完善法律體系紓解農村養老困境

摘要：在人口老齡化的背景下，由于經濟水平與社會結構等因素的影響，相較于城鎮，農村老年人的養老問題需要給予更多的關注。從養老法律規范的角度來看，目前我國養老法律規范仍存在缺憾，現有的法律資源又囿于傳統觀念的束縛，以及老年人身體機能下降與法律知識不足等緣由存在利用不足的現狀。因此針對當前存在的問題，可以通過構建村委會代為起訴的適老型訴訟服務機制、授權地方政府制定規章、加強宣傳等方式來紓解農村養老困境，讓農村老年人安享晚年。

關鍵詞：農村養老；法律規制；地方政府規章

第七次人口普查的數據顯示，我國人口老齡化程度進一步加深。大量農村人口（主要是受教育人口和勞動力人口）流向城市以及受“流動人口內部‘循環更新’，年輕人口不斷替代老年人口加入流動人口隊伍中，而年老的流動人口則流回到鄉村”等因素影響[1]，

我國呈現出農村地區人口老齡化速度更快、程度更高的城鄉倒置格局。不可逆的城市化背后潛藏著農村老年群體的養老隱憂。

1當前農村養老面臨的困境

“百善孝為先”是中國人道德觀念構建與倫理秩序維系的重要維度，以此為基礎生發了綿延數千年的家庭養老模式。但隨著經濟社會的更新迭代，核心家庭的逐漸裂變，傳統代際互惠反哺的家庭養老模式日漸式微?！皞鹘y社會中，養老主要是歸屬于‘盡孝人’的責任，通過家族之倫理道德和情感依賴得以實現?，F代社會中，原本嵌于傳統農村的家族秩序逐漸被市場經濟秩序所沖散，‘家長制’變為‘監護制’，‘盡孝人’變為‘贍養人’。老年人權益保障不再僅僅依賴于家庭成員，更多呈現出公共產品的面貌[2]?！?/p>

民法典設置的“居住權”制度“通過以房養老實現保障老年群體的居住權益的同時釋放房屋剩余價值，成為新時代積極應對人口老齡化的破局關鍵”[3]。但居住權功能的實現依托于對房屋擁有完整的處分權能，城市居民可以通過經營、出租、出售、抵押等多種方式使住宅發揮其財產屬性，而在農村“三權分置”的背景下，二者的規定存在齟齬。房地一體化使得房屋轉讓時宅基地也需一并處分，且受讓人需以農村集體經濟組織內部成員為限。宅基地不具備完整的物權權能，抵押流轉寸步維艱、加之權利自身的身份屬性使得“居住權”立法目的的實現在廣袤農村地區存在梗阻。

我國雖然已經建立了城鄉居民基本養老保險制度，但基于養老保險的“雙軌制”，城鄉養老金水平目前仍存在差距，農村老年人養老保險領取額難以覆蓋全部生活需求?！霸谥袊F階段，從經濟支配能力上看，家庭代際中也有比較突出的強勢和弱勢之分。那些福利待遇低的老年弱勢代對子女的依賴程度提高，家庭養老負擔將隨之加重。這將使老年的弱勢處境進一步增強”[4]。農村老人養老所需要的物質與精神支持全部仰賴于子女的供養。與此同時，農村失能老人的長期護理、留守老人的心理問題也亟待解決。

2農村養老難的法律成因

2.1專門法與部門法規定銜接不暢

當前我國法律體系針對老年人的權益保護的法律法規數量可觀?！吨腥A人民共和國老年人權益保障法》是該領域的專門法，但從法律規則要素分析，該部法律的缺憾在于多是假定條件、行為模式的表述，以原則性規定、倡導性立法為主，缺少法律后果的鉗制，降低了法律的威懾力和可操作性。同時對于精神贍養等問題缺乏具體明確的懲罰措施，滯礙了立法目的的實現。

除此之外，民法中規定對于不履行贍養義務的子女，老年人可以通過提起民事訴訟進行救濟，且不適用訴訟時效的一般規定；但在實踐過程中囿于種種緣由，農村老年群體提起訴訟的積極性不強，傳統觀念禁錮了民法價值思維的貫徹。

與民法相銜接的虐待罪、遺棄罪等刑法規制措施雖然可以由國家公權力機關介入對權利予以保障，但都需以情節惡劣為程度條件。

2.2傳統觀念與法律實現存在齟齬

養老法律關系的權利義務雙方是互為家庭成員的父母及子女，親情的紐帶以及對傳統“家和”的服膺限制了法律可為的空間。“在中國的血緣倫理中，‘熟人’（自己人）與‘生人’（外人）是有很大差別的，‘訴訟’基本上是對‘生人’的行徑”[5]。與子女對簿公堂對于大部分老人來說實在強人所難。中國農村聚村而居，小農經濟催生了屋檐相接的鄰舍，地緣與血緣共同作用，織就了“熟人社會”龐大而復雜的關系網。社區成員的流動性較弱，但街坊鄰居口耳相傳卻使得信息的流動性變強且影響甚廣，對家庭糾紛以及訴訟的偏見和誤解會降低一個人在公共生活中賴以立足生存的社會評價。社會文化形塑了特有的心理狀態，進而影響行為的表達，“面子”的維護抑制了權利的維護。

此外，受多重因素影響，農村老年人群體往往法律觀念淡薄，法律知識有限，且缺乏經濟能力的支撐，這就使得訴訟的觸發越加困難。加之老年人生理機能衰退，理解表達能力逐漸下降，而訴訟過程的長期性以及舉證責任、訴訟流程的復雜性卻需要耗費巨大的時間和精力，“訟累”也使得老年人對維權退避三舍。

3完善農村養老法律體系

針對當前農村“家庭養老”出現的“癥候”，不少學者提出通過構建新型養老模式予以代替的主張，例如政府購買養老服務、推動社區養老等。然而深慮之后不難發現，地方政府的資源有限，財政配置呈現鮮明的空間錯位性，考慮到各項事業的優先順次，資源配置向鄉村靠攏非一日可以成就。

對于社區養老而言，一方面，其運行模式難以跳出市場逐利的天性，農村地區地廣人稀，而人口稠密才能攤薄成本，這就掣肘了規模效益的實現。同時與養老相關聯的醫療資源的可及性、護理人才下沉農村仍面臨多重阻力；另一方面，經濟壓力也是制約社區養老推行的重要因素，農村老人及其子女對長期高質量社區養老服務的消納能力也是不得不思慮的現實問題。

因此當前通過法律措施鞏固并改良家庭養老模式似乎更易達成。具言之，對于農村老年人養老保障應做到法律體系的健全完善，從法與法的銜接入手，即從行政法規范與民事訴訟法相銜接的角度健全完善法律規范體系，法律也需為農村“適老化”努力。

3.1構建村委會代為起訴的適老型訴訟服務機制

在司法資源上需要對弱勢群體予以特殊照顧，以高質量的訴訟服務舉措保障老年人的合法權益。

基層群眾自治性組織是基于基層群眾的共同需要而建立，目的在于解決群眾居住范圍內的公共事務和公益事業，發揮村委會的作用可以有效緩解當前的困境。針對不履行贍養義務抑或侵害老年人合法權益的行為人，通過在民事訴訟法中增加專門賦權條款的方式，將提起訴訟的權利賦予基層群眾自治性組織予以解決。值得注意的是，在構建村委會代替起訴的制度中，考慮到“當事人適格”理論，應當慎予使用。我國民事訴訟法規定，原告需與案件具有直接的利害關系，即只有當事人自己的民事權益受到侵害或與他人發生爭議時才可以提起訴訟，可見，我國民訴采取的是“實體當事人”的觀點?！霸趯嶓w當事人的語境下實體權利與訴訟上的權限密不可分，只有爭議是實體法律關系的主體，才能以自己的名義請求保護權利和遂行訴訟[6]?！币虼耍诖嘶A上，村委會的介入程度不宜過深。從厘清不同起訴主體擁有的法律職責和順位的角度出發，明確村委會作為后順位的起訴主體更為適宜，即只有在被侵權的老人不能行使權利或是不敢、不便行使權利時才可以提起訴訟。另外，對于主動提起訴訟的老年人，亦可發揮村委會支持起訴的

作用。

法律不應該是僵硬不變的桎梏，而是適應社會的發展變化，不斷與時俱進的彈性表達。建立村委會代為提起訴訟的適老型訴訟服務機制具有一定可行性和合理性，既符合維護老年人權益的宗旨，也體現了法律的社會責任擔當。

3.2授權地方政府制定地方政府規章

將村委會作為后順位的起訴主體的舉措讓法院承擔了更多的案件審理責任，讓本應由行政機關履行的職能、承擔的責任轉嫁到了司法系統，責任后移，長此以往，會淡化削弱政府的職能和作用。另外司法的功能依然在于事后的糾弊，所能發揮的作用始終有限。農村老人的養老問題需要國家權力逐漸從消極治理轉變為積極引導，“有為政府”要及時做好事前的預防和事中的監管干預。例如失能老人的長期護理、留守老人的心理問題等事項都需要政府積極作為。

政府對養老問題的及時回應是檢視其治理能力的重要面向，而政府工作有條不紊地開展依賴于條例縝密的程序。對于老年人的權益保護需要將理論層面的宏觀鼓勵倡導落實到現實層面具體可操作的治理措施，因此做好立法工作刻不容緩。針對農村養老事業可以授權地方政府先行立法，制定地方政府規章。

根據我國當前的立法體系，人大及其常委會讓渡一部分立法權力給對應政府，由政府先進行行政性立法，即地方政府規章的制定，養老事業屬于“地方先行”立法的范疇。而在立法類型的選擇上，之所以選擇地方政府規章，一方面，各地域經濟發展不平衡，地理環境、人口密度以及民風、民情相異，對政務管理的差異化需求更顯著，因此各地的應因之道也應有所不同。另一方面，相比地方權力機關而言，地方政府作為法律和政策的執行部門，在信息收集、立法調研、擬定修訂等方面擁有無可比擬的稟賦，“屬地管理”有利于對社會實態的省察，對行政管理和公共服務中緊迫、紛繁的地方事務了解得更為全面和深入，制定出來的法律規范也更具有針對性，更能涵蓋所有復雜情況，有利于實現多元化、區分化的綜合治理目標。

養老立法不是宏觀而論的整體性判斷，需要具象到千家萬戶，統一的立法需要足夠的時間和制度資源去緩沖。因此，發揮基層政府的創造力，做好漸進式立法，等到時機成熟，在對地方政府立法的得失利弊進行省思的基礎上，制定地方性法規抑或全國性法律更為合理。

地方政府規章在制定中需要明確幾個問題。首先，地方政府在行使立法權時應保持謙抑性。鑒于養老問題的特殊性質，需要將“柔性”貫徹到立法、執法的全過程，加強調解適用的時空范圍。同時堅持立法宗旨，規范性文件的制定需要在治理和保護之間尋求平衡[7]。立法重在保護農村老年人權益，而不在嚴密法網。沒有上位法的規定時，不得設置減損公民權利或增加公民義務的規范，防止產生不當地方利益。其次，要注重立法質量，精進立法技術。謹慎斟酌立法語言，力求做到簡練周密，明晰義務與責任承擔的范圍。對當事人而言只有增強法律的預測性，才能與行為的可期待性保持良性互動。從執法的角度這也有利于避免由于政府部門事權劃分不明而滋生敷衍塞責。最后，維護法律秩序的內部統一也是立法的應有之義?！氨仨毐值胤搅⒎ㄖ坏钟|原則’形成中央立法與地方立法互動交融的立法價值秩序，為豐富地方立法中的價值思維層次提供整體性秩序保障”[8]。地方政府需要恪守自身權限，依循立法保留原則，同時做好備案審查與立法評估工作。

3.3培育法治思維與敬老社會氛圍

“中國正處在從鄉土社會蛻變的過程中，原有對訴訟的觀念還是很堅固地留存在廣大的民間，也因之使現在的司法很難推行”[9]。國家權力需要逐漸從消極治理轉變為積極引導，幾千年“厭訟”的觀念根深蒂固，僅僅依靠“法之器”的變革，難以破除鄉村的沉疴流弊。只有潛移默化地培育法律意識，普及法律知識才能沖破認知滯后的藩籬。

政府和社會組織應加大對老年人的法治宣傳教育力度，通過多種形式和渠道普及法律知識?？梢岳秒娨?、廣播、報紙等傳統媒體以及互聯網、手機等新興媒體開展普法活動，使法律知識更加貼近老年人的生活實際。

當前農村老人養老實現困難重重，究其本源蓋因社會風習窳下，因此弘揚孝文化，做好鄉風文明建設工作，營造愛老，敬老的社會氛圍也是保障農村老年人養老行之有效的途徑。

4結語

“老有所終，壯有所用，幼有所長，廢疾者皆有所養”是中華民族幾千年來矢志不渝的愿景。具體到當代，養老問題需要凝聚經濟、政治和社會各個面向的合力，不可能一蹴而就。法律權宜之計的作用雖然有限，但亦不可不作為。通過完善農村養老法律體系的方式，紓解農村老年人的養老困境，助力農村養老事業更好發展，讓萬千農村老年人安享晚年。

參考文獻

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