國企深化改革背景下股權處置與退出的模式及策略

一、問題的提出

近年來，國務院國資委持續指導推動國有企業加快清理退出“兩非”（非主業、非優勢）、“兩資”（低效資產、無效資產），以促進國有企業“瘦身健體”“減虧止血”，進而聚焦主責主業，夯實國有企業高質量發展基礎。截至2022年3月，中央企業和地方國有企業“兩非”“兩資”剝離清退完成率超過85%，全國納入名單的“僵尸企業”處置率超過95%，重點虧損子企業三年減虧83.8%，但進一步推進剝離和清理“兩資”“兩非”直至清零，仍是國有企業深化改革所需面臨的重要任務。

在此背景下，2023年6月，國務院國資委出臺《國有企業參股管理暫行辦法》對參股股權退出管理提出要求，明確規定， 除戰略性持有或培育期的參股股權外，要求國有企業：（1）應當退出5年以上未分紅、長期虧損、非持續經營的低效無效參股股權；（2）應當退出與國有企業職責定位嚴重不符且不具備競爭優勢、風險較大、經營情況難以掌握的參股投資。

2024年3月，國務院國資委全面深化改革領導小組召開2024年第一次全體會議時指出，積極開展“兩非”“兩資”相關處置出清工作，強化跟蹤監測和考核約束。2024年6月，國務院國資委黨委召開擴大會議，要求各中央企業原則上不得新設、收購、新參股各類金融機構，對服務主業實業效果較小、風險外溢性較大的金融機構原則上不予參股和增持。在此之后，多家央企通過產權交易所逐步剝離旗下的金融資產，以清理退出其參股金融企業。

綜上，國有企業開展相關股權處置與退出是其必須面臨的任務。實踐中，國有企業如何既順利妥善完成股權處置與退出工作，又確保工作合法合規且重大風險可控，是國有企業普遍關心的核心問題。

二、股權處置與退出的主要方式

（一）主要方式簡介

結合國務院國資委的相關監管精神和《國有企業參股管理暫行辦法》的相關規定，參考實務中的經驗性做法，國有企業開展股權處置與退出工作的主要方式如下：

1.公開掛牌轉讓

按照《企業國有資產交易監督管理辦法》相關規定，除符合非公開協議轉讓條件并取得批準，國有企業擬通過對外轉讓股權實現退出原則上應在產權交易所公開掛牌進行。從實踐看，“兩非”資產不一定是低效資產、無效資產，甚至可能是高效、優質資產，如參股金融機構的股權，故存在出現有意愿受讓主體的可能，但對于低效、無效資產，則該方式將面臨無人報名的問題。

2.內部重組

“橘生于淮南則為橘，生于淮北則為枳”，由于國有企業之間主責主業與優勢領域不同，通過科學合理的內部重組、專業化整合，既可讓作為退出方的國有企業完成股權處置，又能讓作為受讓方的國有企業實現資源整合進而做優做強，最終達到雙贏的結果。內部重組從方式上主要包括：（1）非公開協議轉讓；（2）合并、分立；（3）無償劃轉；（4）股權置換。但是，實踐中要找到可以業務匹配并愿意接收的國有企業也并非易事，尤其是在標的公司本身發展不如預期且存在較大風險的情況下。

3.定向減資

2024年7月1日正式施行的《公司法》第二百二十四條第三款為非同比例減資提供了明確法律依據，故國有企業作為股東可通過單獨減資的方式從標的公司實現退出，并收到標的公司支付的對價進而回收（部分）投資款。但是，定向減資需要綜合考慮能否協調其他股東一致同意、標的公司是否具備支付對價的能力以及標的公司債權人是否會“扎堆”要求清償或提供擔保等問題。

4.請求標的公司回購股權

一方面，如投資協議約定了標的公司回購股權，國有企業可按約定請求標的公司回購股權，但如未事前約定或未出現觸發股權回購的條件，或即使觸發回購的條件而股權回購義務人缺乏回購的支付能力，該方式的推進也將面臨障礙。另一方面，如符合《公司法》第八十條、第一百六十一條規定的情形，國有企業作為股東有權請求公司按照合理的價格收購其股權。但是，該方式也可能面臨股東回購支付能力不足的問題。

5.解散清算

按照《公司法》第二百二十九條規定，國有企業作為股東可推動標的公司股東會做出解散的決議，進而開展解散清算，除國有企業持股比例按公司章程規定可單方決定，該方式一般有賴于其他股東的配合。另一方面，按照《公司法》第二百三十一條規定，如標的公司經營管理發生嚴重困難，繼續存續會使股東利益受到重大損失，通過其他途徑不能解決的，持有標的公司百分之十以上表決權的國有股東，可以請求人民法院解散標的公司，該方式屬于強制清算，無須其他股東同意，但舉證難度較大。

（二）選用股權處置與退出方式的可行性論證

結合實踐看，受投前退出安排的完備、標的公司其他股東的意愿、意向受讓方的尋找、標的公司實際情況、外部債權人意見等多重情況制約，具體選用處置與退出方式之前應進行充分的可行性論證，方可正式啟動法定程序，否則，將極大地浪費人力物力財力，也難以實現股權處置與退出的目的。

事實上，雖然前文列舉了國有企業開展股權處置與退出的主要方式，但在實務中，究竟選用哪一種方式或者組合使用多種方式，不僅需要考慮可行性，還需要綜合考量合規性、風險可控性等因素確定。因此，《國有企業參股管理暫行辦法》提出，國有企業要加強研究論證，創新方式方法，合理選擇方式清理退出低效無效參股股權，并鼓勵積極探索集中打包、重組整合等措施集中處置低效無效參股股權。可見，對于較為復雜的、多個待處置股權項目，還不能拘泥于單個處置與退出方式，而應打開思路，考慮采用多重方式、項目打包的方式集中處置。

實務中，除擬處置股權對應的標的公司未開展經營或業務較少，進而債權債務相對簡單的情況外，國有企業有必要聘請法律、審計等第三方專業機構先行對標的公司進行摸底盡職調查，并在盡職調查的基礎上，綜合考慮前述多項因素確定可供備選的處置與退出方式，然后按照該等思路與處置相關方進行前期溝通與談判，最終在合規、可行的前提下，制訂最終的股權處置與退出方案，并對相關問題或風險采取妥善的解決或防范措施。

三、股權處置與退出的主要注意事項

股權處置與退出方式選擇具有多樣性，各自具有不同的程序要求以及優勢與局限，但從實務經驗看，其實也有許多共性事項可供挖掘，在對股東處置與退出方式進行可行性論證時，應進行通盤考量，并提出切實可行的應對措施。下面，筆者就國有企業開展股權處置與退出方式共性的注意事項進行分析。

（一）股權處置與退出可能涉及的外部程序的問題

首先，在股權轉讓、定向減資、合并分立、解散清算等方式中，《公司法》均規定了相應的通知或公告等操作程序需嚴格遵守。其中，定向減資、合并還涉及標的公司債權人有權要求標的公司清償債務或者提供相應的擔保，對定向減資、合并的順利推進是一個較大的變數，需事前進行協調與評估。

其次，實踐中，投資合同、金融貸款合同或其他重大合同，可能會約定標的公司擬發生股權結構變動、解散、合并分立等重大事項，需經過合同相對方同意或需事先告知，或者標的公司減資將觸發合同相對方行使單方解除權等情形。如標的公司發行的債券在存續期間，還可能涉及需債權人會議同意以及信息披露等事項。因此，標的公司應事前全面梳理前述未了結的重大合同和存量債券發行情況，并評估相關風險、制訂風險應對措施。

最后，國有企業開展股權處置與退出，除需按國資監管規定履行外部審批程序外，如標的公司屬于特殊行業如金融機構，或者屬于特殊主體如上市公司、新三板公司，就需要考量是否需要履行行業監管以及證券監管規定的外部程序。

（二）待處置股權對應標的公司未實繳或部分未實繳出資的風險防控問題

首先，《公司法》第八十八條第一款規定：“股東轉讓已認繳出資但未屆出資期限的股權的，由受讓人承擔繳納該出資的義務；受讓人未按期足額繳納出資的，轉讓人對受讓人未按期繳納的出資承擔補充責任。”因此，在出資期限必須按《國務院關于實施〈中華人民共和國公司法〉注冊資本登記管理制度的規定》第二條第一款規定調整至2032年之前的背景下，即使國有企業所持待處置股權出資未實繳或部分未實繳，則即使將待處置股權順利轉讓，仍會面臨承擔補充責任的風險。

其次，《公司法》第五十條規定：“有限責任公司設立時，股東未按照公司章程規定實際繳納出資，或者實際出資的非貨幣財產的實際價額顯著低于所認繳的出資額的，設立時的其他股東與該股東在出資不足的范圍內承擔連帶責任。”據此，標的公司其他股東未按時足額實繳出資，即使國有企業已通過股權轉讓退出，國有企業作為標的公司設立時的股東仍將面臨承擔連帶責任的風險。

綜上，國有企業在股權退出前應對該等風險采取防控措施，包括要求股權受讓方同步實繳出資到位或事先由標的公司將未實繳部分進行減資。但是，如采取合并、分立方式的，則還可在合并、分立協議約定按實收資本確定合并、分立后公司的注冊資本。

（三）與標的公司的存量關聯交易處置問題

實踐中，國有企業對所持股的子企業，往往還涉及國有股東對子企業提供業務支持和其他賦能的情形，進而產生一系列的關聯交易，既可能包括業務上的采購、供應，也可能包括借款、擔保等支持。但是，股權處置與退出后，國有企業與標的公司不再具有股權關系，國有企業與標的公司的存量關聯交易如何處理，需事前統籌考慮。

第一，全面梳理關聯交易，對不規范的尤其是未簽署合同的關聯交易，應及時辦理結算并簽訂結算協議。第二，對未了結的關聯交易，是繼續履行還是提前終止應做出安排，其中如繼續履行的，應考慮相關（優惠）條件是否需變更。第三，如有可能，可考慮將存量關聯交易與股權退出安排聯動處理。

（四）標的公司使用國有無形資產的處置問題

實踐中，國有企業持股的子公司名稱很多會冠以國有企業或其所屬國有集團字號或簡稱，也可能會為支持其發展提供商標、經營資質和特許經營權使用，但國有企業一旦實現股權處置與退出，這種使用將不再具備合理性基礎，故需考慮如何處理。

對此，《關于企業國有資產交易流轉有關事項的通知》第九條規定：“產權轉讓、企業增資導致國家出資企業及其子企業失去標的企業實際控制權的，交易完成后標的企業不得繼續使用國家出資企業及其子企業的字號、經營資質和特許經營權等無形資產，不得繼續以國家出資企業子企業名義開展經營活動。上述要求應當在信息披露中作為交易條件予以明確，并在交易合同中對工商變更、字號變更等安排作出相應約定。”但是，如前述無形資產的使用已有合同依據且未到期終止，如不具有單方解除的條件，則需要與標的公司、標的公司其他股東協商解決，否則，擅自單方解除合同，將面臨承擔違約責任的風險。

（五）股權處置與退出的職工安置問題

國有企業開展股權處置與退出，是否必須進行職工安置，應按照具體采用的處置與退出方式所涉國資監管規定執行，但一些國資監管規定卻并未對是否必須進行職工安置做出明確規定，造成實踐中的較多困惑。按照《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》第七條、第十條、第十六條規定，被劃轉企業職代會通過的職工分流安置方案是無償劃轉報批和無償劃轉協議的必備要素。但是，《企業國有資產法》第四十一條規定，企業改制涉及重新安置企業職工的，還應當制訂職工安置方案，并經職工代表大會或者職工大會審議通過。《企業國有資產交易監督管理辦法》第十條規定，產權轉讓涉及職工安置事項的，安置方案應當經職工代表大會或職工大會審議通過。據此，國有企業改制、產權轉讓時職工安置并非必需，但何種情形應進行職工安置，未予明確。

從實踐看，從防范社會穩定風險與維護職工合法權益角度，股權處置與退出需提前考量標的公司職工的妥善安置問題，如擬發生改變國有企業組織形式、國有企業性質發生變更、國有企業主體將注銷（如解散清算與破產清算）等重大行為的，應進行職工安置。反之，在同一國有企業集團內部重組、股權轉讓后未改變國有控股地位的，則不必須進行職工安置。在職工民主程序上，按《企業民主管理規定》第十四條規定，企業合并、分立、改制、解散、破產實施方案中職工的裁減、分流和安置方案應經國有企業和國有控股企業職工代表大會審議通過。

（六）股權處置與退出后的投資責任認定與追究問題

《國務院辦公廳關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》規定，投資并購中，國有企業經營管理有關人員違反規定，未履行或未正確履行職責造成國有資產損失以及其他嚴重不良后果的，應追究責任。其中，投資參股后未行使股東權利，發生重大變化未及時采取止損措施是追責的違規行為之一。這意味著，即使不是該項投資方案的決策人員，而是后到任的人員，如未及時采取退出等合理措施止損，也將面臨責任風險。股權處置與退出完成后，該項投資的結果已成定局，故涉及投資評價，如未能完全回收投資款進而涉及投資損失，應開展投資責任的認定與追究的工作。

四、結語

綜上分析，國有企業開展股權處置與退出的路徑具有多樣選擇，但實操中需進行事前可行性論證，結合實際情況，綜合可行性、合規性、風險可控性等因素確定一種或多種方式，在全面考量股權處置與退出相關事項法律風險的基礎上，制訂科學合理的股權處置與退出方案，進而推動實現清理“兩非”“兩資”，聚焦主責主業，實現高質量發展。

［楊威，青海致琨（成都）律師事務所合伙人］