《中華人民共和國檔案法》與《中華人民共和國政府信息公開條例》區別及關系探討

摘 要：《中華人民共和國政府信息公開條例》與《中華人民共和國檔案法》是兩類不同的法律法規，它們之間的區別很大，從調整范圍上看，前者調整的范圍僅涉及政府信息的公開或不公開，范圍相當有限，而后者是調整檔案全生命過程的法律，范圍相當寬泛。從調整對象上看，前者調整的是“政府信息”，后者調整的是“檔案”。“檔案”與“政府信息”并不是同一事物，兩者并不相等。從服務對象上看，前者服務對象主要是“公民、法人和其他組織”。后者服務對象包括接收進館檔案的組織機構、館藏檔案相關的當事人及組織機構以及社會各方面的其他人員。兩者有這么多的不同，自然其各自的立法思想也就不一樣，前者名稱就是“政府信息公開”，其立法思想就是要圍繞著“政府信息公開”來確立，而后者是全面管理檔案全生命過程的法律，其立法思想也要圍繞著全面管理檔案全生命過程來確立。前者負責“政府信息”的公開，后者負責“政府信息”中不予公開的“政府信息”的開放，這才是兩者相銜接的關系。

關鍵詞：政府信息公開；信息公開條例；檔案法；檔案開放；開放期限；信息安全；法律銜接；中介機構

1 引言

自從《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）實施后，在檔案界引起了巨大反響，特別是針對《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）的檔案開放規定，出現了大量的思考和觀點，有從立法思想上進行比較的觀點，如認為：“政府信息公開‘以公開為原則，不公開為例外’……《檔案法》……其以保密、保護為原則，以開放為例外……與《條例》所追求的立法精神不相容。”[1]因此，“檔案界和學術界都呼吁確立以‘開放為原則，不開放為例外’的檔案法立法指導思想”，[2]對《檔案法》設置檔案開放期限比較后存在爭議的學者，認為這是《檔案法》與《條例》最大的不銜接不協調沖突之處，“普遍封閉期造成的政府信息公開規定和檔案法斷層，信息公開法律之間沒有相應的配套和銜接”，[3]“凡是未滿30年的檔案，原則上都是不開放的，這顯然阻礙了包括政府信息在內的信息利用”。[4]持這類觀點學者比較普遍。因此，不少學者建議“為了與《條例》相銜接，應該調整《檔案法》中的檔案開放期限”，[5]“取消三十年保管期限的做法，與《條例》銜接”。[6]

2020版新修訂的《檔案法》頒布實施，似乎對《檔案法》曠日持久的爭議歸于平靜。然而，從新修訂的《檔案法》中可以看出，并沒有將“開放為原則，不開放為例外”作為其立法指導思想，最起碼新修訂的《檔案法》沒有此類明確的表述，而且，也沒有取消檔案開放期限的設置，僅僅是略微縮短了檔案開放期限，仍保留25年的檔案開放期限限制，學者們的爭論和建議涉及的所有問題都依然存在。爭議表現出來的問題出在什么地方，需要進一步研究。筆者認為，問題的關鍵，還是出在對《檔案法》與《條例》的認識上，大都只是看到兩者相同的地方，而對其不同的地方認識不足，也沒有厘清兩者之間的真實關系。

2 《檔案法》與《條例》的區別

2.1 立法思想。學者們認為：《檔案法》“以保密、保護為原則，以開放為例外”與《條例》的立法思想是相沖突的，并呼吁《檔案法》也應當確立以“開放為原則，不開放為例外”的立法思想。“檔案學界幾乎無一例外地認為……立法理念……應被《條例》中彰顯的新理念所取代”。[7]

從表面來看，就“公開”與“開放”這一點來說，上述觀點似乎很有道理，在這一點上《檔案法》與《條例》也確實存在不相協調現象，而就是這一點也有問題，有學者就指出公開與開放并不是一回事，其含義有很大的差異，認為：“封閉期內的檔案并非不公開，實際上還可以被獲知、利用，而我們檔案界探討的以政府信息公開帶動檔案開放，甚至取消檔案封閉期的說法，混淆了公開與開放的區別。”[8]

事實上，《檔案法》與《條例》根本就是兩類不同的法律法規。僅從名稱上就能看出它們的區別。《條例》僅僅是為一項單獨的工作：“政府信息公開”而立的法，這部法規并不涉及“政府信息”的其他工作，如政府信息的形成、格式、管理，等等工作。如果一部以“政府信息公開”為內容的法規而不確立“以公開為原則，不公開為例外”的立法精神那才是“怪事”。但是，《檔案法》卻不同，《檔案法》并不是一部為一項單獨的工作：“檔案開放”而立的法。確切地說，《檔案法》是一部從檔案形成、歸檔，到進館、開放、永久保存，從檔案室到檔案館，再到檔案局，從傳統載體的檔案管理到檔案信息化建設，等等，按照其立法的宗旨就是“加強對檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護和利用檔案”（修訂前《檔案法》）的所有工作，都是《檔案法》的立法內容，而“檔案開放”僅僅是檔案利用中的一部分，也就是說檔案開放工作僅僅是檔案立法諸多工作中的一小項工作。

《檔案法》立法的重點是檔案管理，而據當初《檔案法》立法時的當事人回憶，就有不少人建議用《檔案管理法》的名稱。因而，有人認為，“《檔案法》就是《檔案管理法》的定位當不在少數”，并建議，“《檔案法》修改應該遵從《條例》的立法理念”，[9]這顯然以偏概全了，這是放大一點而不及其余，這反而是違背了《檔案法》立法的初衷，而實際上《檔案法》就是《檔案管理法》，這一點不必回避，2020年新版《檔案法》也沒有回避這個問題，不僅從立法宗旨上看幾乎與老《檔案法》一模一樣，沒有任何改變，而且，在第二條增加了檔案“監督管理活動”。新版《檔案法》由于原來《檔案法》的27條增加到53條，而新增加的內容大都是有關檔案信息化建設管理和檔案監督管理的內容，總之，新版《檔案法》對檔案管理內容的權重又增加了，而不是減少，更沒有使《檔案法》成為《檔案開放法》，《檔案法》依舊是《檔案管理法》。

確切地說，《檔案法》與《條例》本身就不在一個“頻道”上，沒有可比性，而要求《檔案法》的立法思想向《條例》靠攏就更有“削足適履”的意思了。如果要將《條例》與檔案法律法規做比較，那也應該是《條例》與1991年出臺的《各級國家檔案館開放檔案辦法》及2022年出臺的《國家檔案館檔案開放辦法》做比較，它們才屬于同類的法規，盡管后者的規格比較低。《條例》比《檔案法》規格低，不是一樣做比較嗎？

2.2 調整范圍。《檔案法》與《條例》調整范圍是不同的。《條例》作為一項單一工作：“政府信息公開”的法規，其調整的范圍僅涉及政府信息的公開或不公開這一領域或工作，其他有關政府信息的領域或工作則不涉及，其涉及的范圍相當有限。甚至可以說《條例》所涉及的只有可以公開的政府信息的公開，至于不可公開的政府信息什么時間可以公開、如何公開、以及如何使用，等等，都不涉及。

《檔案法》則不同，《檔案法》調整的范圍所涉及的面和內容則相當寬。《檔案法》調整的范圍是檔案的全生命過程，以上已述，不僅要調整檔案的歸檔形成、收集整理，還要保障檔案載體與信息的安全及永久保存，是對檔案管理的系統調整，而“檔案開放”僅僅是檔案利用工作中的一部分。顯然，從某種意義上說，《檔案法》與《條例》并沒有可比性。

由于《檔案法》實質上是一部對檔案管理工作進行系統全面調整的法律，雖然，它規范了幾乎涵蓋檔案管理的各個方面，但是，正是由于《檔案法》規范了方方面面的檔案管理工作，因而，它不可能對每一項檔案工作都給予細致地規范，而只能是宏觀的規范調整。當然，《檔案法》又是有限的，它不可能對所有涉及檔案的管理活動都進行規范調整。因而，對于它給予宏觀的規范調整的其具體細化調整還需要靠與之相配套的法規、規章及規范性文件來規制，而對于不在其規范調整范圍內的其他有關檔案管理活動則需要其他的法律法規來調整。例如，《檔案法》第二十九條規定：“公民根據經濟建設……需要，可以按照國家有關規定，利用……有關機關……的檔案。”這條就規定公民可以直接利用機關檔案室保存的檔案，具體如何利用需要按照國家有關規定來辦理。至于這些保存在機關檔案室的檔案，是不是公開的政府信息，是不是開放的檔案已經不是關鍵，關鍵的是按照國家有關規定來執行。

按照《檔案法》的規定，《檔案法》只對屬于國家檔案館的館藏檔案開放與不開放進行了調整規范，并沒有涉及機關檔案室保存的檔案的開放與不開放。實際上，機關檔案室保存的檔案不存在開放或不開放的問題，也就是說機關檔案室的檔案開放或不開放不屬于《檔案法》的調整范圍，而屬于國家有關規定調整的范圍，比如說屬于《條例》規范的范圍，最高人民法院《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第七條的規定就說明了這一點。有學者認為：“機構的檔案室也就成為政府機構逃避政府信息公開的‘避風港’，實際中有些單位為了規避政府信息公開的義務，將一些文件提前向檔案室歸檔，以逃避政府信息公開的義務，這使得公眾原本有權獲取的檔案信息很難或無法獲取。”[10]這顯然是對《檔案法》宏觀系統全面調整檔案管理的不了解，對《檔案法》調整范圍的有限性認識不足，也沒有系統地去認識《檔案法》而造成的。

2.3 調整對象。《檔案法》與《條例》調整對象是不同的。從《條例》的名稱上可以看出其調整的對象是“政府信息”，按照《條例》的規定即政府“行政機關在履行職責……信息”，也包括“具有管理公共事務職能的組織”的信息。

《檔案法》則不同，按照《檔案法》的有關規定其調整的對象是“檔案”，即“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及個人……歷史記錄”。

首先，《檔案法》與《條例》調整的對象“檔案”與“政府信息”并不是同一事物。“檔案”不等于“政府信息”，“政府信息”也不等于“檔案”，對此已有不少的學者給予了論證，如理明的關于政府信息不能與其對應的檔案畫等號[11]的觀點、劉東斌的關于文件（政府信息）和檔案是兩種不同事物[12]的觀點等。歸檔的文件（政府信息），按照《歸檔文件整理規則》（DA/T 22—2015）的規定，“文件正本與定稿（包括法律法規等重要文件的歷次修改稿）為一件”，“有文件處理單或發文稿紙的，文件處理單或發文稿紙與相關文件為一件”。[13]那么，一般政府行政機關在其履行職能對外實施管理所形成的需要公開的文件（政府信息），實際上，公開的只是文件正本信息，并不包括該份文件的定稿及文件處理單等其他信息。也就是實際一份已公開文件（政府信息）并不等于這份文件（政府信息）歸檔的文件（檔案）信息，后者還包括該份文件的定稿及文件處理單等其他信息，但前者只有該份文件正本的信息，而有關該份歸檔文件的定稿、文件處理單以及歷次修改稿等其他信息都屬于“文書處理程序過程中形成……的文件背景信息，是檔案信息的一部分，但不是文件信息的一部分”，[14]這些文件背景信息都屬于《條例》中規定的不予公開的“行政機關的內部事務信息”（2019年新版《條例》第十六條）。

其次，《條例》調整的對象“政府信息”（包括予以公開的政府信息和不予公開的政府信息）只是《檔案法》調整的對象“檔案”中的一部分，而不是《檔案法》調整的對象“檔案”的全部。《條例》調整的對象“政府信息”（包括予以公開的政府信息和不予公開的政府信息），其中的大部分會歸檔而成為“檔案”，這部分成為“檔案”的“政府信息”（包括予以公開的政府信息和不予公開的政府信息）其大部分最后都會進館而成為檔案館的館藏檔案。作為國家檔案館的館藏檔案，雖然，其大部分都是文書檔案，但是，作為政府行政機關的檔案也只是其中的一部分。按照《檔案法實施條例》第二十條規定“機關、團體、企業事業單位和其他組織……定期向有關的國家檔案館移交檔案”，原《檔案法實施辦法》的有關規定與之相同。也就是說館藏檔案中不僅有政府行政機關的檔案，還有其他機關（如黨的機關）和團體、企業事業單位和其他組織的檔案。其具體單位，按照國家檔案局發布的《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》（9號令）規定，“各級綜合檔案館接收檔案的組織機構有：1.中國共產黨委員會及所屬各部門；2.人民代表大會及其常設機構；3.人民政府及其所屬各部門和單位；4.人民政協及其常設機構；5.人民法院、人民檢察院；6.各民主黨派機關；7.工會、共青團、婦聯等人民團體；8.國有企業、事業單位”[15]等，還包括上述等單位的下屬單位的檔案。按照9號令第三條的規定，綜合檔案館的館藏檔案還包括“經協商同意，綜合檔案館可以收集或代存本行政區內社會組織、集體和民營企事業單位、基層群眾自治組織、家庭和個人形成的對國家和社會有利用價值的檔案”，[16]從中可以看出政府行政機關的檔案只是其中的一少部分。

《檔案法》設置的館藏檔案開放期限（也就是所謂的檔案封閉期）是針對所有的館藏檔案設置的，而不僅僅針對館藏中政府行政機關檔案中的已公開的那部分政府信息。那些認為政府信息公開后進館后反而需要封閉保存以及《檔案法》與《條例》有斷層不配套不銜接的觀點，顯然是將館藏檔案等同于政府信息，特別是等同于已公開的政府信息。那些呼吁取消檔案封閉期的觀點，同樣也是將館藏檔案等同于已公開的政府信息，而且，完全忽略了其他館藏檔案的存在，置其他的館藏檔案信息安全于不顧。這些除已公開的政府信息外的其他館藏檔案中就包含著大量的屬于《條例》不予公開及不得公開的政府信息，如果《檔案法》不設置館藏檔案開放期限，或者說取消檔案封閉期，從檔案形成之日就開放，[17]那才是與《條例》有斷層不配套不銜接。因為，對于《條例》規定的那些不予公開及不得公開的政府信息，如果《檔案法》真的規定了取消檔案封閉期而從其形成之日起就可以開放，這就等于《檔案法》的規定直接否定了《條例》關于那些不予公開及不得公開政府信息的規定。顯然，后者與前者是相抵牾的。

2.4 服務對象。有學者認為：“《條例》與《檔案法》規定的服務對象有差別，但基本一致。”[18]然而，事實并非如此。《檔案法》與《條例》的服務對象是不同的，而且差別很大。按照《條例》的規定其服務的主要對象是“公民、法人和其他組織”，也就是政府行政管理機關管理的對象。按照《檔案法》的規定其服務的主要對象是“社會各方面”，主要可以分為三類：一是綜合檔案館接收進館檔案的組織機構，也就是形成館藏檔案的那些單位與機構。其中也包括產生“政府信息”的那些政府行政機關；二是與館藏檔案相關的當事人及組織機構，也包括政府行政管理機關管理的“公民、法人和其他組織”等；三是社會各方面的其他人員，主要是學術研究者，其中又以歷史研究者為主。

《檔案法》規定的這三類服務對象，其對館藏檔案的利用訴求并不一致，差別很大，甚至完全相反。對于第一類形成館藏檔案的那些單位與機構（包括產生“政府信息”的那些政府行政機關）來說，他們希望他們所形成的檔案只向他們提供利用，不要向其他第三方檔案利用者提供利用。對于政府行政機關來說，尤其是不希望那些《條例》規定的不予公開的政府信息向第三方檔案利用者提供利用。對他們來說，這些進館的館藏檔案其不開放的期限越長越好，也就是封閉期越長越好，最好是永不開放。對于第二類與館藏檔案相關的當事人及組織機構來說，最關心的不是開放不開放，而是通過辦理一定的手續后能不能查到。對于他們來說，一般情況下不管開放與不開放都會提供給他們利用的。比如干部任免、組織機構批復等。現在檔案館利用最多的民生檔案也屬于此類。民生檔案大都是政府各類行政機構的業務檔案，如婚姻檔案、招工檔案等。其大都含有個人隱私，這類檔案利用者只希望自己能利用，也不希望將其開放，也希望其不開放的期限越長越好。當然，這類服務對象還有另一面的訴求，他們希望涉及他們的所有檔案都能被利用，但是，由于形成機構的種種原因，實際上會有一些涉及他們的檔案并不能利用。對于這類檔案，他們則又希望早點開放可以供他們利用。對于第三類社會各方面的其他人員來說，一般情況下，由于他們只能利用開放的館藏檔案，不能利用未開放的館藏檔案，所以，他們最希望館藏檔案開放得越早越好，開放的館藏檔案越多越好。尤其是歷史研究者，呼吁檔案開放最積極。因為，“呼吁檔案開放最早者和最多者是歷史工作者……開放檔案利用者最多的是歷史工作者”。[19]

由于檔案館“是提供檔案信息服務的中介機構”，[20]因而，事實上，檔案館就成為上述三方面服務對象的第三方機構，它需要同時滿足這三方面服務對象的訴求，而從上述分析中可以看出，這三方面的服務對象的訴求完全不一樣，有些訴求甚至完全相反。顯然，如何平衡這三方面的服務對象對提供檔案信息服務的利用訴求，就成為檔案館提供檔案利用服務好壞的關鍵。所以，設置檔案開放期限就成為檔案館的必選項。從某種意義上說，不論檔案開放期限是30年還是25年，也不管是經濟、教育等類檔案可以提前開放，還是涉及國家安全或者重大利益等類的檔案需要延期開放，都是這三方面的服務對象訴求博弈的結果，或者說是他們之間妥協的結果，或者說是檔案館平衡這三方面的服務對象訴求的結果，總之，檔案開放期限的政策，就是使三方面的服務對象的利益最大化損失最小化的最大公約數。

3 《檔案法》和《條例》的關系

對于《檔案法》和《條例》的關系，有不少學者都認為兩者有沖突不銜接不協調，這種沖突不銜接不協調基本都集中在《檔案法》的檔案開放期限的設置上，也就是所謂的封閉期，并建議取消檔案封閉期的設置，與《條例》相銜接。

上述觀點顯然有問題，一是將《條例》中的政府信息當作全部公開的政府信息，而沒有注意到《條例》還規定了大量的不予公開的政府信息；二是將《檔案法》中的檔案館全部館藏檔案當作全部是公開的政府信息，而沒有注意到政府信息（包括公開的和未公開的）只是館藏檔案的一部分，檔案館的館藏檔案中還有一大批非“政府信息”檔案。如果真按照學者們的建議《檔案法》取消檔案開放期限的設置，自檔案形成之日就開放，那才是將《檔案法》置于了與《條例》相沖突的地位，更何談銜接。因為，《檔案法》直接否定了《條例》對一些不予公開及不得公開政府信息的規定，而且，還使《檔案法》與其他與檔案相關的法律造成相沖突，如《保密法》等。

《檔案法》和《條例》相銜接什么？不是《條例》和《檔案法》同時公開與開放，那不叫銜接，而叫同步。什么是相銜接，是《條例》負責“政府信息”的公開，《檔案法》負責“政府信息”中不予公開的“政府信息”的開放，這才叫銜接。按照文件生命周期理論的觀點，就是《條例》負責“政府信息”（文件）前端的公開，《檔案法》負責不予公開的“政府信息”（檔案）后端（進館）的開放。如果沒有《檔案法》對不予公開及不得公開的“政府信息”（檔案）后端（進館）設置開放期限，那么，這些不予公開及不得公開的“政府信息”（檔案）將使公民永遠無法知曉，也無法利用這些不予公開及不得公開的“政府信息”（檔案）。正是《檔案法》規定了開放期限，才使得那些不予公開及不得公開的“政府信息”（檔案）在一定的時間后得以被公民知曉與利用。也正是由于有了檔案開放期限，才使得在最大限度地既保障了國家與各個方面的利益的基礎上，又最大限度地保障了公民獲取那些不予公開的“政府信息”（檔案）的權利。這才是《檔案法》和《條例》兩者之間的關系，這種關系才是相銜接的關系。

也許會有人說，雖然，《檔案法》設置檔案開放期限使得那些不予公開及不得公開的“政府信息”（檔案）在一定的時間后可以利用，但是，并沒有解決那些歸檔后的政府已公開信息，也跟著不予公開及不得公開的“政府信息”一樣進入檔案封閉期的問題。這里拋開以上所述一份公開的政府信息并不等于這份歸檔后的政府信息的觀點不論，就按照學者們認為的那樣。對此，實際上，在《條例》公布實施之初，這個問題就已經解決了，《條例》明確規定發布公開政府信息的機關要向檔案館提供其已公開的政府信息，由檔案館向公民提供利用。提前解決了若干年后政府行政機關已公開的“政府信息”（檔案）進館后受檔案開放期限限制不能被公民利用的問題。這是《檔案法》和《條例》兩者之間在此方面最好的銜接。不知是《條例》的立法者有先見之明，還是對在此之前國家檔案局在檔案館系統中開展的建立已公開現行文件中心工作的認可，客觀上《條例》的規定解決了學者們擔心的問題。也就是說學者們探討的已經公開的政府信息成為檔案后還需要進入檔案封閉期阻礙公民利用的現象根本就不存在。自然，學者們說的《檔案法》和《條例》相沖突不銜接不協調的現象也就不存在。

4 結語

通過以上所述，可以看出，《檔案法》和《條例》是兩類完全不相同的法律法規，它們之間的區別很大，從調整范圍上看，《條例》只是調整單一工作：“政府信息公開”的法規，其調整的范圍僅涉及政府信息的公開或不公開，對有關政府信息的其他領域或工作則不涉及，其調整的范圍相當有限，而《檔案法》則不同，《檔案法》是一部調整檔案全生命過程的法律，其調整的范圍及所涉的面和內容相當寬泛。從調整對象上看，《條例》調整的是“政府信息”，《檔案法》調整的是“檔案”。“檔案”與“政府信息”并不是同一事物。“檔案”不等于“政府信息”，“政府信息”也不等于“檔案”。《條例》調整的對象“政府信息”（包括予以公開的政府信息和不予公開的政府信息）只是《檔案法》調整的對象“檔案”中的一部分，而不是《檔案法》調整的對象“檔案”的全部。從服務對象上看，《檔案法》和《條例》調整的服務對象也不同，前者調整的服務對象包括接收進館檔案的組織機構（其中也有產生“政府信息”的那些政府行政機關）、館藏檔案相關的當事人及組織機構以及社會各方面的其他人員。后者調整的服務對象主要是“公民、法人和其他組織”。《檔案法》和《條例》有這么多的不同，自然其各自的立法思想也就不一樣，《條例》的名稱就是“政府信息公開”，自然，其立法思想就是要圍繞著“政府信息公開”來確立，而《檔案法》是全面管理檔案全生命過程的法律，自然，其立法思想也要圍繞著全面管理檔案全生命過程來確立。

對于《檔案法》和《條例》兩者之間的關系，以往的研究者只關注“公開”與“開放”，并想當然地將“檔案”等同于“政府信息”，更確切地說是將已公開的“政府信息”等同于“檔案”（館藏檔案）。并沒有全面系統地對兩者進行考察比較，有究其一點以偏概全不及其余之嫌，其得出的結論自然偏離客觀，而且，最后新《檔案法》的頒布不僅終結了有關問題的討論，并且似乎宣告學者們疑慮的所有問題都是“偽問題”。但是，這種觀點曾長期占據學術中心，且頗有市場，其現象也很值得人們深思。

本文系河南省科技廳軟科學項目“信息化背景下運用大數據技術一體推進‘三不腐’體制機制研究（項目編號：242400410251）”、2023年度河南省檔案科技項目計劃“數字化戰略轉型背景下紀檢監察檔案信息化提質賦能研究”（項目編號：2023-X-036）階段性成果。

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（作者單位：1.鄭州航空工業管理學院 鄭毅，法學碩士，副教授；2.河南經貿職業學院 郭芳，經濟學碩士，副教授；3.濮陽市檔案館 劉東斌，副研究館員 來稿日期：2024-08-20）