稅務證明事項告知承諾制的實踐困境及完善建議

稅務證明事項告知承諾制，是指公民、法人和其他組織在向稅務機關申請辦理稅務事項時，稅務機關以書面形式（含電子文本）將證明義務、證明內容以及不實承諾的法律責任一次性告知申請人，申請人書面承諾已經符合告知的相關要求并愿意承擔不實承諾的法律責任，稅務機關不再索要有關證明并依據書面承諾辦理相關稅務事項的工作機制。該制度是我國深化“放管服”改革，優化營商環境背景下的產物，旨在構建以誠實信用原則為指導的新型征納關系。目前，國家稅務總局共下發了兩批共12項事項清單，主要涉及納稅人享受契稅、個人所得稅減免所需信息，車輛購置稅免征需提供資料等。由于試點時間不長，各地相關部門信息共享機制發展進度不一，在實施中存在一定困境。本文擬通過對隨州市稅務證明事項告知承諾制實施情況進行分析，查找存在的問題及原因，探討并提出完善路徑意見建議。

稅務證明事項告知承諾制實施歷程

2021年6月，國家稅務總局發布《關于部分稅務證明事項實行告知承諾制進一步優化納稅服務的公告》（2021年第21號），決定自2021年7月1日起，在全國范圍內對家庭住房情況書面查詢結果等6項稅務證明事項實行告知承諾制。

2021年7月，國家稅務總局湖北省稅務局（以下簡稱“省稅務局”）印發《國家稅務總局湖北省稅務局全面推行稅務證明事項告知承諾制實施方案》，對湖北省稅務系統落實稅務證明事項告知承諾制的主要工作任務及工作要求進行了進一步明確。

2023年1月，國家稅務總局發布《關于進一步實施部分稅務證明事項告知承諾制的公告》（2023年第2號），決定自2023年3月1日起，在全國范圍內對列入目錄內的國家綜合性消防救援車輛證明等6項稅務證明事項實行告知承諾制。至此，稅務證明告知承諾制事項增至12項。省稅務局緊接著下發了《關于落實〈國家稅務總局關于進一步實施部分稅務證明事項告知承諾制的公告〉的通知》，強調做好宣傳培訓及強化核查監管等工作要求，推動稅務證明事項告知承諾制持續走深走實。

隨州市稅務證明事項告知承諾制施行現狀

據統計，自2021年7月施行到2023年底，隨州市稅務系統共適用告知承諾制辦理清單稅務證明事項28714件，其中第一批清單事項27602件，第二批清單事項1112件。

其中，申報享受契稅減征提供資料占比最多，合計達95.8%，其次是納稅人申報享受免征個人所得稅事項提供資料占比，合計為4.2%，其他8項清單事項目前暫未有辦理。

當前告知承諾制存在的主要困境及原因

通過在一線走訪調研，稅務證明事項告知承諾制推行主要存在以下問題：一是思想認識不統一。稅務證明事項告知承諾制的適用以納稅人自愿選擇為原則，但有的地區將告知承諾制作為規避自身風險的手段，對部分事項在辦理時全部適用告知承諾制，導致其清單事項辦理件數遠大于其他地區。二是政策施行口徑不夠明確。如“家庭唯一生活用房”的界定，與納稅人享受契稅、個人所得稅減免政策息息相關，在《稅務總局關于個人轉讓房屋有關稅收征管問題的通知》（國稅發〔2007〕33號）中明確為“家庭唯一生活用房是指在同一省、自治區、直轄市范圍內納稅人（有配偶的為夫妻雙方）僅擁有一套住房”，在《全國稅務機關不動產登記稅費一窗辦理業務指引（試行）》（稅總財行發〔2021〕53號）文中表述為“納稅人申請享受家庭唯一住房等稅收優惠政策的，根據納稅人的申請或授權，由購房所在地的房地產主管部門或不動產登記部門等出具納稅人家庭住房情況書面查詢結果”，此處“購房所在地”的范圍并未明確。三是信息共享程度低。如不動產登記信息，隨州市目前只實現了縣域內互通，尚未實現全市互聯互通，少數納稅人利用稅務機關無法準確核實其真實房產套數的漏洞，在作出唯一住房承諾后，再向稅務機關申請退稅，極易引發爭議。四是事后核查不足。部分稅務機關在業務辦理時均采取了事中核查形式，未能按照國家稅務總局要求的時限、比例和頻次開展事后核查，也暫未發現及處理過不實承諾、虛假承諾。

筆者認為，要克服以上問題，實現稅務證明事項告知承諾制的有效推行，必須首先厘清以下問題：

一是創新性與合法性如何統籌兼顧。稅務證明事項告知承諾制的推出，是對傳統審批制度的流程再造，是信用導向的制度創新，是不斷加快轉變稅務機關職能、提高行政效率的一次新的探索，也是“放管服”改革背景下，不斷優化營商環境，真正讓納稅主體提升自我治理能力的一次突破。作為一項創新制度，其法律性質存在一定的爭議。目前，主要有三種不同觀點：一是行政協議說，即認為申請人可自主選擇是否適用告知承諾制，稅務機關未將自己的意志強加給納稅人，符合簽訂協議時的雙方合意，同時稅務機關也有對于不實承諾、虛假承諾等的責任承擔規定，這都符合行政協議的規定；二是行政行為說，因告知承諾制只能給滿足相關條件的人申請處理，故稅務機關處理的對象是相對特定的，符合行政行為是行政機關對特定相對人作出的單方行為的要義；三是附條件的行政行為說，即申請人滿足稅務機關提出的附隨條件時，稅務機關處理相應的事項，作出相應的行政行為。目前，在稅務總局發布的相關工作規程中，明確了相應事項辦理流程和操作規范，但對于權利（力）配置方面存在不明確問題，如對于稅務機關的權利（力）僅僅提到了行政處理處罰和失信懲戒等，尚需完善。

二是提升效率和加強監管如何有機統一。稅務證明事項告知承諾制是基于稅務機關對申請人充分信任，以書面方式作出承諾所達成的契約制度，能夠提高行政審批效率，減輕了市場主體的負擔。但這并不意味著稅務機關監管責任的減少，依據國家稅務總局工作規程的要求，在辦理完告知承諾制相關事項后，對一定時限內的辦理事項要按照一定比例進行核查。從目前情況看，事后核查監管也存在諸多困難。首先是外部準確信息獲取不易，公安、民政、自然資源等部門信息庫尚不完善，尚不具備全省乃至全市范圍內信息數據聯通可查詢，通過人工發函協調手段進行核查效率很低，且上述信息多涉個人隱私，相關部門出于多方考慮，對向稅務機關批量提供查詢信息配合度不高。其次是事后監管難，目前稅務證明事項告知承諾制辦理數據量最大的事項為個人申請享受契稅和個人所得稅減免，辦理主體均為自然人納稅人，且不動產交易等多為臨時偶發的稅收業務，即使在事中事后核查中發現問題，以稅務機關有限的行政手段，要實現對自然人的責任追究仍存在諸多困難。

三是信用建設和爭議解決如何有效協調。行政機關實行告知承諾制的實踐已有近20年歷史，但直到近年來社會信用體系的建設加速背景下才得以引起前所未有的重視。推行該制度的初衷是稅務機關相信絕大多數的申請人不會虛假承諾，而良好的誠信關系能帶來雙贏的局面。但在實際工作中，少數申請人進行虛假承諾的現象不可避免，甚至出現利用信息化建設的不完善“先用后退”。稅務證明事項告知承諾制工作規程中規定了納稅人違反告知承諾書所要承擔的責任，涉及接受稅務機關處理處罰甚至可能移交司法機關追究刑事責任，但對自然人納稅人進行信用懲戒等未提及。首先是自然人征信體系不完善。稅務機關在有限的征管資源和海量自然人納稅人、數據核查處理壓力下，難以實現對自然人納稅人的動態信用管理，與人民銀行等部門的跨部門信息一體聯動尚未完全實現，不利于提升自然人納稅人的納稅遵從度，也無法進一步提升稅務機關對自然人納稅人的稅收征管質效。其次是爭議解決途徑不明確。稅務事項告知承諾制未對納稅人作為申請人享有的如知情權、選擇權、陳述申辯權、異議申請聽證權、稅收法律救濟權等進行明確，對由適用告知承諾制帶來的納稅爭議等問題解決途徑也未予明確規定。

完善建議

一是要明確稅務證明事項告知承諾制的法律地位。通過明確告知承諾制的法律地位，對該制度進行法律規制，從而形成一套完整、嚴密、統一的稅務證明事項告知承諾制實施規范，為稅務機關和納稅人之間的權利（力）配置、明確雙方法律責任以及爭議解決等提供有力的理論支撐。筆者傾向于其法律屬性為行政協議，因其兼具“契約性”和“行政性”特征，符合行政協議的要義。要明確雙方的權利（力）義務，如納稅人可享有知情權、選擇權、陳述申辯權、異議申請聽證權和法律救濟權等，以防止稅務機關行政公權力的濫用，有助于在公權力下保護納稅人的私權利，即使私權利受到侵犯也能獲得相應的救濟，通過實體及程序上的權利來制衡行政權力，實現稅務證明事項告知承諾制真正的價值。

二是要加快統一協調的信息共享平臺建設。隨著近幾年來大數據的發展應用，在政務服務領域也在不斷推進數據信息共享。通過此次對稅務證明事項告知承諾制施行情況調研發現，政務服務領域信息互通共享系統建設仍存在較大提升空間，實現信息聯網共享還存在諸多壁壘。各相關行政部門在信息收集和共享建設中各自為政，呈現條塊分割的碎片化狀態，不利于稅務機關對政策施行口徑的把握及事中事后的核查監管落實，也不利于告知承諾制的公開、透明實施。通過加快統一協調的信息共享平臺建設，實現多部門多領域信息聯網可查詢，可進一步降低制度性交易成本，便利行政相對人的同時提升行政機關審批效率。

三是要大力推動社會信用體系建設提檔升級。作為一種信用導向的管理制度，告知承諾制只是初級的制度形態。鑒于對市場主體信用信息的不完整掌握，它賦予所有市場主體統一的、最高的信用值，即假定所有申請人都會百分百履約。未來隨著社會信用體系的不斷完善，市場主體的信用畫像和等級會越來越全面、細致和真實，對于實施告知承諾制的稅務事項范圍可進一步拓展，并可對不同信用等級的市場主體實行不同的適用條件，使告知承諾制的實施更加公平合理。同時可根據申請人實際踐諾的情況進行分類對應制定不同程度的信用獎懲措施，以符合比例原則的法治要求，實現稅務機關精準化監管的追求目標。

作者單位：國家稅務總局隨州市稅務局