍵礦物工作組，加強關鍵礦物和材料的合作，確保供應鏈的可靠性和安全性。

三、后巴黎時代澳大利亞氣候政治新格局之動因分析

（一）更嚴峻的極端天氣及自然災害

全球氣候變暖對澳大利亞的影響顯而易見。自1910年以來，地球平均溫度升高1.47°C±0.24°C，①尤其在1950年后，每10年比前一個10年更熱，導致冷卻天數增加，加熱天數減少。2019年成為有記錄以來最熱的年份之一。極端高溫天數增加，對電力需求和供應造成壓力。強降雨事件的強度上升，可能引發山洪暴發，對能源基礎設施產生負面影響。盡管未來熱帶氣旋減少，但強度可能更高，對能源供應造成威脅。這些跡象表明，氣候變化已經嚴重影響澳大利亞，需要采取行動來應對。②氣候變化與其他壓力相互交織，常常使其他壓力效應增大。例如自然生態系統已受城市擴張、破碎化、森林砍伐、外來物種、病原體引入和水資源壓力等多重影響，社會面臨戰爭、內亂、人口過剩、貧困和河流三角洲土地下沉等多方面挑戰。在此復雜的系統中，多重壓力還以出乎意料的方式交織在一起。因此，氣候變化與其他壓力相互作用，可能導致一些生態系統和社會陷入新的困境，對人類福祉帶來重大影響。③尤其是那些處于社會邊緣化的個人和社區，他們面臨更大的風險。最明顯的影響是由于熱浪導致的死亡。④澳大利亞人適應高溫天氣的脆弱性較高，而且由于熱浪導致的工作時間損失和心理健康問題也在增加。醫院急診室的就診人數在熱浪天氣達到高峰，而在熱浪事件之后的兩周內也有所上升。年齡、健康狀況和社會經濟劣勢都會增加個體對熱浪的脆弱性。⑤

氣候變化還導致灰塵水平的增加以及來自植物和動物的自然排放，這是由于升高的溫度和更頻繁的干旱。大氣中的溫度驅動的化學反應可能會導致城市地區夏季霧霾增多，對居民尤其是脆弱個體和人群的健康產生負面影響。預測中極端熱浪事件的增加，還將導致夏季森林大火活動增加，這可能意味著由于煙霧導致的惡劣空氣質量將成為未來澳大利亞夏季的常態。

澳大利亞經常經歷各種極端事件，如熱帶氣旋、冰雹風暴、暴雨、風暴潮、熱浪、森林大火和暴風雪等，這些事件的強度和頻率正在增加。盡管有改進基礎設施和建筑物抵抗力的工程解決方案，以及更好的預測和警報系統，但極端事件的影響仍然在不斷增加。例如2021年的強熱帶氣旋Seroja穿越西澳大利亞，導致卡爾巴里和諾瑟普頓約70%的建筑物受損和大規模停電。①這次熱帶氣旋的路徑對于這一地區來說是不尋常的，是氣候變化對社會的多重影響之一。

盡管改進了預測和警報系統，社區通常知道極端事件的來臨，但在2016—2021年間，極端事件的強度和速度并未完全阻止損失。例如2019—2020年的黑色夏季森林大火造成了嚴重的人員和財產損失。②這些挑戰需要更加緊急的應對措施以保護人類福祉。

（二）氣候變化對澳大利亞更為直接的經濟破壞

氣候變化對澳大利亞經濟構成了嚴重威脅，波及多個領域，包括財產、基礎設施、服務和金融穩定性。氣候變化引發的極端天氣事件，如熱浪、干旱、風暴和洪水，對農業和糧食生產直接產生沖擊。澳大利亞的農業是國家經濟的重要支柱，但氣候變化可能導致農業產量大幅下降，對國家經濟造成深遠影響。此外，財產和基礎設施的損失也非常重要，特別是由森林大火等災害引發的財產破壞。近年來，澳大利亞遭受了嚴重的森林大火，導致數千棟房屋被摧毀，直接和間接成本高達數百億美元。③

氣候變化還可能導致大宗商品價格上漲，這將對澳大利亞的經濟產生連鎖反應。高昂的大宗商品價格不僅會引發通貨膨脹，還會對其他經濟部門帶來持續的不利影響。此外，基礎設施和服務領域的成本也在不斷上升，包括電力、供水和衛生服務等。隨著極端溫度的增加，電力需求可能會激增，同時也增加了能源服務故障的風險。氣候變化還可能導致保險費用上升，尤其是農業、財產以及健康和人壽保險，這將對個人和家庭的財務狀況構成額外負擔。④

氣候變化對澳大利亞經濟構成了嚴重威脅，根據德勤經濟研究所（Deloitte Access Economics）委托澳大利亞商業圓桌會議（Australian Business Roundtable for Disaster Resilience and Safer Communities，簡稱“ABR”）的研究，這一威脅的規模令人震驚。即使在采取減排措施的情況下，到2060年，與氣候變化相關的災害每年將給澳大利亞帶來高達730億美元的費用。如果不采取任何應對氣候變化的措施，這一數字將增長至每年940億美元。報告指出，未來40年內，澳大利亞的自然災害成本將累積至少達到1.2萬億美元的現值。這一累積成本在高排放情景下可能會增加1250億美元。其中三分之二的費用將由昆士蘭和新南威爾士兩個州承擔，而墨爾本由于臨近主要河流，容易受到洪水事件的威脅。澳大利亞已經經歷了火災、洪水、冰雹風暴和颶風等自然災害的嚴重影響，每年給國家帶來390億美元的損失。隨著財產價值的增加和人口遷徙到容易受到極端天氣事件影響的地區，這一數字有可能進一步攀升。這份報告強調了采取行動的緊迫性，特別是在減排方面。氣候變化投資者集團（Investor Group on Climate Change）政策總監厄溫·杰克遜（Erwin Jackson）表示，政府需要明確的政策方向來引導私營部門投資于增強和適應措施。他還強調，政府無法獨自承擔這一龐大費用。①

（三）變革中的國內與國際角色

氣候變化問題已經成為澳大利亞政治的核心議題之一。澳大利亞在過去10年中一直在氣候變化和能源政策上面臨分歧和挑戰，導致多位前任總理下臺。氣候變化問題在國際舞臺上備受關注，澳大利亞的氣候政策受到廣泛關注和批評，一些國家視其為“惡棍”。隨著國際會議和氣候峰會的舉行，澳大利亞將在國際舞臺上面臨更大的壓力，尤其是與美國、英國、印度和中國等國家一起討論氣候變化問題的四方領袖峰會將成為焦點。然而，氣候變化問題不僅僅是澳大利亞面臨的挑戰。在全球范圍內，各國之間的國內政治野心和分歧導致在氣候行動方面難以取得實質性突破。因此，澳大利亞可能會在一些國際會議中尋找隱身的空間，但這也要求政府采取明智的國際政策，以維護國際聲譽和合作關系。②

在第26次締約方氣候峰會上發布的一項評估中，澳大利亞在應對氣候危機的政策反應方面排名60個國家中的倒數第一。《氣候變化績效指數》的報告稱：“該國在國內缺乏雄心和行動的名聲已經傳到國際舞臺上”“澳大利亞已經落后于其盟友”。能源和減排部長泰勒的一位發言人表示，澳大利亞政府“拒絕”該報告的“主觀”發現，“因為它明顯忽略了關鍵的事實和統計數據”。環保活動人士對其在格拉斯哥的無所作為感到憤怒。兩名年輕的氣候抗議者于11月17日在澳大利亞紐卡斯爾的世界最大的煤礦港打斷了作業，他們從巨大的機器上滑降下來，并在視頻直播中宣布：“這是我們對氣候危機的回應。”對于來自澳大利亞綠色和平組織的瑞奇（Ritter）來說，該國早就應該在國際舞臺上站出來了。他說：“澳大利亞魯莽的氣候阻撓行為既傲慢又令人憤慨，這是對我們信任的背叛，也是對我們未來的背叛。”③

澳大利亞在氣候危機問題上的固執立場使其越來越孤立于世界其他地區。像美國氣候特使和第26次締約方氣候峰會主席這樣的領導人最近一直關注中國的氣候挑戰，但澳大利亞正在成為氣候峰會的真正“異類”。據CNN報道，歐洲議會荷蘭議員巴斯·艾克豪特指出，“在所有發達國家中，澳大利亞在氣候問題上的地位最差。很明顯，澳大利亞在這些會談中將基本上缺席”。

（四）國內民意的驅動

2022年的益普索（Ipsos）氣候變化報告顯示，大多數澳大利亞人關注氣候變化（83%），70%的人認為澳大利亞已經受到氣候變化的影響，主要表現在面對更頻繁和極端的自然災害事件時，關注程度穩步增加。選舉決策調查反映，66%的人同意澳大利亞應該在應對氣候變化方面采取更多措施，而64%希望澳大利亞在減排方面成為全球領導者。在氣候變化政策方面，有一些明顯的選民意向：雖然有五分之一的澳大利亞人（19%）表示環境是他們在決定在下一次選舉中投票給誰時“最重要的問題”，但有59%的澳大利亞人要么已經在考慮，要么將在決定投票給哪位候選人或政黨時考慮其應對氣候變化的政策。有數據顯示，都市、內部地區和外部地區/偏遠地區的澳大利亞人在氣候變化問題上有類似的立場，并期望政府采取行動。傾向于支持澳大利亞工黨的澳大利亞人更有可能在決策過程中優先考慮環境問題（有29%的人認為環境是影響他們決策的最重要問題，與經濟問題一樣重要，占28%）。在涉及企業行動時，澳大利亞人主要關注跨國企業和大型澳大利亞企業的作用，因為它們有能力對氣候變化產生積極影響。澳大利亞人認為，最有可能對氣候變化產生積極影響的行業包括資源、采礦、石油和天然氣（46%）、能源（43%）、交通運輸（31%）和汽車（31%）。只有40%的澳大利亞人認為澳大利亞的企業致力于應對氣候變化。消費者認為解決方案是雙重的，企業有很大的潛力進行創新，以推動技術解決方案，同時也需要增加透明度。65%的澳大利亞人認為應該重點幫助企業成為領先的創新者，特別是在可再生能源方面。①

結 語

澳大利亞政府和社會各界對氣候變化問題的認識和行動逐漸增強，這一變化的背后有多種動因，包括氣候變化造成的極端天氣和自然災害的影響，氣候變化對澳大利亞經濟的嚴重破壞，以及國內民意的驅動。這些動因推動了政府和行動上的改變，為更加積極的氣候政策和國際合作創造了機會。然而，澳大利亞在應對氣候變化的道路上仍然存在許多挑戰。政策的實施需要堅定的承諾和長期的合作，而且需要考慮各種利益相關者的不同利益和觀點。此外，氣候變化本身是一個復雜而緊迫的問題，需要不斷更新的科學和技術來應對。

總而言之，澳大利亞在后巴黎時代的氣候政治變化顯示出一種積極迎接全球氣候挑戰的意愿和決心。上述自然災害、經濟考量以及國內民意等因素，不僅導致政府制定更雄心勃勃的氣候政策目標，還促使社會各界更加積極地參與氣候行動，推動澳大利亞走向更加可持續和氣候友好的未來。然而，當前澳大利亞面臨的挑戰也不可忽視，包括政策的實施和協調難題，以及來自不同利益相關者的不同觀點。在當今充滿變數的氣候政治環境下，澳大利亞的努力和承諾將繼續對全球氣候行動產生深遠的影響。