城建檔案驗(yàn)收告知承諾制的實(shí)踐邏輯與立法完善

摘 要：為了提升檔案驗(yàn)收的治理效能，城建檔案驗(yàn)收治理實(shí)踐中創(chuàng)新發(fā)展出告知承諾制，并初現(xiàn)制度雛形。在城建檔案驗(yàn)收引入告知承諾制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)可以從政策規(guī)范、服務(wù)型政府以及行政效能原則三個(gè)方面予以證成。城建檔案驗(yàn)收告知承諾制在實(shí)踐運(yùn)作中呈現(xiàn)出事前指導(dǎo)、事中承諾和事后核查的邏輯構(gòu)造。為更好實(shí)現(xiàn)城建檔案驗(yàn)收告知承諾制的治理價(jià)值，應(yīng)在《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》中作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，明確其適用范圍、實(shí)施程序以及法律責(zé)任，使其實(shí)施具有明確法律規(guī)范依據(jù)，推動(dòng)城建檔案驗(yàn)收告知承諾制的全面實(shí)施，切實(shí)提升檔案驗(yàn)收治理的實(shí)際效能。

關(guān)鍵詞：城建檔案；檔案驗(yàn)收；告知承諾制；檔案治理；檔案立法；法治政府；服務(wù)型政府；信用

1 問(wèn)題的提出

為進(jìn)一步提高城建檔案驗(yàn)收效率和服務(wù)質(zhì)量，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于新形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)城市建設(shè)檔案管理工作的通知》（建辦規(guī)〔2024〕1號(hào)）增設(shè)了“告知承諾移交”這一種極具創(chuàng)新的檔案驗(yàn)收方式，明確要求城建檔案管理部門(mén)健全移交方式，推行城建檔案驗(yàn)收實(shí)施告知承諾制。在此種導(dǎo)向指引下，告知承諾制逐漸成為城建檔案驗(yàn)收實(shí)踐中的重要?jiǎng)?chuàng)新范式，浙江、山東、安徽、河南等地相繼出臺(tái)相關(guān)意見(jiàn)辦法、實(shí)施細(xì)則和工作規(guī)程，對(duì)城建檔案驗(yàn)收告知承諾制的內(nèi)容和程序予以細(xì)化，并在檔案驗(yàn)收實(shí)踐中予以推行，以提高檔案驗(yàn)收的治理能力。但是缺憾在于，與如火如荼的檔案驗(yàn)收告知承諾制改革試點(diǎn)相比，檔案學(xué)界尤其是法學(xué)界對(duì)于這一實(shí)踐探索的探討顯得較為薄弱。雖然已有學(xué)者探討了該如何提升建設(shè)工程檔案驗(yàn)收成效，[1-3]也有學(xué)者研究了重大建設(shè)項(xiàng)目的檔案驗(yàn)收模式，[4]但既有研究尚未詳細(xì)論證城建檔案驗(yàn)收告知承諾制實(shí)踐運(yùn)作的內(nèi)在邏輯，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)探討該如何在《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）中構(gòu)建告知承諾制的規(guī)范體系。

鑒于此，本文將基于城建檔案驗(yàn)收告知承諾制已有的實(shí)踐和規(guī)范，探尋其得以興起的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，分析總結(jié)其實(shí)踐運(yùn)作的內(nèi)在邏輯，同時(shí)結(jié)合當(dāng)前立法的不足之處提出完善建議，試圖將城建檔案驗(yàn)收告知承諾制納入法治軌道，為提升檔案治理效能提供法治支撐，以期推進(jìn)新時(shí)代城建檔案驗(yàn)收工作的高質(zhì)量發(fā)展。

2 城建檔案驗(yàn)收告知承諾制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

在檔案驗(yàn)收管理領(lǐng)域中推廣告知承諾制并非毫無(wú)根基，其實(shí)施的可行性與必要性分別體現(xiàn)在立法、理念和原則三個(gè)方面。

2.1 立法基礎(chǔ)：政策文件法律規(guī)范支撐。2020年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕42號(hào)），要求各地區(qū)、各部門(mén)在政務(wù)服務(wù)中全面推行告知承諾制。

隨后，不同地區(qū)、不同部門(mén)也在工程建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收領(lǐng)域相繼出臺(tái)了實(shí)施告知承諾制的具體政策方案，以踐行告知承諾制助力提升檔案驗(yàn)收效率。例如，《東營(yíng)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局關(guān)于實(shí)行建設(shè)工程檔案驗(yàn)收告知承諾制的通知》（東建字〔2021〕87號(hào)）就檔案驗(yàn)收告知承諾制的實(shí)施設(shè)計(jì)了更加明確的操作方案；《進(jìn)一步優(yōu)化房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)項(xiàng)目竣工聯(lián)合驗(yàn)收的指導(dǎo)意見(jiàn)》（內(nèi)建質(zhì)〔2023〕140號(hào)）提出“各地城建檔案管理部門(mén)應(yīng)規(guī)范城建檔案竣工驗(yàn)收告知承諾制辦理需具備的基本條件和辦理程序”。可見(jiàn)，中央政策的提倡是告知承諾制在檔案驗(yàn)收中得以迅速推廣應(yīng)用的重要基礎(chǔ)。

我國(guó)地方檔案立法中也存在零星的告知承諾制條款，能夠?yàn)樵谥醒肓⒎ㄖ邢到y(tǒng)構(gòu)建城建檔案驗(yàn)收告知承諾制提供一定的立法基礎(chǔ)。只是現(xiàn)有地方立法中告知承諾制條款數(shù)量有限，規(guī)定得較為簡(jiǎn)單且立法位階有限，如《河南省城市建設(shè)檔案管理辦法》第12條、《〈濟(jì)南市城市建設(shè)檔案管理規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》第17條、《聊城市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》第13條、《青島市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》第11條、《郴州市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》第9條、《江西省城市建設(shè)檔案管理辦法》第15條至第19條及第31條就是為數(shù)不多的幾個(gè)在地方立法中設(shè)定檔案驗(yàn)收告知承諾制的條款。

2.2 理念基礎(chǔ)：契合服務(wù)型政府的要求。總體上看，城建檔案驗(yàn)收告知承諾制遵循了“高效便民”的原則，有力推動(dòng)了服務(wù)型政府的建設(shè)。這主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

一方面，告知承諾制的適用深刻踐行并體現(xiàn)出了以人民為中心的服務(wù)理念。對(duì)于建設(shè)單位而言，在檔案驗(yàn)收過(guò)程中適用告知承諾制意味著申請(qǐng)材料的簡(jiǎn)化，建設(shè)單位不用再等待“驗(yàn)收決定作出的法定期限”，這就極大地減輕了其在驗(yàn)收過(guò)程中所負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和機(jī)會(huì)成本，提升了建設(shè)工程的經(jīng)濟(jì)效益。也就是說(shuō)，告知承諾制在檔案驗(yàn)收領(lǐng)域的實(shí)踐應(yīng)用，是以實(shí)現(xiàn)和保障建設(shè)單位的利益訴求為導(dǎo)向，最大限度地縮短了建設(shè)單位取得檔案驗(yàn)收意見(jiàn)的時(shí)間，盡可能方便其辦理其他手續(xù)，以便能夠讓建設(shè)項(xiàng)目盡快投入使用，這就從整體上降低建設(shè)單位的制度性交易成本（包括人力、物力成本）。并且，對(duì)檔案管理部門(mén)而言，告知承諾制相較于傳統(tǒng)檔案驗(yàn)收方式有助于提高管理效率、降低行政成本，其在告知承諾制的實(shí)施過(guò)程中扮演著服務(wù)者的角色，要為建設(shè)單位提供更為優(yōu)質(zhì)的檔案驗(yàn)收服務(wù)。

另一方面，告知承諾制的運(yùn)用促進(jìn)了檔案驗(yàn)收法律關(guān)系的平等化、協(xié)商化轉(zhuǎn)向。在傳統(tǒng)的城建檔案驗(yàn)收關(guān)系中，檔案管理部門(mén)與建設(shè)單位之間處于管理與被管理的關(guān)系，雙方主體的法律地位并不具有對(duì)等性，是一種“命令—控制”的管制模式。但是，告知承諾制的實(shí)施革新了傳統(tǒng)檔案驗(yàn)收“命令—控制”的特征，凸顯了建設(shè)單位的主體性地位，更加契合其利益訴求，而且在程序設(shè)計(jì)上更注重檔案管理部門(mén)與建設(shè)單位之間的溝通交流。經(jīng)溝通交流后，傳統(tǒng)單方性的檔案驗(yàn)收行為就演變?yōu)椤盎趨f(xié)商的行政行為”。[5]

不難看出，在采取告知承諾制的模式下，檔案驗(yàn)收雙方之間逐步建立一種和諧、相對(duì)平等的行政法律關(guān)系，更多強(qiáng)調(diào)雙方的平等對(duì)話(huà)與協(xié)商合作，不再是隸屬與被隸屬的關(guān)系。換言之，整個(gè)檔案驗(yàn)收過(guò)程需要雙方主體的合作才能順利完成監(jiān)管目標(biāo)，這就打破了傳統(tǒng)檔案管理部門(mén)占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位的驗(yàn)收方式，充分體現(xiàn)了建設(shè)單位的主體地位，反映了“多元共治”的觀念。

2.3 原則基礎(chǔ)：契合行政效能基本內(nèi)涵。行政效能原則要求行政機(jī)關(guān)以盡可能少的行政成本獲取最大程度的行政目標(biāo)。[6]就制度建構(gòu)論上的規(guī)范要求而言，行政效能原則既要行政活動(dòng)優(yōu)先考慮市場(chǎng)或社會(huì)的自我調(diào)節(jié)，又要確保管理或服務(wù)制度達(dá)到效益最大化。[7]根據(jù)此要求，檔案管理部門(mén)在城建檔案的驗(yàn)收過(guò)程中應(yīng)當(dāng)推動(dòng)建設(shè)單位自我規(guī)制、實(shí)現(xiàn)效益最大化。就此而言，檔案驗(yàn)收告知承諾制的實(shí)踐運(yùn)作無(wú)疑與行政效能原則的具體要求高度契合。

一方面，檔案驗(yàn)收告知承諾制的實(shí)施是以建設(shè)單位的自我規(guī)制為核心。具體而言，通過(guò)對(duì)于承諾按時(shí)提交檔案材料的建設(shè)單位先行作出檔案驗(yàn)收決定，以及對(duì)建設(shè)單位的違諾行為進(jìn)行信用懲戒，從正面激勵(lì)和反向懲戒的雙重維度激活建設(shè)單位自我規(guī)制的意愿，從而引導(dǎo)并促進(jìn)建設(shè)單位積極履約和踐行承諾。

另一方面，城建檔案驗(yàn)收告知承諾制是對(duì)傳統(tǒng)檔案驗(yàn)收程序的簡(jiǎn)化設(shè)計(jì)，可以在提高檔案驗(yàn)收效能的同時(shí)降低建設(shè)單位的程序負(fù)擔(dān)。按照告知承諾制的程序設(shè)計(jì)，只要建設(shè)單位作出符合條件的書(shū)面承諾，檔案管理部門(mén)便不需要再進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而直接作出驗(yàn)收決定。[8]

由此可見(jiàn)，與傳統(tǒng)檔案驗(yàn)收方式相較，告知承諾制大幅縮短了檔案驗(yàn)收時(shí)間和簡(jiǎn)化了檔案驗(yàn)收流程，這無(wú)疑極大推動(dòng)了檔案驗(yàn)收程序的快速進(jìn)行，提升了檔案驗(yàn)收的治理效能，并減輕了建設(shè)單位的程序負(fù)擔(dān)，顯著降低了建設(shè)項(xiàng)目投入使用的時(shí)間成本。

綜上而言，行政效能原則為城建檔案驗(yàn)收告知承諾制的推廣實(shí)施提供了正當(dāng)性支撐。

3 城建檔案驗(yàn)收告知承諾制的實(shí)踐邏輯

立足行政過(guò)程的角度觀察，城建檔案驗(yàn)收告知承諾制的實(shí)踐運(yùn)作邏輯可以從事前指導(dǎo)、事中承諾和事后核查三個(gè)維度予以闡釋。

3.1 事前指導(dǎo)：督促建設(shè)單位合規(guī)。在建設(shè)單位提交驗(yàn)收申請(qǐng)之前，檔案管理部門(mén)可結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目的竣工時(shí)間提前介入開(kāi)展業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，對(duì)建設(shè)單位申請(qǐng)檔案驗(yàn)收提供輔導(dǎo)。檔案管理部門(mén)之所以要提前采取提示建議、信息披露、提供咨詢(xún)等方式開(kāi)展行政指導(dǎo)，為建設(shè)單位準(zhǔn)備相關(guān)的城建檔案材料提供指引與幫助，其目的在于促進(jìn)其自我規(guī)制，督促其做出符合檔案驗(yàn)收具體條件的行為，從而引導(dǎo)建設(shè)單位自行合規(guī)。

一方面，檔案管理部門(mén)需要提供可信度較高的信息服務(wù)，即提前告知建設(shè)單位檔案驗(yàn)收移交的具體條件和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并作出詳盡的解釋說(shuō)明，影響其行為選擇，引導(dǎo)其應(yīng)該“怎么做”；另一方面，檔案管理部門(mén)還要重點(diǎn)檢查評(píng)估建設(shè)單位究竟“做得怎么樣”，通過(guò)建議、指示等方式催促建設(shè)單位按照驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)整改，為之后檔案驗(yàn)收告知承諾制的有效實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

正是通過(guò)事前的行政指導(dǎo)，為建設(shè)單位提供準(zhǔn)確的檔案驗(yàn)收有關(guān)信息，才能夠使其更為明確地知道檔案驗(yàn)收所需提交的材料，少走不必要的彎路。從指導(dǎo)內(nèi)容上看，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作指南》第3.2條的要求，檔案管理部門(mén)要“了解建設(shè)單位檔案工作的需求，有針對(duì)性地開(kāi)展多種多樣的指導(dǎo)服務(wù)，并做好指導(dǎo)服務(wù)的工作記錄，注意收集反饋信息”。當(dāng)然，作為一種柔性行政行為，檔案行政指導(dǎo)在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)保持克制，不應(yīng)在該行政行為實(shí)施的全過(guò)程中產(chǎn)生減損相對(duì)人的權(quán)利或增加相對(duì)人的義務(wù)。[9]

3.2 事中承諾：提高檔案驗(yàn)收效率。與傳統(tǒng)的檔案驗(yàn)收方式相比較，告知承諾制的適用改變并再造了城建檔案驗(yàn)收決定作出的程序，確保檔案驗(yàn)收程序便捷且快速進(jìn)行，極大地提升了檔案驗(yàn)收效率。在實(shí)踐中，“工程檔案驗(yàn)收告知承諾制”的推行，可以使建設(shè)單位在申請(qǐng)當(dāng)天就能拿到驗(yàn)收意見(jiàn)書(shū)。[10]從實(shí)施程序上看，檔案驗(yàn)收告知承諾制事中決定的基本環(huán)節(jié)通常包括“告知—承諾—作出驗(yàn)收決定”。

具體而言，檔案管理部門(mén)的準(zhǔn)確、全面告知是前提。[11]檔案管理部門(mén)須將檔案驗(yàn)收材料的標(biāo)準(zhǔn)、要求等梳理清楚，全面、準(zhǔn)確、一次性地告知行政相對(duì)人。如此，才能使行政相對(duì)人作出有效、準(zhǔn)確的承諾。之后，相對(duì)人通過(guò)簽署書(shū)面承諾書(shū)保證自身滿(mǎn)足法定條件，行政主體基于相對(duì)人已簽署承諾書(shū)的基礎(chǔ)事實(shí)推定其符合法定條件，如此便可省去事前大量核查程序，既節(jié)省了執(zhí)法資源、提高了執(zhí)法效率，又方便了相對(duì)人。[12]這就意味著，在檔案管理部門(mén)告知承諾內(nèi)容及法律責(zé)任，建設(shè)單位對(duì)相關(guān)事項(xiàng)作出書(shū)面承諾后，其便無(wú)須履行實(shí)質(zhì)審查的義務(wù)，只要對(duì)建設(shè)單位已提交的材料進(jìn)行形式審查后便可直接出具作出檔案驗(yàn)收的決定。究其根本，檔案管理部門(mén)之所以能夠快速出具驗(yàn)收意見(jiàn)，其背后的邏輯是假定建設(shè)單位能夠切實(shí)履行承諾，信任其提供符合法定要求的城建檔案材料。

具體而言，檔案管理部門(mén)相信建設(shè)單位的承諾，并以告知承諾制為媒介在城建檔案驗(yàn)收過(guò)程中給予建設(shè)單位一種制度化的信任資源。[13]可見(jiàn)，建設(shè)單位是以自身的信用承諾擔(dān)保簡(jiǎn)化了檔案驗(yàn)收的決定程序，省略了本應(yīng)由檔案管理部門(mén)進(jìn)行的實(shí)質(zhì)審查，轉(zhuǎn)由建設(shè)單位簽署承諾書(shū)的方式自負(fù)其責(zé)，這就會(huì)在無(wú)形中加快了檔案驗(yàn)收的辦理速度。

3.3 事后核查：防范信用投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。城建檔案管理部門(mén)在出具驗(yàn)收意見(jiàn)以后，還要及時(shí)對(duì)建設(shè)單位承諾履行的情況進(jìn)行核查，并根據(jù)事后核查的結(jié)果追究建設(shè)單位的法律責(zé)任，以確保其提供符合法律規(guī)定的城建檔案材料。從某種程度上講，城建檔案管理部門(mén)作出驗(yàn)收決定后的事后核查，才是確保告知承諾制有效實(shí)施的重要保障。換言之，事后核查的主要目的是確保建設(shè)單位遵守承諾，在承諾時(shí)限內(nèi)形成符合法律規(guī)定的建設(shè)工程檔案，并完成移交，避免產(chǎn)生“驗(yàn)而不交”的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，事后核查其實(shí)是將本應(yīng)在事前進(jìn)行的實(shí)質(zhì)審查調(diào)換到驗(yàn)收決定作出后展開(kāi)，刪除了驗(yàn)收決定作出前的實(shí)質(zhì)審查環(huán)節(jié)。

從實(shí)質(zhì)邏輯上講，事后核查程序發(fā)揮著代替實(shí)質(zhì)審查的作用。[14]在這個(gè)意義上，事后核查方式已經(jīng)改變并顛覆了傳統(tǒng)檔案驗(yàn)收中的義務(wù)承擔(dān)方式，使得檔案管理部門(mén)輕事前審查、重事后核查，建設(shè)單位輕取得驗(yàn)收決定、重事后守法信諾，檔案驗(yàn)收的監(jiān)管重心從事前轉(zhuǎn)向事后。這實(shí)際上是一種動(dòng)態(tài)的事后監(jiān)管模式，城建檔案管理部門(mén)需要既對(duì)于建設(shè)單位移交報(bào)送檔案過(guò)程中的違法行為進(jìn)行查處及行政處罰，又要對(duì)其承諾的真實(shí)性和履行情況進(jìn)行核查及實(shí)施相應(yīng)的信用懲戒措施，而且，從核查期限上看，城建檔案管理部門(mén)應(yīng)在建設(shè)單位的承諾時(shí)限之前就開(kāi)展核查工作，從而盡早發(fā)現(xiàn)和排除建設(shè)單位的信用投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，避免損害檔案驗(yàn)收管理秩序。

4 城建檔案驗(yàn)收告知承諾制的立法完善

目前亟須盡快修訂完善《規(guī)定》，對(duì)城建檔案驗(yàn)收告知承諾制作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，及時(shí)把地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為中央立法，以彌補(bǔ)其合法性缺失的問(wèn)題，使檔案驗(yàn)收工作依法有序進(jìn)行。從制度設(shè)計(jì)層面來(lái)看，城建檔案驗(yàn)收告知承諾制規(guī)范體系的核心要素有三：一是檔案驗(yàn)收告知承諾制的適用范圍，二是檔案驗(yàn)收告知承諾制的實(shí)施程序，三是檔案驗(yàn)收告知承諾制的法律責(zé)任。

4.1 修訂完善《規(guī)定》。《規(guī)定》自1997年施行以來(lái)，至今已有27年的時(shí)間。但從具體實(shí)踐來(lái)看，《規(guī)定》的具體條文已比較滯后，并未對(duì)檔案驗(yàn)收的治理變革作出及時(shí)回應(yīng)。這就無(wú)法為檔案驗(yàn)收告知承諾制的實(shí)踐運(yùn)作提供更為有效和精確的指引，在一定程度上阻礙了告知承諾制在城建檔案驗(yàn)收管理中全面推廣，不利于規(guī)范城建檔案驗(yàn)收行政管理的行為。從具體條款上看，檔案驗(yàn)收告知承諾制的實(shí)施與《規(guī)定》的內(nèi)容不一致，會(huì)對(duì)職權(quán)法定原則造成沖擊，繼而產(chǎn)生合法性危機(jī)，亟須進(jìn)行調(diào)適。理論上講，新形勢(shì)下加強(qiáng)和規(guī)范檔案治理，既要堅(jiān)持過(guò)去行之有效的制度和規(guī)定，也要結(jié)合新的時(shí)代特點(diǎn)與時(shí)俱進(jìn)，拿出新的辦法和規(guī)定。[15-17]也就是說(shuō)，對(duì)于告知承諾制這樣極具創(chuàng)新性的檔案驗(yàn)收治理變革，不能僅僅考慮到檔案驗(yàn)收管理的實(shí)際需要，還要將其納入法治化的軌道之上。在行政法治的框架下，對(duì)檔案驗(yàn)收告知承諾制最基本的要求是依法行使，這就需要從依法治檔層面對(duì)檔案驗(yàn)收告知承諾制改革進(jìn)行規(guī)范化構(gòu)建。

由上可知，檔案驗(yàn)收告知承諾制的實(shí)施缺乏法律規(guī)范支撐，面對(duì)此種合法性爭(zhēng)議，及時(shí)修改《規(guī)定》是解決合法性困境的重要手段。因此，從立法論角度看，建議立法者應(yīng)專(zhuān)章增設(shè)檔案驗(yàn)收告知承諾制程序，從而解決城建檔案管理部門(mén)實(shí)施告知承諾制無(wú)法可依的問(wèn)題，為檔案驗(yàn)收告知承諾制的法治化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的規(guī)范基礎(chǔ)。一方面，必須認(rèn)真總結(jié)不同地區(qū)、不同層級(jí)檔案管理部門(mén)有關(guān)告知承諾制的經(jīng)驗(yàn)做法，從地方立法中及時(shí)提煉出具有可復(fù)制、可推廣的有益經(jīng)驗(yàn)，使告知承諾制成為《規(guī)定》的重要組成部分；另一方面，應(yīng)堅(jiān)持運(yùn)用法治方式推進(jìn)城建檔案驗(yàn)收告知承諾制的實(shí)施，須結(jié)合其實(shí)踐特點(diǎn)，對(duì)城建檔案驗(yàn)收告知承諾制進(jìn)行規(guī)范建構(gòu)，指導(dǎo)城建檔案驗(yàn)收告知承諾制依法有序地展開(kāi)。可以說(shuō)，只有加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，及時(shí)修改《規(guī)定》，對(duì)告知承諾制進(jìn)行精巧的制度設(shè)計(jì)，才能促使檔案驗(yàn)收告知承諾制走得更遠(yuǎn)，因應(yīng)檔案驗(yàn)收治理實(shí)踐的發(fā)展。

4.2 限定檔案驗(yàn)收告知承諾制的適用范圍。城建檔案驗(yàn)收告知承諾制應(yīng)適用于合適的建設(shè)工程、信用良好的建設(shè)單位。

其一，檔案驗(yàn)收告知承諾制適用于中低風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)工程。實(shí)際上，并不是所有建設(shè)項(xiàng)目的檔案驗(yàn)收都能采取告知承諾制，而應(yīng)堅(jiān)持維護(hù)秩序與安全的底線(xiàn)，對(duì)適用范圍有所限定。盡管城建檔案驗(yàn)收采取告知承諾制的方式能極大提高行政效率，但也要防范因過(guò)度程序簡(jiǎn)化而對(duì)公共利益造成損害，這就須將一些可能產(chǎn)生負(fù)面影響的建設(shè)項(xiàng)目排除適用檔案驗(yàn)收告知承諾制。進(jìn)一步講，如何實(shí)現(xiàn)檔案驗(yàn)收中國(guó)家利益、公共利益與個(gè)人利益合理的平衡，防范可能存在的違法風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建檔案驗(yàn)收制度的基本思路。[18]就此而言，筆者認(rèn)為，對(duì)于涉及國(guó)家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目，因其潛在風(fēng)險(xiǎn)大、可能產(chǎn)生嚴(yán)重的不良后果以及損害社會(huì)公共利益，立法應(yīng)規(guī)定不宜采取告知承諾制方式辦理檔案驗(yàn)收。具體來(lái)講，檔案管理部門(mén)應(yīng)編制可以適用告知承諾制的檔案驗(yàn)收事項(xiàng)清單，明確何種建設(shè)工程可以采取檔案驗(yàn)收告知承諾制，并向社會(huì)公布。針對(duì)清單目錄之外的建設(shè)工程，城建檔案驗(yàn)收不得采取告知承諾制。當(dāng)然，檔案驗(yàn)收告知承諾制清單編制完成之后不是一成不變的，而是要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及時(shí)作出動(dòng)態(tài)調(diào)整，以滿(mǎn)足檔案驗(yàn)收工作的實(shí)際需求。對(duì)此，檔案管理部門(mén)要緊跟時(shí)代步伐，根據(jù)職能變化及法律法規(guī)的“立、改、廢”狀況，對(duì)清單內(nèi)容及時(shí)審查并更新。[19]

其二，檔案驗(yàn)收告知承諾制適用于信用良好的建設(shè)單位。是否適用城建檔案驗(yàn)收告知承諾制應(yīng)與建設(shè)單位信用狀況相掛鉤，對(duì)不同信用狀況的建設(shè)單位應(yīng)采取不同的檔案驗(yàn)收措施。其中，對(duì)于信用狀況良好的建設(shè)單位，城建檔案驗(yàn)收宜采取告知承諾制，以加快建設(shè)單位的項(xiàng)目投入使用；相反，對(duì)于信用狀況不良或者存在曾作出虛假承諾情形的建設(shè)單位，在其信用狀況修復(fù)以前，不得適用告知承諾制辦理城建檔案驗(yàn)收。

4.3 規(guī)范檔案驗(yàn)收告知承諾制的實(shí)施程序。構(gòu)建合理的檔案驗(yàn)收告知承諾制實(shí)施程序，不僅能夠保障和提升檔案驗(yàn)收的治理效能，還能夠預(yù)防建設(shè)單位的虛假承諾。從步驟順序上看，城建檔案驗(yàn)收告知承諾制實(shí)施程序的規(guī)范構(gòu)建主要包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，建立信用篩選機(jī)制。鑒于檔案驗(yàn)收告知承諾制的適用對(duì)建設(shè)單位的信用狀況要求較高，因此在適用告知承諾制前對(duì)建設(shè)單位的信用狀況進(jìn)行評(píng)估篩選就顯得十分有必要。針對(duì)建設(shè)單位的信用審查能夠在不影響行政審批效率的前提下，對(duì)申請(qǐng)人承諾的真實(shí)性予以推斷。[20]這就可以提前過(guò)濾掉存在不良信用記錄的失信主體，有效防范建設(shè)單位的信用投機(jī)主義行為。

第二，明確程序自選機(jī)制。在檔案驗(yàn)收管理中是否適用告知承諾制應(yīng)充分尊重建設(shè)單位的主觀意愿，檔案管理部門(mén)應(yīng)充分告知建設(shè)單位享有完整的程序選擇權(quán)。也就是說(shuō)，建設(shè)單位作出承諾后，在城建檔案管理部門(mén)作出檔案驗(yàn)收決定前，其可以決定撤回承諾申請(qǐng)，不選擇告知承諾制方式辦理城建檔案驗(yàn)收，轉(zhuǎn)而選擇常規(guī)的檔案驗(yàn)收程序辦理。

第三，構(gòu)建告知承諾書(shū)公開(kāi)制度。承諾書(shū)既承載了建設(shè)單位信用承諾擔(dān)保的內(nèi)容，又是檔案管理部門(mén)實(shí)施后續(xù)核查、規(guī)制評(píng)價(jià)等監(jiān)管工作的核心依據(jù)。[21-22]因此，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)檔案驗(yàn)收的告知承諾書(shū)，不僅能夠借助公開(kāi)的方式倒逼建設(shè)單位自律，防范建設(shè)單位的信用投機(jī)行為，還能夠增強(qiáng)檔案驗(yàn)收信息的透明度、監(jiān)督檔案管理部門(mén)依法驗(yàn)收，從而防范檔案管理部門(mén)的失范行為。

第四，規(guī)定事后核查的內(nèi)容和時(shí)限。對(duì)適用告知承諾制的建設(shè)工程，檔案管理部門(mén)應(yīng)及時(shí)檢查建設(shè)單位履行情況是否符合承諾，以確保其按承諾移交建設(shè)工程的竣工檔案。從功能上看，事后核查目的在于通過(guò)合法性的評(píng)價(jià)手段確保檔案法律規(guī)定的貫徹實(shí)施，發(fā)揮其應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)控制功能。[23]這意味著事后核查在實(shí)踐中發(fā)揮著風(fēng)險(xiǎn)防范的作用，因此為了盡早發(fā)現(xiàn)并排除建設(shè)單位違反承諾且不按規(guī)定移交檔案的行為，防止檔案管理部門(mén)出現(xiàn)監(jiān)管真空的問(wèn)題，有必要規(guī)定明確的核查時(shí)限，以切實(shí)確保事后核查開(kāi)展的及時(shí)性。

4.4 明確檔案驗(yàn)收告知承諾制的法律責(zé)任。妥當(dāng)設(shè)置法律責(zé)任是確保檔案驗(yàn)收告知承諾制有效實(shí)施的重要保障。對(duì)違反告知承諾制實(shí)施要求的檔案驗(yàn)收法律關(guān)系主體設(shè)置妥當(dāng)?shù)姆韶?zé)任，不僅能夠維護(hù)檔案驗(yàn)收管理秩序、實(shí)現(xiàn)預(yù)定的檔案管理目標(biāo)，還能夠懲戒違法行為、預(yù)防違諾行為。鑒于檔案驗(yàn)收告知承諾制的實(shí)施具有“先上車(chē)后買(mǎi)票”的特點(diǎn)，以及因建設(shè)單位違反承諾可能帶來(lái)嚴(yán)重后果，可從檔案管理部門(mén)和建設(shè)單位兩個(gè)方面來(lái)構(gòu)建梯度性的法律責(zé)任體系。

對(duì)于行政主體法律責(zé)任的設(shè)定而言，檔案管理部門(mén)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任與其職權(quán)行使密切相關(guān)，大致包括：（1）濫用檔案驗(yàn)收職權(quán)，如不遵守檔案驗(yàn)收告知承諾制的程序要求；（2）未依法開(kāi)展事后核查對(duì)建設(shè)單位的履諾行為進(jìn)行及時(shí)檢查。當(dāng)然，從責(zé)任類(lèi)型上看，為了協(xié)調(diào)檔案管理部門(mén)工作人員依法行政與告知承諾制改革之間的內(nèi)在張力，可以探索引入并建立容錯(cuò)免責(zé)的責(zé)任體系。

進(jìn)言之，對(duì)盡到審慎審查義務(wù)檔案管理部門(mén)工作人員盡職免責(zé)，減輕或免予追究其法律責(zé)任，有利于進(jìn)一步消除檔案管理部門(mén)工作人員的履職風(fēng)險(xiǎn)顧慮，從而促進(jìn)在檔案驗(yàn)收管理中快速推行告知承諾制改革。

對(duì)于行政相對(duì)人法律責(zé)任的設(shè)定而言，建設(shè)單位承擔(dān)法律責(zé)任的前提是其存在違法行為或者提供虛假承諾。

一方面，建設(shè)單位要履行及時(shí)移交完整、真實(shí)檔案材料的義務(wù)，若是違反法定義務(wù)，相關(guān)法律規(guī)范亦設(shè)定了相應(yīng)的違法責(zé)任。例如，根據(jù)《規(guī)定》第6條的規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)在工程竣工驗(yàn)收后三個(gè)月內(nèi)提交建設(shè)工程檔案，否則就應(yīng)按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第59條的規(guī)定責(zé)令改正或?qū)嵤┬姓幜P。

另一方面，建設(shè)單位未按規(guī)定移交檔案材料在主觀上也具有違反承諾的特征，需要承擔(dān)因虛假承諾所引發(fā)更重的信用責(zé)任。從懲戒手段上看，信用責(zé)任的類(lèi)型多元復(fù)雜、動(dòng)態(tài)開(kāi)放，包括拒絕行政許可或行政給付，加大監(jiān)管力度，禁止獲得金融市場(chǎng)融資等諸多類(lèi)型。[24]可見(jiàn)，信用責(zé)任通過(guò)提高建設(shè)單位的失信成本，增加其守信收益，以倒逼建設(shè)單位自覺(jué)履行承諾，并遏制其在以后實(shí)施新的失信行為。

5 結(jié)語(yǔ)

《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出了“全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)，提升檔案治理效能”的發(fā)展目標(biāo)。作為一種新型的柔性監(jiān)管模式，檔案管理部門(mén)在檔案驗(yàn)收過(guò)程中引入告知承諾制，能夠提升行政效能、降低行政成本以及優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，這種新型規(guī)制措施已逐漸成為提升檔案驗(yàn)收治理效能的重要途徑。顯然，城建檔案驗(yàn)收告知承諾制不僅有利于促進(jìn)城建檔案管理部門(mén)的職能轉(zhuǎn)變，助推檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，還有助于推動(dòng)檔案治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此，為充分發(fā)揮告知承諾制在檔案驗(yàn)收領(lǐng)域的治理價(jià)值和制度紅利，有必要及時(shí)修訂完善《規(guī)定》，在檔案驗(yàn)收領(lǐng)域構(gòu)建告知承諾制的規(guī)范體系，通過(guò)專(zhuān)門(mén)條款明確其適用范圍、實(shí)施程序和法律責(zé)任，從而在檔案驗(yàn)收領(lǐng)域全面深入推行告知承諾制，促使檔案驗(yàn)收提質(zhì)增效，提升依法治檔、科學(xué)管檔的水平。

本文系2024年度河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“法治政府建設(shè)視域下的行政許可告知承諾制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：242400411159）階段性成果。

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（作者單位：河南大學(xué)法學(xué)院 聶帥鈞，博士，講師來(lái)稿日期：2024-07-29）