《政府采購法》與《招標投標法》融合的必要性與路徑探析

摘要《政府采購法》與《招標投標法》在采購模式、采購方式和監(jiān)督體制等方面存在顯著差異，導致法律適用困難和監(jiān)管混亂。造成這種狀況的原因包括立法指導思想差異、起草部門不同和立法條件制約。盡管如此，兩法在本質屬性和立法宗旨上具有共同性，為融合提供了理論基礎。建議通過合并立法、制定統(tǒng)一的市場交易規(guī)則和整合監(jiān)管權來解決這一問題。這種融合不僅有利于理順現行法律規(guī)范，也將為深化政府采購制度改革、推進國家治理現代化提供法治保障。

關鍵詞政府采購法；招標投標法；法律融合； 統(tǒng)一立法

《政府采購法》與《招標投標法》是我國公共采購領域的兩部重要法律，但在實踐中卻呈現出并存并行、交叉重疊的狀況。兩法在調整對象、適用范圍等方面存在交叉和沖突，導致采購人員無所適從。這種立法現狀不僅難以適應我國經濟社會發(fā)展需要，制約了統(tǒng)一公共采購制度的實現，也與國際公共采購制度的趨勢不符。亟需在立法層面厘清兩法關系，協(xié)調兩法適用，以構建科學、規(guī)范、統(tǒng)一的公共采購法律制度。

一、兩法并存的歷史背景與規(guī)則差異

（一）兩法并存的歷史背景

20世紀80年代初，為了提高基本建設資金的使用效益，我國開始在深圳市、吉林省等地進行政府工程招標投標采購試點。隨著招標投標制度的不斷推廣和發(fā)展，1999年，為規(guī)范招標投標活動，保護國家利益和社會公共利益，第九屆全國人大常委會第十一次會議通過了《招標投標法》。

進入21世紀，隨著我國加入WTO并承諾開放政府采購市場，建立規(guī)范、透明的政府采購制度成為當務之急。2002年，第九屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《政府采購法》，標志著我國政府采購制度正式確立。該法從采購主體、采購方式、采購程序等方面對政府采購行為進行了全面規(guī)范。

《政府采購法》和《招標投標法》的先后出臺，反映了不同時期我國經濟社會發(fā)展的現實需要。《招標投標法》側重于規(guī)范傳統(tǒng)的工程建設項目招標采購，《政府采購法》則從更廣泛的視角對政府采購行為進行規(guī)制。兩部法律共同構成了我國公共采購的基本法律框架。

（二）“兩法”采購模式差異

《政府采購法》與《招標投標法》在采購模式上存在明顯差異，體現在以下幾個方面：

第一，采購方式不同。《政府采購法》規(guī)定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等多種采購方式。其中，公開招標是政府采購的主要方式，但在特定情形下可以采用其他方式。而《招標投標法》僅規(guī)定了公開招標和邀請招標兩種方式，且公開招標是基本原則和一般方式。

第二，代理機制不同。政府采購實行集中采購與分散采購相結合。集中采購必須委托集中采購機構代理，分散采購可以自行組織，也可委托集中采購機構以外的采購代理機構。而招標投標項目一般由招標人自行決定是否委托招標代理機構，法律對此并無強制性規(guī)定。

第三，信息公開方式不同。政府采購信息除依法需要保密外，必須在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告。招標項目只有依法必須招標的，才要求在國家指定的報刊或招標投標交易場所發(fā)布公告，自愿招標的項目則無強制性要求。

第四，質疑投訴機制不同。政府采購供應商的質疑投訴，必須先向采購人或采購代理機構提出，對答復不滿意的，才能向同級財政部門投訴。而招標投標異議投訴可以直接向招標人或有關行政監(jiān)督部門提出，程序相對簡單。

（三）“兩法”采購方式差異

《政府采購法》規(guī)定了多種采購方式，包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。其中，公開招標是政府采購的主要方式，但法律也允許在特定情況下采用其他方式。這種多元化的采購方式設計，旨在適應不同采購需求，提高采購效率，同時確保采購的公平性和透明度。

相比之下，《招標投標法》主要規(guī)定了公開招標和邀請招標兩種方式。公開招標是招標投標的基本原則和一般方式，只有在特殊情況下才能采用邀請招標。這種相對單一的采購方式設計，主要考慮到工程建設項目的特殊性和復雜性，強調通過充分的市場競爭來實現效益最大化。

兩法在采購方式的適用條件上也有所不同。《政府采購法》對各種采購方式的適用條件做出了明確規(guī)定：例如，采購金額達到公開招標數額標準的貨物或服務，必須采用公開招標方式。而《招標投標法》則規(guī)定，符合法定條件的項目必須進行招標，但對于招標方式的選擇給予了更大的靈活性。

（四）“兩法”監(jiān)督體制差異

《政府采購法》和《招標投標法》在監(jiān)督體制上存在顯著差異，這主要體現在監(jiān)管主體、監(jiān)管方式和監(jiān)管重點等方面。

第一，監(jiān)管主體不同。《政府采購法》明確規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門是各級人民政府財政部門。財政部門對政府采購活動實施全過程監(jiān)管，包括采購預算、采購方式、采購程序等。而《招標投標法》規(guī)定的監(jiān)管主體則較為分散，包括發(fā)展改革部門、住房城鄉(xiāng)建設部門、交通運輸部門等，不同部門根據項目性質和所屬行業(yè)進行分工監(jiān)管。

第二，監(jiān)管方式不同。政府采購監(jiān)管以事前審核和事中監(jiān)督為主，如采購預算審核、采購方式審批、采購文件備案等。招標投標監(jiān)管則以事中、事后監(jiān)督為主，主要通過現場監(jiān)督、投訴處理等方式進行。

第三，監(jiān)管重點不同。政府采購監(jiān)管更注重采購活動的合規(guī)性和政策執(zhí)行情況，如政府采購政策的落實、采購程序的規(guī)范性等。招標投標監(jiān)管則更關注市場秩序和公平競爭，如防止串通投標、圍標等違法行為。

第四，兩法在監(jiān)督檢查的具體規(guī)定上也存在差異。《政府采購法》對監(jiān)督檢查的內容、方式和程序有較為詳細的規(guī)定。如明確了監(jiān)督檢查的主要內容包括政府采購法律法規(guī)的執(zhí)行情況、采購范圍和方式的執(zhí)行情況等。《招標投標法》則對監(jiān)督檢查的規(guī)定相對原則，主要強調行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督。

二、“兩法”并存的成因及弊端

（一）“兩法”并存的成因

1. 立法指導思想差異化

《招標投標法》采用二分法分別規(guī)范使用國有資金和非國有資金的采購項目，側重于保障項目質量。這與其起草部門原國家計劃委員會（現國家發(fā)展與改革委員會）作為項目投資主管部門，將采購方式監(jiān)管作為履職重點不無關系。相比之下，《政府采購法》僅針對財政性國有資金及其使用主體進行規(guī)范，更加注重廉政建設，這也與財政部職權集中于財政資金預算編制和執(zhí)行等環(huán)節(jié)相吻合。

2. 起草部門不同

《招標投標法》由原國家計劃委員會（現國家發(fā)展與改革委員會）主導起草。作為項目投資的主管部門，國家發(fā)改委將采購方式監(jiān)管視為履行職能的重要手段，因此該法的調整范圍較為廣泛。

《政府采購法》則由財政部牽頭起草。財政部的職責主要集中在財政資金的預算編制和執(zhí)行等方面，其關注點更多在于規(guī)范政府財政支出行為。

兩個部門的職能交叉主要體現在政府投資項目上。但由于各自的側重點不同，導致兩部法律在內容和適用范圍上存在差異。國家發(fā)改委側重項目建設全過程管理，而財政部更關注資金使用的規(guī)范性。

這種起草部門的差異，以及由此帶來的法律側重點不同，是造成兩法并存的重要原因之一。它反映了我國在特定歷史階段對不同領域法律規(guī)范的需求，體現了立法的針對性和實用性。

3. 立法條件制約

不同的立法條件制約導致兩法呈現出諸多差異。《招標投標法》在架構上深受《世界銀行貸款指南》影響，內容偏重程序性規(guī)定，缺乏公共采購的主流理念。而《政府采購法》則以實現政府采購權集中化為目標，將分散采購整合，以期提高效益、反腐倡廉。

（二）“兩法”并存的弊端

1. 立法缺乏系統(tǒng)性

分散立法導致法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性。《政府采購法》和《招標投標法》在適用范圍上有重疊，但具體規(guī)定又不盡相同，難以形成層次清晰、相互補充的法律體系。

2. 法律適用困難

兩法在采購主體、對象等方面的規(guī)定差異較大，容易引發(fā)實踐中的法律適用問題。監(jiān)管機構的職責也存在交叉重疊。

3. 法理解釋困難

從法理上看，《招標投標法》某種意義上可視為《政府采購法》的特別法，兩法沖突時應優(yōu)先適用前者。但若按照新法優(yōu)于舊法原則，又應優(yōu)先適用后者。從特別法與一般法、新法與舊法的角度難以準確定位兩法關系，無法有效解決法律適用沖突。

4. 監(jiān)督體制混亂

《招標投標法》采用分散監(jiān)管為主的模式，而《政府采購法》明確由財政部門監(jiān)管，但在某些領域仍存在監(jiān)管權歸屬不明的情況。兩種監(jiān)管體系側重點不同，機構和職責交叉。

5. 救濟機制差異化大

《政府采購法》將權益受損作為提出質疑的前提，而《招標投標法》則規(guī)定異議的前提是認為招投標活動違法，相對更加寬松。在救濟主體方面，兩法也未做統(tǒng)一規(guī)定，導致救濟機制不健全。

三、“兩法”融合的理論基礎

（一）“兩法”屬性具有共同性

盡管《政府采購法》和《招標投標法》在立法背景、調整對象、適用范圍等方面存在差異，但深入分析不難發(fā)現，二者在本質屬性上卻有著諸多共通之處，為“兩法”的融合提供了理論基礎。

第一，從法律調整的社會關系來看，“兩法”均是對公共采購活動的規(guī)范。《政府采購法》以財政性資金為標的，調整各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織利用財政性資金的行為；而《招標投標法》則著眼于招標投標這一采購方式，對必須進行招標的工程建設項目以及大宗物資、服務等政府采購行為予以規(guī)制。可見，二者在調整對象上雖有差別，但本質上都是對公共采購活動的法律規(guī)范。

第二，從法律關系的性質來看，“兩法”均帶有濃厚的公法色彩。《政府采購法》調整的是政府機關、事業(yè)單位等公權力主體利用公共資金從事采購的行為，其間蘊含著鮮明的行政管理關系。《招標投標法》雖以平等主體間的民事法律關系為主，但對于必須招標的政府采購項目而言，招標人具有明顯的公權力屬性，招標投標活動也因此具有公法性質。正是基于對公共利益的維護，“兩法”在賦予采購人自主權的同時，又對其權力行使予以必要限制，體現出權力與義務相統(tǒng)一的理念。

第三，從法律責任的設置來看，“兩法”既有民事責任，也有行政責任和刑事責任等，呈現出多元化的特點。這正是基于公共采購活動的復雜性，單一的民事責任難以全面實現法律規(guī)范的目的，必須發(fā)揮行政、刑事等責任的補充作用，以實現對違法行為的全方位規(guī)制。

（二）“兩法”立法宗旨和目的具有一致性

盡管《政府采購法》和《招標投標法》分屬不同法律部門，在立法背景、調整對象、適用范圍等方面存在差異，但縱觀二者的立法宗旨和根本目的，卻能夠看到一脈相承的內在邏輯，這也是“兩法”融合的重要理論基礎。

《政府采購法》的立法目的為“為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護供應商的合法權益”。可見，規(guī)范采購行為、提高資金效益、維護公共利益是該法的核心宗旨。這一宗旨的提出，源于政府采購制度的內在屬性和功能定位。作為現代財政制度的重要組成部分，政府采購的首要目標是實現公共資金的節(jié)約高效，進而最大限度地滿足公共需求，維護公共利益。

而《招標投標法》雖未直接表述立法宗旨，但通過分析其具體條文不難看出，規(guī)范招標投標行為、提高資金效益、維護社會公共利益同樣是該法的價值追求。例如，該法第三條要求“招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則”。這些規(guī)定體現的正是規(guī)范采購、維護公益的理念。

進一步分析可以發(fā)現，“兩法”在立法宗旨上的契合，本質上源于公共采購的內在規(guī)律和制度功能。無論是政府機關還是事業(yè)單位，在從事采購活動時都代表著公權力主體，處置和支配的是納稅人的“錢袋子”，理應受到嚴格規(guī)范和監(jiān)督。通過引入公開招標等競爭性采購方式，建立相應的管理和監(jiān)督機制，可以在很大程度上遏制權力尋租，實現公共資金的節(jié)約高效。而這正是“兩法”的共同使命所在。

當然，“兩法”在維護公共利益的同時，也沒有忽視對供應商合法權益的保護。《政府采購法》專章規(guī)定了供應商的權利救濟制度，而《招標投標法》也對投標人的異議、投訴權利等做了原則性規(guī)定。這些制度安排雖未必完善，但體現了立法者兼顧效率與公平、實現多元價值平衡的努力。

四、“兩法”融合的路徑與措施

（一）“兩法”合并，統(tǒng)一立法

鑒于《政府采購法》與《招標投標法》在立法宗旨、調整對象、適用范圍等方面存在諸多交叉和矛盾，為消除分散立法模式導致的弊端，理順政府采購法律體系，亟需對兩部法律進行合并，制定統(tǒng)一的“公共采購法”。這是解決“兩法”并存困境的治本之策。

統(tǒng)一立法應當在比較分析“兩法”異同的基礎上，吸收兩者的合理內核，形成內容完備、邏輯嚴密、協(xié)調統(tǒng)一的法律制度。具體而言，應當明確政府采購的概念內涵和外延，將各類公共資金納入統(tǒng)一的法律調整對象；重構采購組織模式，完善集中采購與分散采購相結合的制度設計；統(tǒng)一采購方式種類，細化公開招標、競爭性談判、詢價等方式的適用條件和操作流程；健全供應商權益保護制度，完善質疑、投訴等法律救濟機制；加強采購全過程管理，強化合同履行監(jiān)督。

統(tǒng)一立法不僅有利于理順現行法律規(guī)范，消除適用沖突，也為深化政府采購制度改革、推進國家治理體系和治理能力現代化提供法治保障。這是順應時代要求、借鑒國際經驗的必然選擇。當前，我國已啟動與GPA接軌進程，修訂完善相關法律將進入實質性階段。以此為契機推動“兩法”合并，借鑒國外立法成功經驗，對接國際通行規(guī)則，不僅有助于掃清加入GPA的法律障礙，也將極大提升我國在國際公共采購合作中的制度話語權和引領優(yōu)勢。

（二）制定統(tǒng)一的市場交易規(guī)則

政府采購作為配置公共資源的重要方式，在本質上屬于一種市場交易行為。然而，受計劃經濟體制慣性思維影響，現行法律對政府與市場的邊界劃分不夠清晰，政府對微觀采購行為的過度干預，不僅影響了市場配置資源的決定性作用，也制約了社會主體參與的積極性。因此，在推進“兩法”融合過程中，必須堅持社會主義市場經濟改革方向，按照“放管服”改革要求，厘清政府與市場關系，制定統(tǒng)一規(guī)范的市場交易規(guī)則。

一方面，要進一步簡政放權，最大限度減少政府對具體采購行為的直接干預。嚴格界定政府職責邊界，將不該管、管不了的事項交由市場調節(jié)和社會自治。充分尊重采購主體自主權，賦予其在采購方式選擇、評審標準設置、合同簽訂履行等方面更多自由裁量的空間。另一方面，要創(chuàng)新監(jiān)管方式，強化事中事后監(jiān)管。綜合運用信用監(jiān)管、“雙隨機、一公開”監(jiān)管、“互聯網+監(jiān)管”等方式，提高監(jiān)管的針對性和有效性。加強信用信息歸集共享，健全守信激勵和失信懲戒機制。同時，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會等社會組織作用，強化行業(yè)自律，推動形成各方共治的社會監(jiān)督格局。

（三）整合監(jiān)管權

“兩法”并存導致監(jiān)管體制錯綜復雜，職責交叉重疊，既不利于形成統(tǒng)一高效的監(jiān)管合力，也容易滋生尋租腐敗等問題。整合監(jiān)管權，理順管理體制，是推進“兩法”融合的應有之義。這需要統(tǒng)籌考慮監(jiān)管的廣度、深度和力度，科學設計頂層方案，分步實施，穩(wěn)妥推進。

qDGHtPt5Y8PMC5gE0dEViw==就監(jiān)管主體而言，應當發(fā)揮財政部門在政府采購監(jiān)督管理中的主導作用，強化統(tǒng)籌協(xié)調，減少多頭監(jiān)管、重復監(jiān)管。與此同時，充分發(fā)揮發(fā)展改革、審計、監(jiān)察等部門的專業(yè)優(yōu)勢和職能作用，加強協(xié)同配合，形成監(jiān)管合力。對于涉及面廣、專業(yè)性強的領域，可以繼續(xù)由行業(yè)主管部門負責監(jiān)管，但要明確責權邊界，厘清財政與行業(yè)監(jiān)管的分工協(xié)作機制。

就監(jiān)管內容而言，應當突出強調全過程管理，將事前、事中、事后監(jiān)管有機結合起來。在事前監(jiān)管方面，重點加強采購計劃編制、需求論證、預算執(zhí)行等關鍵環(huán)節(jié)管理，提高采購決策的科學性；在事中監(jiān)管方面，聚焦招標文件編制、開標評標、合同簽訂等環(huán)節(jié)，規(guī)范采購程序，防范廉政風險；在事后監(jiān)管方面，強化合同履行驗收、資金支付、績效評價等環(huán)節(jié)監(jiān)督，確保采購目標實現。

就監(jiān)管手段而言，應當堅持依法治理與科技治理相結合。一方面，完善配套法規(guī)制度，細化監(jiān)管規(guī)則，為監(jiān)管執(zhí)法提供明確依據；另一方面，加快推進電子化采購，依托大數據、人工智能等現代信息技術，實現全流程留痕和智能化監(jiān)控，提升監(jiān)管效能。同時，暢通投訴渠道，健全質疑答復、行政復議等救濟機制，強化社會監(jiān)督。

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