行政事業單位內部控制存在問題與解決路徑探析

摘要：本文深入剖析行政事業單位內部控制存在的問題，包括：管理觀念的滯后，制度設計與現實脫節，以及人員素質的參差不齊。文章提出的解決路徑包括：轉變管理觀念、加強組織協調；完善內控制度和流程；加強單位風險管控；提升人員素質；強化內外部監督機制；以及應用現代信息技術等。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制

DOI：10.12433/zgkjtz.20243033

一、研究背景及研究意義

內部控制是行政事業單位有效防范風險、規范權力運行、保證會計信息質量、提升內部管理水平和公共服務質量的主要手段。2012年，財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，各地行政事業單位開始加強內控建設[1]。

本文基于筆者從事內部控制體系建設十多年來的切身經歷和體會，并結合行政事業單位在內控建設過程中普遍存在的問題及有可能產生的后果展開論述，詳細分析問題產生的原因，探討解決問題、優化內控方式的路徑，從而建設一套制度規范、流程合理、權責清晰、切實可行、執行有力、監督有效、評價客觀、不斷完善的內控體系。

二、內部控制問題概述

行政事業單位內部控制在提升工作效率、防止腐敗、節約成本等方面起著至關重要的作用。但在實際工作中，這一關鍵環節往往顯現出諸多問題，這些問題不僅阻礙了內控制度的有效運行，還對單位的穩定和發展構成了潛在威脅。

（一）制度及流程設計不完善成為內部控制的首要問題

經過十多年的時間，各單位內部控制體系已相對完善，但少數制度過于籠統，缺乏具體的操作流程和實施步驟。首先，有些是單位雖然訂立了相關內控制度，但在諸如業務預算編制、調整、審批流程等方面的規定過于寬泛，導致實際操作中預算調整過于頻繁。其次，內控制度修訂不及時也是一個問題，隨著業務的演變和外部政策環境的變化，部分內控制度已經不能適應新的需求，但因缺乏定期修訂機制，使得制度滯后于管理實際，無法發揮應有的效用。最后，部分單位將內控制度的制訂、內控流程的設計委托第三方實施，有可能造成內控制度及流程與實際業務工作不相匹配，導致內控失效或無法執行的局面。

（二）執行環節偏差力度不足是內控建設的一大挑戰

即使制訂了完善的內控制度，但如果執行環節出現偏差，缺乏執行力度，這些制度就是紙上的條文，無法產生實際效果。在現實工作中，有些單位內部控制的執行流于形式，如定期的固定資產盤點、基礎設施資產清查、內部審計、內控監督評價等工作往往變成形式化的走過場，層層簽字卻無人真正審核把關，導致單位形成賬外資產、資產流失、會計信息失真，資產報告、財務報表不能真正反映單位的得資產狀況和財務狀況，甚至出現舞弊的嚴重后果。

（三）監督走過場機制缺陷是影響內控效果的關鍵因素

內部審計、內控評價作為內部控制的重要環節，其獨立性、專業性和公正性直接影響內控效果。然而，一些單位的內控評價、內部審計工作均由單位財務部門承擔，形成財務部門的自我監督，無法做到獨立、客觀。還有一些單位內部審計部門與業務部門關系過密，難以做到獨立審計，而外部審計難以做到全覆蓋，使得內控監督形同虛設。此外，群眾監督渠道不暢，缺乏有效的投訴和反饋機制，使得內部控制的外部監督難以真正發揮其應有的作用。

三、問題成因與影響分析

問題成因的剖析是解決行政事業單位內部控制難題的基礎。存在的這些問題是多種因素交織的結果，既包括管理觀念層面的滯后，又包括制度設計缺陷與執行層面的偏差，還包括人員綜合素質參差不齊。

（一）管理觀念的滯后是內部控制存在問題的根源

在部分行政事業單位中，傳統的管理思維仍然占據主導，過分強調業務發展，而對內控的重視程度不足。這一現象在很大程度上與我國行政事業單位長期存在的“重業務、輕管理”現象相吻合。領導層往往將主要精力放在了重大項目的爭取和實施上，而將內部控制視為繁瑣的手續，對其在防范風險、提升效率中的關鍵作用認識不夠。單位領導層對內控建設的重視和關注程度，直接決定內部控制體系建設成效。

（二）制度設計與現實脫節是一個不容忽視的原因

一些行政事業單位內部控制體系不完善，未建立內控制度的定期修訂機制，忽視了內控制度及流程的修訂，從而造成內控制度不能與具體的業務流程緊密結合，導致在實際操作中變得空洞乏力。其次，內控制度未能充分考慮不同業務單元的具體事項，有可能導致在執行中出現漏洞，使得資金管理、預算審批等環節難以得到有效監控。不能及時發現內控制度的不足之處和薄弱環節，或發現問題卻不加以修訂和完善，都將會導致內控制度的重大缺陷，使內部控制難以發揮應有的作用。

（三）人員素質的參差不齊是內控執行不力的重要因素

內控制度的執行依賴于具備專業知識和技能的人員，往往實際情況是，一些行政事業單位的內部控制人員缺乏必要的培訓，對內控制度的理解和執行能力較弱。此外，內部控制人員缺乏足夠的激勵機制，導致內控崗位人才嚴重流失，進一步削弱了內控能力。行政事業單位工作人員特別是內控關鍵崗位人員綜合素質不高，會導致內控執行環節出現偏差，帶來會計信息失真的后果。

四、解決路徑與優化策略

（一）轉變管理觀念、加強組織協調是內控建設的基礎

內部控制是行政事業單位貫徹落實黨的十八屆四中全會、十九屆四中全會關于“實行分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”等重大決策的主要手段，單位領導層應當提高政治站位，轉變管理理念，加強組織協調。首先，成立內部控制領導小組，單位負責人任組長，領導班子成員任副組長，各科室及內設單位負責人為組員，加強內部控制工作的組織領導和統籌協調。其次，領導小組以身作則、以上率下，帶頭遵守和執行內控規定；各科室和內設單位設置內控聯絡員，溝通協調內控執行中的相關事宜，形成全員參與的良好態勢。 再次，領導小組下設內控修訂與執行、監督與評價工作小組，明確牽頭科室，組織相關內部控制工作，推進內部控制體系的進一步完善。

（二）完善內控制度和流程是解決內部控制問題的前提

行政事業單位應當設計一套科學、高效、透明，且可操作的內控制度，涵蓋風險管理、業務流程、職責劃分和不相容崗位相分離等核心要素。單位內控領導小組明確財務審計科為內控修訂完善及內控執行工作的牽頭科室，定期對內控制度進行修訂，使其與業務發展和外部環境變化保持同步。

首先，遇重大環境變化時，應當立即啟動內控制度全面修訂工作。2021年，單位依據市編辦的批復，完成機構改革，將原14個下屬獨立法人單位改為中心非法人內設單位，為應對這一變革，財務審計科牽頭全面梳理關鍵崗位工作職責，對單位《財務管理制度》、《報銷審批管理制度》等相關內控制度進行全方位修訂，對經濟業務流程、報銷審批流程進行再造[2]。此外，在內控日常建設工作中，應充分考慮到單位內部的業務特點和實際需求，并結合內控監督和評價結果、紀委巡察意見、外部審計意見，及時對內部控制制度和流程進行修訂完善，使之更具針對性和可行性。

（三）加強單位風險管控是實現內部控制的主要手段

行政事業單位應針對預算、收支、采購、資產等業務管理的薄弱環節，加強控制措施，保證重要業務環節得到有效監管，規范運行。

第一，優化預算管理質量。現如今行政事業單位持續進行改革，在改革過程中，單位需要根據實際情況做好預算計劃的合理編制。在編制和落實預算計劃中，應當采取全過程監督管控的措施，確保嚴格按照預算方案完成收支，避免發生資金浪費的問題。在預算執行過程中，如果發生和計劃存在較大的偏差，那么需要及時做好原因分析并且合理采取糾偏措施。另外，需要嚴格按照有關法規要求公開財政預算，確保預算透明度及公信力，增強社會公眾對于行政事業單位財務狀況了解及信任度。借助這一規范化財務管理手段既能夠提升資金利用效率，又能夠強化財政預算約束力與公信力，從而為基層行政事業單位良性發展提供穩固的財務保障。

第二，提高收支業務的規范性。在管理收支業務過程中，事業單位工作人員要做好職責分離機制的制定和落實，將支付、會計、執行崗位的工作任務、權利和職責合理進行劃分，并且嚴格監督行政事業單位經濟活動、財務收支情況，確保所有工作嚴格遵守規范要求。在管控貨幣資金方面，行政事業單位需要規范化設置內部賬務，合理控制票據、憑證，保證賬目憑證統一。對財政資金使用，要遵循“專款專用”原則，嚴格按照預算項目規定的經費使用范圍使用經費，對經費使用情況要定期或者不定期進行檢查，以保證經費使用規范、高效。通過這些舉措，能夠有效地促進資金管理透明度與效率的提高，避免資金被濫用與錯用，從而進一步強化經濟活動監督，確保國家財政資金安全、高效使用。

第三，建立標準采購活動流程。在涉及到采購工作時，行政事業單位需要做好各個關鍵環節的管控，比如做好預算編制、明確采購意向和需求、合理規劃采購方案。通過加強采購流程的優化和落實，有助于提高事業單位資金利用率，有助于減少資金浪費問題。這一過程的建設將切實提高行政效率和優化資源配置現代政府采購制度。

第四，對國有資產進行精細化管理。在現階段社會發展背景之下，基層行政事業單位正在對自身發展目標進行調整，以謀求高質量成長。這一變革需要采用精細化管理理念和推行科學化、標準化管理方針來促進這些機構提高工作效率、降低運營成本。該系列實踐既滿足了現代化管理需求，也有利于保障基層行政事業單位長遠健康發展。

（四）提升人員素質是確保內控制度有效執行的關鍵

行政事業單位可以把內控建設與實施工作，同全面依法治國、懲治和預防腐敗相銜接，引導廣大干部職工自覺提高風險防范和抵制權力濫用意識，積極主動參與單位內部控制體系的建設與實施，營造良好的內控環境和氛圍。一方面，加強對工作人員特別是關鍵崗位人員的培訓，提高其專業技能和風險意識。通過參加政府部門或單位舉辦的業務培訓，學習內控基礎理論、基本規范；召開座談會，交流研討內控相關先進經驗和典型做法；聘請外部專家開展內控咨詢，增強內控人員對內控制度的理解和執行能力；另一方面，加強工作人員職業道德培養和警示教育，提高內控工作與單位員工的價值關聯度，防范工作人員因道德風險而引發的違規、舞弊行為。通過教育與管理、激勵與約束相結合的機制，多措并舉培養一支綜合素質高的內部控制建設與執行團隊。

（五）強化內外部監督機制是保證內控制度落地執行的保障

行政事業單位內控監督評價、內部審計工作應保持獨立性，使其在執行內控評價、內部審計時不受業務部門的干擾，有能力對內控制度的執行進行獨立、公正的評價。內控領導小組明確紀律檢查室承擔內部控制的監督與評價工作，從局外人的視角來審視業務部門和財務部門對內控制度的執行情況，及時發現制度設立與執行環節中存在的問題。其次，在未單獨設立審計部門的情況下，委托會計師事務所開展內審工作，確保內部審計的獨立性和專業性，有效識別和糾正內部控制缺陷。最后，拓寬公眾監督渠道，建立透明的信息公開機制和有效的投訴與反饋機制，讓公眾參與到內控的監督中來。

（六）現代信息技術的應用是優化內部控制的有效措施

創新內控技術與方法，加強信息技術的應用，可以實現業務流程的自動化控制，減少人為失誤，提高工作效率。以單位改革實行財務集中核算為契機，在用友內控軟件GRPU8-Manager框架基礎上進一步開發相關功能，采購服務器，搭建內控信息化平臺，通過MSTP數字電路與分中心連接。

內部控制信息化平臺的應用，將分散在各縣（市、區）的14個分中心統一納入中心的內控管理，實現內控環節的遠程執行；通過下達預算指標實現經費控制；將原始單據轉換成電子文檔實現費用報銷流程、業務流程線上控制；財務分析實現自動化處理，做到實時監控資金流動。同時，電子化的合同文件管理系統與支付系統銜接，實現款項支付環節的自動控制。此外，大數據分析技術可以幫助內控部門進行風險預警，及時識別潛在問題，防止舞弊行為。現代信息技術的應用，促進單位的內部控制水平再上一個新臺階。

五、結束語

綜上所述，行政事業單位內部控制的優化是一個系統性工程，需要從觀念轉變、制度完善、風險管控、人員素質提升、監督機制強化以及信息技術應用等多方面著手。只有通過系統性的改革和創新，才能建立起與單位管理相適應的內部控制體系。這不僅有助于提升行政事業單位的內部治理效能，保障財政資金的安全和績效，也將對整個社會的公共治理水平產生積極影響。

參考文獻：

[1]趙天一，謝小麗，唐大鵬，等.行政事業單位內部控制存在的問題及完善建議[J].財務與會計，2022（17）：71-72.

[2]高雋，周夢蕓，李晨光.蘇州市行政事業單位內部控制工作現狀、存在的主要問題及完善[J].財務與會計，2019（03）：69-71.

（作者單位：揚州市港航事業發展中心）