“雙碳”目標下建強我國綠色稅收體系的思考

“雙碳”目標即碳達峰與碳中和的簡稱，是新時代我國把握新發展階段，完整、全面、準確貫徹新發展理念，構建新發展格局的重要戰略部署，也是推動實現可持續發展的重要舉措。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出要健全綠色低碳發展機制，完善綠色稅制，構建綠色低碳循環發展經濟體系。以綠色稅制和相關征管配套制度為核心的綠色稅收體系是因地制宜發展新質生產力，構建綠色低碳循環發展經濟體系，推動實現高質量發展的基礎性制度。《2030年前碳達峰行動方案》明確提出要通過建立健全綠色低碳稅收體系，發揮稅收對“雙碳”目標的支持作用。本文通過分析我國綠色稅收體系現狀，提出了一些綠色稅收體系改革完善的思考。

我國綠色經濟和稅收體系概要

（一）碳轉型亮點突出起步成勢，但仍待進一步強化治理

《巴黎協定》著眼全球環境治理，為國際氣候變化治理制定出具體目標，提出在21世紀末相較于1990年代的溫室氣體排放水平升溫要控制2°C以內，截至2023年9月，全球已有150多個國家做出了碳中和承諾，當前已有54個國家基本實現碳達峰。因經濟社會快速發展，中國在進入21世紀后二氧化碳排放量一度顯著增加。在2014年成為世界第一大排放經濟體后，中國的碳排放問題愈加受到世界關注。2024年8月，中共中央國務院出臺《關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出推動經濟社會發展綠色化、低碳化，是實現高質量發展的關鍵環節，對以碳達峰碳中和工作為引領，協同推進降碳、減污、擴綠、增長做出戰略部署。近年來，我國大力發展綠色低碳新興產業，以新能源汽車、光伏、電池等“新三樣”為代表的先進制造，有力地推動了經濟綠色轉型和產業結構優化，碳排放總規模趨于平緩，單位GDP能耗持續下降，但仍處于排放總量較大的狀態，距離實現雙碳目標還有一段較長的進程。

（二）能源結構轉型成效顯著，但新能源體系仍待進一步健全

當前，我國正加快推動由傳統化石能源為主向清潔綠色能源為主的能源結構轉型。2024年8月國務院發布的《中國的能源轉型》白皮書顯示，我國2023年清潔能源消費比重達26.4%，清潔能源發電量約3.8萬億千瓦時，占總發電量比重為39.7%，一次性能源從2014年至2023年增長了35%。傳統能源在未來很長一段時間仍將發揮主要作用。根據國家統計局發布數據，2023年我國能源消費總量達57.2億噸標準煤，煤炭占能源消費總量的比重達55.3%，比上年下降0.7%，仍占據一半以上的能源消費份額。以清潔電力為代表的新能源體系仍待進一步建立。我國的光伏技術、風電裝機容量都處于國際領先地位，為雙碳目標的實現做出了巨大貢獻，但與傳統火電相比仍然存在成本較高、技術不夠成熟、穩定性相對較差等問題。如，從生產端來看，由于我國地理環境的限制，光伏、風力發電等基地通常建設在西北地區，輸送距離從西到東往往跨越數千公里，而發電時段取決于自然條件，電力的使用又具有階段性峰值，電力的儲備和穩定供應是亟待解決的技術難題；從需求端來看，清潔能源還存在使用成本較高和使用效率較低等問題。

（三）綠色稅收體系加快構建，但綠色低碳政策仍待進一步完善

我國一直倡導走可持續發展之路，2024年7月，上海合作組織國家綠色發展論壇提出倡議，要“共建綠色發展伙伴關系，共促可持續發展”。《意見》提出，要“健全綠色轉型財稅政策”“完善綠色稅制”“研究支持碳減排相關稅收政策”。黨的十八大以來，我國進一步全面深化改革，在財稅改革領域大力推動構建完善綠色稅收體系，經過一段時期的改革實踐和稅收法治化建設，形成了主要由資源稅、車船稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、環境保護稅、車輛購置稅等構成的綠色稅種，但系統完備的綠色稅收體系仍需進一步建立完善。一方面，由于碳交易、碳監測等基礎性制度尚不完備，專門針對雙碳目標出臺稅種的條件并不成熟，目前我國的低碳稅收政策主要通過對原有稅種設計優惠減免或抵免饒讓等降低實際征收率來實現，更多偏向于技術性而非制度性安排。另一方面，環境保護稅等新增綠色稅種主要由當年的排污費等非稅收入“平移”而來，稅種規模小，稅收稅負輕，調節能力偏弱，征收品目等較為單一，鼓勵節能環保的政策作用不夠明顯。再一方面，稅務部門在征管實踐中與環保、發改、國土、科技等主管部門的政策一致性協作機制還不夠健全，系統治理的制度機制未全面建立。

關于完善我國綠色稅收治理體系的思考

（一）健全具有系統治理能力的綠色稅種體系

堅持系統觀念，緊密圍繞新一輪財稅體制改革安排部署和黨的二十屆三中全會關于綠色發展的目標方向，醞釀改革現行稅種或出臺新的綠色稅種，以鼓勵綠色低碳為目標確定新的稅種品目、稅率、征收對象等，在環保、發改、科技、財政等各有關部門協同一致性機制下，研究制定稅種優惠抵免政策，健全具有系統治理能力的稅種體系，穩步推動和助力高質量發展。一是拓展原有稅種新功能。《決定》明確提出，要建立新污染物協同治理和環境風險管控體系。基于污染物和碳排放同根同源、高度重合的特征建立完善監測體系，將排污和溫室氣體排放疊加的高能效低技術重污染的生產活動和產品納入重點治理，完善拓展環保稅、消費稅等綠色稅種列征品目、稅率等，對采用高新技術進行大規模設備改造予以稅收抵免、加快留抵退稅，以多種手段創新并舉，推進降碳減污擴綠協同增效。二是研究碳稅等新稅種。《決定》同樣提出，要健全生態產品價值實現機制。通過建立碳交易市場，可以激勵企業提升環保清潔的優質產能，控制碳排放量。根據發達國家經驗來看，碳稅和碳交易不是相互替代的碳減排手段，兩種政策工具往往相輔相成。我國已初步建立碳交易市場，也有專家學者探討在我國開征碳稅的可行性，因此在稅種的開設和征稅對象的選擇層面，可以結合我國的國情進一步研究設立碳稅制度對雙碳目標實現的可能性與收益性，從而制定相應的碳減排政策。

（二）健全系統完備的綠色征收體系

綠色稅收體系的效能發揮離不開科學合理、系統完備的稅收征管體系。一是創新完善數據供給機制。充分發揮稅收根植于經濟運行中的數據邏輯，形成稅收數據服務國家治理、賦能產業發展的新機制，推動稅務部門與生態環境、自然資源等多部門加強治理協同，形成以數治稅的科學征管機制，既服務綠色低碳發展大局，又實現稅收征管效能大幅提升。如，可以搭建信息交互應用場景，實現信息的及時充分共享，著力提升稅收征管效率。二是形成有力的稅收監管體系。健全垂直管理機構和地方協作配合機制，稅務部門要深度融入地方治理，在各級地方政府的支持下加強新行業、新經濟、新業態的行業監管，通過規范行業管理形成有效稅收治理，推動稅收監管和行業監管互促共進，從而切實提升稅收促進綠色低碳現代產業體系建設的職能作用。稅務部門要與相應的執法部門、社會信用機構聯合制定協同治稅措施，嚴格規范公正文明執法，剛柔并濟提升納稅人稅法遵從度和社會滿意度，形成綠色稅收成為共識、稅收法制深入人心的征管新局面。三是加強財稅協同。要通過培育綠色稅收收入，推動壯大綠色低碳財源建設，以組合拳的方式放大財稅政策共施的乘數效應。如，對于尚未處于征收范圍中的污染物考慮進一步制定相應的征收政策納入征管范圍。又如，根據新一輪財稅體制改革要求，未來消費稅將逐漸下劃地方，成為地方財政的重要來源，可以考慮利用消費稅為杠桿，對于購買綠色環保產品發放“消費券”、對綠色發展轉型的企業給予政策性減免饒讓等，鼓勵市場經濟向綠色低碳行業傾斜，也進一步發揮消費稅的促進作用，形成地方發展向綠、財政良好循環的新局面。

（三）健全以碳循環為核心的綠色稅收管理體系

隨著我國經濟發展進入更高水平，廢舊物資循環將在資源利用中占據更加重要的地位。《意見》提出，到2030年，大宗固體廢棄物年利用量達到45億噸左右。作為生產經營抵扣的重要成本憑證，增值稅發票將在廢舊物資循環利用中發揮基礎性、保障性作用。其中，反向開票是串聯起第一輪生產銷售和第二輪廢舊物資再生產的關鍵環節，沒有反向開票就沒有廢舊物資的“流通證明”，如果稅收管理不能準確識別跟蹤碳排放和碳回收形成的“碳足跡”，極易成為經濟循環中的堵點阻點。要前瞻研究在碳中和及碳交易機制中置入稅收管理基本制度，粗淺思考如下：一是將排碳作為一項成本要素、節碳作為一項財富剩余納入經濟流通機制，同時配套的稅收制度是將碳交易納入增值稅應稅項目。二是除在發票中標記商品種類、數量、價格、金額、稅額以及交易雙方等現有流通信息外，還應結合碳交易機制，在發票中創新增加標記全流程、唯一性、可識別的碳排放量信息，實現商品價值和碳排放量雙鏈條式抵扣。即，生產者在購入生產資源時應從供應方手中取得碳排放的抵扣額度，在銷售產品或勞務時則向購買方開具碳排放的銷項證明，抵扣完成后的余額可以進行碳交易。將碳交易機制納入稅收管理體系，將在以貨幣增值為價值取向、實現交易為市場取向的社會生產活動外，創造出低碳節碳減碳就是財富的市場新要素，建立起綠色低碳的市場體系，從而踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。

作者單位：國家稅務總局成都市稅務局