關于化解駐馬店市村級債務的調查與思考

隨著農村改革的不斷深化，長期積累而未妥善解決的村級債務問題日益凸顯。居高不下的村級債務成為困擾基層干部的一個突出問題，在一定程度上制約了農村經濟社會發展，使農村陷入“組織缺少凝聚力、群眾缺少向心力、為民辦事無實力、集體發展無能力”的局面。

一、駐馬店市村級債務現狀

（一）村級債務總體情況

駐馬店市轄9縣1區，3個省級功能區，總面積1.5萬km2，耕地面積94.43萬hm2，戶籍人口 966.82萬，常住人口 692.20萬，其中，鄉村常住人口359.63萬。

2023年，農村集體資產監督管理平臺數據顯示，2022年度全市村級債務5.42億元，比2021年度降低9.36%。村均債務19.09萬元，比2021年度降低9.27%。全市有債務村1245個，比2021年度降低7.02%，其中中小規模債務村（債務50萬元以下的）953個。

（二）村級債務變動的主要特點

1.時間跨度長，涉及面廣。據統計，駐馬店市村級債務發端于新中國成立后的互助合作運動時期，大量形成于20世紀80年代的家庭聯產承包責任制時期。近年，又出現較多新債，債務時間跨度較長，有的近70年未清理，如汝南縣村級債務最早出現于1954年。另外，由于駐馬店市屬于傳統農區，農業仍是廣大農村的主要產業，經濟發展水平較低，導致村莊只能舉債發展村級各項事業。據統計，截至2022年底，全市有債務的村 有1245個，占行政村總數的43.82%。

2.村級債務規模呈下降趨勢。駐馬店市于2018年5月全面啟動了農村集體產權制度改革工作，歷經清產核資、成員身份確認、股權量化、成立組織等環節，于2020年7月底基本完成了農村集體產權制度改革階段性任務。在清產核資環節，對村級資源性資產、經營性資產和現金、債權債務等進行了清查核實，核銷了一批債權債務，盤活了農村集體資產，發展了新型農村集體經濟。截至2022年底，全市農村集體產權制度改革取得初步成效，村級化債水平有效提升，債務規模逐年下降。據統計，2020—2022年，駐馬店市村級債務總額分別為6.39億元、5.98億元和5.42億元，呈穩步下降態勢。

3.區域差異較為顯著。從調查結果看，村級債務規模與村莊經濟發展水平高度相關，經濟發展水平較好的村莊，村級債務明顯高于經濟基礎薄弱地區。經濟開發區、城鄉一體化示范區、驛城區和高新技術產業開發區位于市區周邊，區位優越，經濟發展水平較高，村均負債分別為215.85萬元、127.48萬元、91.66萬元和59.71萬元，位居全市各縣（區）村均負債前列；反觀原國家級貧困縣——平輿縣、上蔡縣、確山縣和新蔡縣，經濟基礎較為薄弱，人均收入和經濟發展水平較低，村均負債分別為15.79萬元、11.45萬元、3.49萬元和2.18萬元，遠遠低于經濟發展水平較好的地區（見圖1）。

4.債務形成時間較為集中。調查發現，駐馬店市村級債務主要形成于兩個階段。第一階段是20世紀90年代至2006年前后。這一時期，鄉鎮政府通過行政命令的方式要求村級發展鄉村產業，進而使得村級組織大舉借債，由此產生了巨額債務。同時，基礎設施建設、統籌提留款的墊付、人員工資的拖欠及村級招待費等也壘高了村級債務。第二階段是2015年前后。這一部分債務的形成主要是村級組織通過舉債維持發展秩序的結果，分為經營性債務和建設性債務，其中，以建設性債務為主。

二、駐馬店市村級債務的成因

（一）發展驅動下的經營欠債

20世紀90年代初期，在一系列強農惠農政策的引導下，鄉鎮企業進入蓬勃發展的新階段。這一時期，為了改善落后面貌，增強集體經濟實力，村級組織 積極向銀行、農村信用社、農村合作基金會、個人等貸款，大肆興辦各類村辦企業，發展多種鄉村產業。村級組織由于缺乏對市場的了解，項目選擇比較隨意，再加上自身經營管理能力欠缺，導致企業效益和產業發展不好，企業紛紛破產，產業遭受嚴重打擊。如此一來，村一級發展集體經濟的初步嘗試宣告失敗，由此產生的債務只能由村集體承擔，形成了村級債務。21世紀以來，尤其是脫貧攻堅以來，駐馬店市堅持把培育產業作為推動脫貧攻堅和實現產業振興的根本出路，在積極爭取財政項目資金的同時，鼓勵各類金融機構創新金融產品和服務，推動金融資源向鄉村傾斜，為實施脫貧攻堅、鄉村振興戰略提供資金支持。這種情況下，村集體從金融機構獲得一定額度的貸款用于發展鄉村產業，增加了村級債務。

（二）政策導向下的公益舉債

在國家政策的引導下，村級組織在義務教育、衛生文化設施、水電設施、道路設施、辦公場所以及其他公益事業方面投入了大量資金，形成了巨額公益性債務。為響應國家號召，滿足群眾對公共服務的需求，村級組織超出實際財力興修農田水利設施、完善道路橋梁等公共設施，建設文化廣場、修建村衛生室等，一系列基礎設施投資無疑使村級債務陡增。此外，在農村人居環境整治過程中，村級組織不僅要進行后期設備的運營和管護，而且要在招待和宣傳方面花費不必要的開支，進一步增加了村級債務。例如，西平縣盆堯鎮徐楊村債務總額18.72萬元，其中，1998年向農業銀行借款修路2萬元，2017年環境治理欠債12.90萬元，僅兩筆債務就占債務總額的79.59%。又如，平輿縣東皇街道辦事處五里居委會債務總額95.1萬元，其中，2018年建新村室欠債53.6萬元，2020年建公共廁所和儲藏室欠債14.5萬元，2020年修路欠債27萬元，均為興辦公益事業舉債。

（三）行政命令下的稅費尾欠

在農業稅費制度改革之前，村干部的大部分報酬與鄉鎮規定的各種行政任務尤其是稅費和統籌提留任務完成情況直接掛鉤，村組根據上級下達的任務對村民征收各種稅費。村民不僅需要上繳農業稅、農業特產稅及其附加、鄉村統籌提留款項，還需要繳納政府的各種行政性費用，一旦遇到自然災害、糧價下跌等自然和市場雙重風險，上繳各種款項更是難上加難。調查發現，農戶欠繳社會撫養費的現象較為嚴重。在這種情況下，村干部為了完成上級下達的任務，出于政績和個人利益考慮，在村級債務龐大的情況下，不得不以高息進行民間借貸，先為農民墊付各種款項，然后再向農民收取。農業稅費制度改革以后，國家全面取消了農業稅，“三提五統”也隨之取消，農民欠繳的各種稅費更是無法收回，形成了個人—村集體—農民的債權債務關系。村干部為農民墊交稅費而產生的借款最終由村集體負責償還，形成了稅費尾欠。例如，泌陽縣下碑寺鄉石灰窯村債務總額151.04萬元，其中，因上繳統籌提留款欠債43.79萬元，占村級債務總額的28.99%。

（四）日常活動中的相關支出

駐馬店市屬于傳統農區，農村集體經濟發展起步晚，經濟基礎較為薄弱，村級組織和村務運轉都要依靠財政，而財政補助標準遠遠不能滿足村級日常工作需要，因而產生了大量欠債。受歷史原因的影響，村里的債部分是欠村組干部、民辦教師的工資。例如，西平縣二郎鎮黃通村債務總額75.56萬元，其中，欠村組干部工資24.07萬元，占債務總額的31.86%。另外，辦公、水電、報刊、招待、用工等支出也增加了村級債務。除村級運轉支出外，村級在鄉鎮政府的統一領導下，還要做好村莊的管理和服務工作，這就不得不依靠借債來完成。比如，村級組織用于村內治安而產生的夜間巡邏補助欠債、用于防范各種傳染病而產生的公共衛生防疫支出欠債、用于完成普查工作而產生的用工欠債，以及配合國土綠化行動而產生的采購樹苗支出欠債等。

三、駐馬店市村級債務的化解對策

（一）開展專項清查工作，妥善化解存量債務

全市村級組織要結合農村集體資產年度清查工作，對債務進行全面摸底調查，逐筆登記債務的形成時間、到期時間、金額、用途、審批人等詳細信息，分門別類，形成村級債務清查臺賬，精準鎖定債務范圍和數額。在摸清債務底數的基礎上，組織開展存量債務化解工作。

1.妥善核銷債務。對發生因債權人死亡或其他原因等確實無法償還的，或者債權人對農村集體經濟組織債務本息多年已不再追究或擬豁免的事項，及時進行賬務處理。對同一單位或個人在村集體既有債權又有債務的，要進行賬務調整予以抵消。

2.爭取政策支持。對于村級公益性債務，建議相關部門在合法合規的前提下給予政策減免和資金支持。因項目資金落實不到位、項目配套資金不足形成的債務，相關部門要加大項目督導檢查力度，統籌化解因承擔項目而產生的村級債務。

3.尋求成功人士支持。可以學習借鑒汝南縣宿鴨湖街道宋莊社區的經驗，鼓勵當地成功人士投資村莊發展，以增加集體收入來還債。

（二）加大債務監管力度，防范和化解債務風險

1.建立動態預警機制。鄉鎮要充分利用全國農村集體資產監督管理平臺，科學合理地設立村級債務警戒線，密切監測村級債務動態，及時向村集體發布預警信息，提示和預防村級債務超過警戒線可能帶來的各種風險。

2.規范舉債行為。鄉鎮應明確舉債范圍，原則上村集體新增負債不得用于興辦公益事業和日常事務等非生產性開支，不得以集體名義為單位或者個人債務提供擔保。因從事生產經營活動確實需要舉債的，應納入村級重大事項決策范圍，參照執行“四議兩公開”機制，并報鄉鎮黨委、政府和農業農村部門審核備案。對沒有履行舉債程序而產生的債務，不得納入賬內核算，由借款人自行承擔還債責任。

3.加大債務審查監督。鄉鎮應建立村級債務管理臺賬，將村級債務資金的舉借、使用、管理、償還全過程作為監督對象和內容，拓展監督寬度，加大監督力度，

進而提高債務資金使用效益，防范和化解債務風險。

（三）加強制度建設，提升財務管理水平

1.完善財務制度。緊盯財務管理重要環節，建立健

全村級經費預決算制度，增強財務收支的計劃性，促使財務管理工作科學化、規范化；嚴格落實公益項目審議制度，項目立項前80%以上的資金到位后方可進入招投標程序；建立健全鄉村干部離任債務審計制度與新增債務責任追究制度，堅決防止權力腐敗，杜絕不良債務。

2.建立培訓制度。要定期對村級財會人員、民主理財人員和鄉鎮會計委托代理服務中心工作人員進行培訓，不斷提高他們的業務能力和知識水平。

3.完善監督機制。審計、財政、農業農村等部門應按照各自職責，對村級財務開展審計監督工作，共同推動村級財務管理與監督常態化、規范化與制度化。村級要落實民主監督，充分發揮村民主理財小組、村務監督委員會、監督理事會等職能，加強內部管理和監督；定期進行村級財務公開，保證村民對集體財務的知情權和監督權。

（四）發展集體經濟，增強村級還債能力

1.營造發展環境。依法將各級財政支持的涉農項目優先交由農村集體經濟組織承擔；為農村集體經濟組織提供稅收優惠服務；鼓勵金融機構創新金融產品和服務，融資擔保機構提供融資擔保服務，保險機構提供保險服務；積極培育鄉村能人，引導優秀人才服務農村，為農村集體經濟發展提供財政、稅收、金融、人才等全方位配套服務。

2.規范組織運行。相關部門要積極履行職責，加強農村集體經濟組織的運行指導、管理和監督等工作，努力構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的運行機制，進而推動農村集體經濟組織健康規范運行。

3.創新發展路徑。農村集體經濟組織要充分運用自身資源條件和經營能力，探索資源發包、物業出租、居間服務、資產參股等多樣化路徑，積極培育和發展本地特色和優勢產業，讓農村集體經濟發展成為新的增長點，進而增強村級組織還債能力。

作者簡介：許如意（1995—），女，河南泌陽人，碩士，經濟師，主要從事農業經濟管理工作。

通信作者：趙帥（1993—），男，河南遂平人，碩士，農藝師。

（責任編輯" "劉沛儒）