新中國成立初期的中財委財經計劃局

〔摘要〕新中國成立初期，作為負責全國性的國民經濟計劃工作的部門，中財委財經計劃局在學習借鑒蘇聯經驗的基礎上，圍繞建立計劃機構、做好調查統計、規范基本建設、探索編制計劃等方面進行了有益探索，具體包括：吸收黨內外人才，初步建立中央計劃機構的架構和職能；進行工礦業、農業以及基本建設的調查統計；提出“施工必先有設計”的理念，規范基本建設工作程序和辦法；確立計劃編制的原則和程序，編制國民經濟年度計劃。中財委計劃局的工作成效顯著，在國民經濟恢復和發展過程中發揮了重要作用。

〔關鍵詞〕中財委；計劃局；基本建設；調查統計；計劃編制

〔中圖分類號〕D232；K27〔文獻標志碼〕A〔文章編號〕1003-3815（2024）-05-0046-14

The Financial and Economic Planning Bureau of the Central Financial and

Economic Commission during the Early Period of New China

Li Junjie

Abstract： In the early period of new China， the Financial and Economic Planning Bureau of the Central Financial and Economic Commission， as the national authority responsible for economic planning， undertook valuable initiatives based on the Soviet experiences. These included establishing planning institutions， conducting surveys and statistical analyses， standardizing basic construction， and exploring plan formulation. Specific measures included recruiting talent both from within and outside the Party， preliminarily establishing the structure and defining the functions of the central planning institutions; conducting surveys and statistical analyses in the industrial， mining， agricultural， and basic construction sectors; introducing the principle of “design before construction” to regulate the processes and methodologies of basic construction; and establishing principles and procedures for the drafting of annual plans for the national economy. The Bureau’s work was effective and contributed significantly to the restoration and development of the national economy.

眾所周知，“一五”計劃是新中國第一個經濟建設藍圖，但實際上，在制定“一五”計劃之前，中國共產黨就已經成立了專門的計劃機關，即中財委中央財政經濟委員會成立于1949年7月，陳云任主任，薄一波任副主任，最初隸屬于中共中央軍委，新中國成立后改隸政務院，成為政務院財政經濟委員會，但仍簡稱“中財委”。財經計劃局（以下簡稱“計劃局”），開始探索建立計劃管理制度，并且嘗試編制國民經濟年度計劃。計劃局是中財委最重要的機構之一，干部較多較強《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·綜合卷》，中國城市經濟社會出版社，1990年，第554頁。。中財委副主任薄一波曾指出，它是“財委會的首腦，類似軍隊中的參謀本部，又像主任的辦公室”中華人民共和國國家經濟貿易委員會編：《中國工業五十年》第1部上卷，中國經濟出版社，2000年，第891頁。。

目前學界多只在研究中財委和計劃經濟體制時概括地介紹計劃局參見胡國平：《恢復時期我國國民經濟計劃系統的創建初探》，《黨史研究與教學》1990年第1期；吳承明、董志凱主編：《中華人民共和國經濟史》第1卷，中國財政經濟出版社，2001年，第174頁；遲愛萍：《中財委的創立和組織機構》，《近代史研究》2009年第1期。，對其組織架構、職能地位，以及在促進國民經濟恢復和建立計劃管理體制中起到的制度性作用，則缺乏專題研究。本文利用中華人民共和國經濟檔案資料、人物年譜、傳記、回憶錄、報刊、地方志等史料，結合現有研究成果，全面考察新中國成立初期中財委計劃局的基本情況。

一、中財委計劃局的成立

提起中共統一財經工作的舉措，人們往往首先想起1947年4月成立的華北財經辦事處。實際上就在同一時期，東北戰場戰略物資消耗嚴重，此前沒收的敵偽資材已瀕于用盡，財經工作面臨很大壓力參見戴茂林、李波：《中共中央東北局（1945—1954）》，遼寧人民出版社，2017年，第201—202頁。。1948年8月，主持東北財經工作的陳云要求解放區工業企業尤其是國營、公營企業加強計劃性，以實現統一領導和統一計劃參見《陳云文選》第1卷，人民出版社，1995年，第365—366頁。。9月，陳云決定在東北財經委員會內設立計劃委員會。1949年4月，他進一步指出，未來的“經濟管理機構很可能是計劃委員會、總會計局和統計局”。《陳云年譜》上卷，中央文獻出版社，2015年，第659、721頁。

1949年初，解放戰爭已經進入戰略決戰階段，全國勝利指日可待。但是與此同時，國民黨政府大量印發紙幣，造成嚴重通貨膨脹，加之戰爭破壞，國民經濟不斷惡化。為了盡可能迅速地、有計劃地恢復與發展經濟，以便供給戰爭需要、改善人民生活，中共決定建立中央層級的財經領導機構，“并使各地方的財政經濟機構和中央財政經濟機構建立正確的關系”《劉少奇論新中國經濟建設》，中央文獻出版社，1993年，第124頁。，中財委應運而生。

1949年5月，劉少奇、朱德、陳云等出席在北平香山舉行的財政經濟工作會議。會后，劉少奇起草了《中國人民革命軍事委員會關于建立中央財政經濟機構大綱（草案）》。草案要求中財委設立“中央計劃局”，職能是“在可能范圍內負責審查與擬定關于財政經濟方面的計劃”，“并得按各財政經濟部門逐步設立若干計劃組”《劉少奇論新中國經濟建設》，第125頁。。中財委改隸政務院后，中央計劃局更名為“財經計劃局”，主要任務是擬訂、審核、監督執行財經計劃，臨時處理一些財經計劃問題或特殊的財經問題。《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·工商體制卷》，中國社會科學出版社，1993年，第78頁。

設立計劃局的目的是結束國家經濟的“無政府狀態”，使其具有一定的計劃性。計劃局成立后的首要任務是建立國家計劃機關的組織機構，繼而逐步進行必要與可能的計劃工作。在蘇聯專家幫助下，計劃局建立了14個內設機構，分別是：綜合計劃處、基本建設計劃處、財政金融計劃處、貿易計劃處、重工業計劃處、燃料電力工業計劃處、輕工業計劃處、地方工業計劃處、農業計劃處、交通運輸計劃處、天然財富計劃處、統計處、物資供應處、秘書處中華人民共和國國家經濟貿易委員會編：《中國工業五十年》第1部下卷，中國經濟出版社，2000年，第1108頁。。這些處室顯然是按照主要經濟部門對應設立的，涉及的范圍相當廣泛。

隨著國家計劃機關的優化調整，計劃局的職能不斷完善，地位不斷提高。1951年11月，中財委召集第一次全國計劃工作會議。中財委在向中共中央提交的報告中建議在全國建立起四級計劃機關，分別是中央計劃機關、大行政區計劃機關、省和大城市計劃機關、地方基層計劃機關。其中，中財委為最高計劃領導機關，受政務院委托組織和指導全國所有的計劃工作，計劃局為中財委在計劃方面的工作機關。為了全國計劃工作的協調一致和相互配合，計劃局可以對全國計劃、核算和統計工作實行總的方法上的領導，對所有財經委員會、部、署、機關及企業的設施和組織進行監督。這無疑大大提高了計劃局的地位。參見《中國工業五十年》第1部下卷，第1081—1084頁。

報告明確了中財委作為最高計劃領導機關的職權，包括領導計劃工作、編制計劃、保持平衡、監督計劃執行、研究問題和提供建議等。實際上，中財委對計劃工作的領導是由計劃局具體落實的。報告同時確定了計劃局的職責，主要集中在以下幾個方面：一是負責制度建設，就整個國民經濟計劃工作制定綜合表格、方法指示和細則；二是編制計劃，包括編制所有國營企業、合作社企業、公私合營企業的年度、季度和長期綜合計劃草案；三是調整私營經濟，利用核算方法確定其在計劃時期中生產和消費的發展水平；四是領導全國的統計與計算工作；五是研究有關國民經濟發展的一些重要問題；六是對國家計劃的進度進行檢查與監督，并且對主要機關的預算、計劃草案和建議作出結論。參見《中國工業五十年》第1部下卷，第1084—1086頁。

陳云十分重視中財委的人才隊伍建設，強調要從業務機關抽取一等的人才，并吸收黨內外各方面有知識的人《中國工業五十年》第1部上卷，第831頁。。在這樣的思路下，計劃局吸納了眾多黨內外經濟專家。初創時期擔任局長的是宋劭文，副局長則有曹菊如、錢昌照和孫曉邨，其中后兩位是黨外人士（后又任命黨外人士孫越崎為副局長）。計劃局還吸收了一批原國民政府資源委員會（以下簡稱“資委會”）的舊人員。資委會是國民政府設立的一個重要的工業（尤其是重工業）建設主管部門，統籌資源計劃和調查，并且直接從事實業建設，在工業計劃和建設方面積累了許多經驗。計劃局副局長錢昌照、孫越崎曾先后主持過資委會工作。曾在計劃局工作的程義法、郁國城、趙天從、勵潤生、吳京等人也都有在資委會供職的經歷。

由于缺乏實行計劃經濟的經驗，計劃局的工作經歷了一個探索階段。《中國人民政治協商會議共同綱領》規定，新中國成立初期，要繼續完成民主革命的任務，發展新民主主義的人民經濟，實行多種經濟成分在社會主義性質的國營經濟領導下分工合作、各得其所的經濟制度。1949年10月，中財委討論計劃局工作范圍時，陳云指出：“中國私人企業所占比重比國營企業大，如果計劃局只計劃國營經濟，整個國家的經濟仍然要出現浪費。中國的資本家是要求計劃的。”《陳云年譜》中卷，中央文獻出版社，2015年，第3頁。11月，宋劭文強調，新民主主義經濟不是無政府、無計劃的經濟《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·綜合卷》，第781頁。。1951年11月召開的第一次全國計劃工作會議提出，計劃工作的基本任務包括“在獨立自主的新民主主義經濟的軌道上，向著新中國的工業化的道路前進”，“調整各種不同的社會經濟成分，統籌兼顧，并以國營經濟為骨干，領導向健康的計劃經濟前進”，等等《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·綜合卷》，第789頁。。

1950年上半年，中共中央決定將財經工作的重心轉到調整工商業方面，核心是在國營經濟領導下的統籌兼顧，于是加強國家計劃成為一個重要武器，生產、價格、加工、訂貨都要根據國家計劃辦事。陳云提出要加強計劃性，減少盲目性，并邀請公私雙方召開若干專業會議，選擇重要行業試訂初步的生產計劃，進而由國營經濟在其中選擇若干企業，用加工訂貨等辦法予以可能和必要的輔助，為公私合作創造經驗《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·工商體制卷》，第840—841頁。。具體而言，工業方面，通過適當擴大加工訂貨的范圍，增加國營經濟在日用必需品工業中的比重，擴大國家資本主義的成分。貿易方面，主要針對生活必需品，并有步驟地擴大到其他若干種必需品，國營貿易繼續保持足以穩定批發及零售價格的力量。《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·綜合卷》，第784頁。按照毛澤東在全國政協一屆常委會擴大的第四次會議上關于調整工商業的要求參見《毛澤東年譜》第4卷，中央文獻出版社，2023年，第114頁。，1950年4月25日，陳云指示計劃局提出指導公私生產的計劃草案，并在此基礎上召開有工商業代表參加的會議，討論這些計劃并作具體布置《陳云年譜》中卷，第68頁。。同時，計劃局還要為5月召開的七大城市工商局長會議提供加工、收購、訂貨、代銷的數目，以及企業利潤計算的研究材料遲愛萍：《新中國第一年的中財委研究》，復旦大學出版社，2007年，第342頁。。

計劃局認為，計劃工作的中心環節是建立一套關于預算、工程計劃、投資辦法和會計規程的制度，只有如此，計劃局才不會成為財政部的辦事機構。新中國成立初期，人們對計劃的認識存在誤區，以為計劃就是財務概算，有了錢就可以進行工作，錢花了就算建設任務完成。針對各地要錢卻不作預算、拿走錢無報告、經費與事業費未分清等情況，計劃局堅持有計劃、有預算才給錢。參見《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，中國城市經濟社會出版社，1989年，第176、225頁。

計劃局的工作目標是實現國民經濟各部門“總的平衡”，并為此努力用調度、掌握價格、增產、增加基本建設和國家儲備等各種辦法來避免失衡，努力使得工農業產品、市場流通和社會勞動力三者（即物、錢、人）有計劃地配合起來。其中最重要的是物的平衡，也就是產銷平衡，其他平衡關系則要服務于產銷平衡。1951年7月，宋劭文在總結計劃工作的體會時指出，產銷平衡的難點在于，國家可以掌握農業、工業和手工業三類產品的產量，卻很難把控其消費量，因為有在經濟總量中占比80%至90%的個體經濟存在。而且生活資料的消費因時因地因人而異，與農業收成及城市人民購買力密切相關，品種也極其繁雜，于是計劃局將重點放在少數與國計民生關系較大、產量也較大的項目上。具體來說，計劃局選擇了國營貿易公司經營商品中排名靠前的二三十種生活資料，例如大米、小麥、棉花、芋葉、茶葉、油料作物、雜糧等，初步掌握它們的產銷數字，基本上或大體上保證它們產銷平衡。生產資料的情況更加復雜，計劃局提出，要初步掌握13類、70多種產品的產銷情況。計劃局希望通過增加計劃產品種類和學習借鑒蘇聯經驗，來逐步推行計劃制度。在其理解中，走向社會主義必然要實現國營經濟、合作社經濟和國家資本主義經濟的發展，逐漸縮小私營經濟和個體經濟規模。參見《中國工業五十年》第1部上卷，第922—925頁。

二、中財委計劃局的調查統計工作

鑒于調查統計是計劃工作的依據，計劃局下設統計處（后改稱“統計總處”，本文統稱“統計處”），由經濟學家狄超白任處長。新中國成立初期，計劃局統計處進行了新中國第一次工礦企業普查和農業典型調查，并調查和統計了基本建設計劃的完成情況。計劃局統計處的工作得到了蘇聯統計專家的幫助，葉諾夫和克拉特維奇先后擔任統計顧問。

1950年6月，計劃局在提交給中財委第二次全體委員會議的工作報告中指出，“沒有確實的資料與統計數字，計劃工作是很難做的”《中國工業五十年》第1部下卷，第1108頁。。1952年1月，中財委在給中共中央的報告中也指出：“由于統計不確，實際情況了解不夠，特別是廠礦中的具體情況研究不夠，因之計劃工作是存在著嚴重的毛病的。”《中國工業五十年》第1部下卷，第1174頁。這一時期，中財委和計劃局的報告經常坦承無法掌握精確數字。例如，“總的情況是我們的計劃工作還沒有建立在可靠的統計數字的基礎之上，估計成分很大”《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·綜合卷》，第782頁。。只有年度計劃、沒有長期計劃的主要原因也是缺少足以作為依據的統計資料遲愛萍：《新中國第一年的中財委研究》，第358頁。。對此，前述計劃局工作報告認為，中國統計工作存在困難的原因有二：一是缺乏統計干部，無法建立自上而下的一套統計機構；二是“大國小生產”的經濟狀況使得統計工作很難展開《中國工業五十年》第1部下卷，第1108頁。。

由于調查統計資料“先天不足”，計劃局努力進行數字估算和統計工作，通過制定計劃表格、開展農業典型調查和公營工礦企業普查等方式來了解全國經濟狀況。早在計劃局成立初期的1949年11月，宋劭文就強調，經濟工作最重要的是計算和數字。他說：“在經濟工作中，計算就是政治。離開了計算，經濟工作就一無所有。搞經濟工作，辦公就是辦計算。管理經濟工作，最重要就是掌握數字。管理一個工廠，如果生產多少東西都不知道，正如一個司令員，有多少部隊都不知道，怎么能打仗？”《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·綜合卷》，第781頁。

在蘇聯專家的直接幫助下，1950年，計劃局草擬了280多種做計劃的表格，包括工礦業、交通鐵路、電力、貿易、農業、林業、天然財富、基本建設、成本價格、勞動工資、物資平衡等各個方面《中國工業五十年》第1部下卷，第1108頁。。但是因為統計力量薄弱，許多報表報不上來，報上來的質量也很差《薛暮橋統計論文集》，中國統計出版社，1986年，第Ⅰ頁。。

在要求各地上報數字的同時，1950年4月至8月1日，計劃局對全國公營、公私合營及合作社性質的工礦企業展開普查，目的是掌握其真實狀況，作為恢復和發展工礦生產的根據，也為制定全國性的經濟計劃準備條件姚甲科：《新中國第一次工業普查概況》，《中共黨史資料》第73輯（2000年3月）。。普查設置了動態和靜態指標，動態指標為1949年全年情況，靜態指標為1949年底情況《廣東省志·統計志》，廣東人民出版社，2004年，第105頁。；少數指標還要求增列新中國成立前的歷史資料《浙江省統計志》，中國統計出版社，2007年，第247頁。，主要是填報1943年、1936年和1930年的產量《西寧市志·統計志》，青海人民出版社，2005年，第95頁。。

按照企業規模大小，這次普查設置了甲類和乙類兩種表。其中，甲類表指標較多，需要統計近100種數字，包括動力、生產及運輸設備，主要原料、材料及燃料，地基、廠房建筑物及工場間，礦采情況，職工及其工作時間和工資，生產品，修建工程等王一夫主編：《新中國統計史稿》，中國統計出版社，1986年，第37—38頁。，主要由大中型工業企業填報；乙類表則在甲類表的基礎上作了簡化，除企業概況外，重點調查產品和職工人數等少量指標《浙江省統計志》，第247頁。，主要由公司、銀行、文教部門所屬的工業企業填報《西寧市志·統計志》，第95頁。。

為了便于匯總普查資料，計劃局在參照蘇聯分類方法的基礎上，對工業部門類別進行簡化，共分為34個部門：電力、燃料采掘、鐵礦及錳礦、有色金屬礦開采、化學原料礦開采、其他非金屬礦開采、森林采伐、燃料加工、鋼鐵冶煉、有色金屬冶煉、機器制造、金屬制品、機器及金屬制品修理、化學加工、其他非金屬礦產加工、建筑材料、玻璃、橡膠加工、陶瓷、木材加工、火柴、造紙、紡織、服裝及飾物縫制、皮毛、脂肪肥皂香料化妝品、食品、食鹽、印刷、文化教育科學藝術用品、絨毛羽毛鬃毛及鬃制品、骨角制品、混合飼料、自來水等。有些部門內還有更細的分類，這也是新中國第一個工業部門分類目錄。王一夫主編：《新中國統計史稿》，第38頁。

這次全國普查主要是在各大行政區、省、市財經委員會主持下進行的，華北地區的普查工作則由中財委主持。在企業內部，主要由統計、會計和各業務部門具體負責，同時依靠老工人和技術人員，共同收集資料，清查設備，鑒定其技術性能。王一夫主編：《新中國統計史稿》，第37—38頁。

普查結果顯示，截至1949年底，全國共有公營工業企業2858個，公私合營工業企業359個，中蘇合營工業企業109個，合計3326個；全國工業企業職工118萬多人，其中公營企業占88.4%，公私合營企業占7.9%，中蘇合營企業占3.7%《新中國第一志》，河南人民出版社，1986年，第78頁。。這次普查獲得了20多種主要工業產品的產量信息，一定程度上明確了國家工礦企業有什么、多什么、少什么，能增產什么、需要恢復什么、需要建設什么等問題姚甲科：《新中國第一次工業普查概況》，《中共黨史資料》第73輯（2000年3月）。。

需要指出的是，這次全國工業普查總體上比較“簡陋”，許多基層政權剛剛建立，尚未設置專門的統計機構，以至于有的地方沒有進行普查，如湖北荊州地區、云南文山地區和麗江地區參見《荊州地區志》，紅旗出版社，1996年，第471頁；《文山壯族苗族自治州志》第2卷，云南人民出版社，2002年，第47頁；《麗江地區志》（下），云南民族出版社，2000年，第639頁。；有的地方因為只有個體經濟，不具備普查條件而沒有進行普查，如廣西忻城縣參見《忻城縣志》，廣西人民出版社，1997年，第505頁。；有的地方則因為種種原因不得不遲報數據，如廣西各級政權機構剛剛建立，且清匪反霸任務艱巨參見《廣西通志·統計志》，廣西人民出版社，1996年，第198頁。。

中國是一個農業國，但是農業的全面統計在短時期很難實現。結合實際情況，計劃局采用了典型調查和估計推算的方法，這也是對解放區農業統計經驗的一種傳承。1949年至1950年的農業統計內容較為簡單，在農村基本情況和農業生產條件統計方面，只有鄉村個數、戶數、人口、勞動力、耕地面積等基本數據，種植業、林業和畜牧水產業一般僅統計面積、數量和產量參見《江西省統計志》，方志出版社，2002年，第78頁。。

1951年，毛澤東為了解工農業生產情況和各種經濟成分、階級成分的比例關系，要求進行相關調查統計參見《薛暮橋統計論文集》，第Ⅰ—Ⅱ頁。。計劃局制定《農業生產年度總結基本報表》，進行了第一次農業典型調查，調查內容主要包括：人口及互助組織、耕地面積增減、糧食作物生產、特種作物（即經濟作物）生產、播種面積和牲畜數量增減等《江蘇省統計志》，中國統計出版社，1997年，第59頁。。1952年報表的調查內容從1951年的8種增加至13種，共有43個主要指標，具體包括：農業生產、家畜家禽數量、水產生產、人口戶數及農業勞動力、農業生產組織、耕地面積、受災作物、水利設施和灌溉面積、獸疫防治、普及良種面積、主要生產資料供應及推廣數量等。其中農作物分為6類，分別是糧谷豆類（內分糧谷、薯類、豆類）、技術作物（內分棉花、麻類、煙葉、糖料、油料）、蔬菜、西瓜甜瓜、綠肥作物和飼料作物，需要統計它們的種植面積、收獲面積、每畝產量和總產量等指標。水產則簡單分為海水產和淡水產兩類。王一夫主編：《新中國統計史稿》，第365—366頁。增加的部分主要是為了適應發展農業生產、推廣農業技術以及試辦農業生產合作社的需要。關于農業總產值，各地大多是粗略估算，且估算范圍小，指標內容也比較簡單《江西省統計志》，第78頁。。

除了組織普查和典型調查，計劃局統計處的另一項重要工作是對中央投資的基本建設計劃完成情況進行統計和分析，目的是監督計劃的執行。新中國成立初期，基本建設是指由國家投資，以增加國家資產和擴大社會再生產為目標的一切工業、農業、交通、水利、文教、衛生及公共建筑建設事業《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第3頁。，所有固定資產投資都被包括在內；1954年至1981年，國家將其中部分項目逐漸分離出來，統稱“技術改造資金”。1951年6月，統計處編寫了《1950年中央投資公營及公私合營工礦企業基本建設年度總結》，分析1950年基本建設方向、用途、批準程序、固定資產、資金收支情況等，統計基本建設中改建、恢復和新建建設單位占比和支出項目。總結顯示，基本建設批準程序上存在不少問題，如口頭答應、事后備案，批準了投資數卻未批準工程項目等。參見《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第241—242頁。

1951年上半年，計劃局統計處對中央六個部的基本建設計劃完成情況進行了統計，具體內容包括：各部工作總量完成情況、建筑安裝在工作總量中所占比重及其計劃完成情況、“生產的建設”（工業、鐵路運輸和農業建設）和“不生產的建設”（住宅、公共事業、文教、保健等設施的建設）在工作總量中所占比重及其計劃完成情況、包工計劃完成情況、已完成工作量的實際價值（實際成本）、資金收支計劃完成情況、固定資產驗收計劃完成情況。通過對統計資料的分析，統計處認為，中央各部1951年上半年基本建設計劃完成得不夠好，“生產的建設”進展較慢，浪費情形也相當普遍。參見《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第234—238頁。計劃局的這種調查與統計檢查工作無疑有利于保證基本建設計劃有序完成。

計劃局統計處將基本建設投資按照構成分為建筑工程和機械設備安裝工程，將建設單位按照性質分為新建、改建和恢復三類參見《江蘇省統計志》，第81頁。。這其實是學習借鑒蘇聯經驗的結果，蘇聯的基本建設就包括建筑安裝，而且同樣分為新建、改建和恢復三個方向。在對基本建設計劃的監督和檢查方面，蘇聯提出，不僅要發現建筑工程中存在的缺點，而且要預防偏差，預見必然發生的困難。在蘇聯經驗中，定期統計和經常調查可以保證基本建設計劃的完成。蘇良彬：《蘇聯基本建設計劃的實踐》，《人民日報》1950年7月11日。

1951年7月16日至20日，中財委召開全國財經統計會議（第一屆全國統計工作會議）。這次會議對財經統計工作的方針任務、組織機構、干部培養和調查統計方法等問題進行了討論。會議明確，財經調查統計工作具有為國家計劃服務、對計劃執行進行監督的性質和任務；財經調查統計工作的總任務是了解國家財經狀況和研究其發展趨勢；必須通過分期統計，對國家經濟計劃進行監督，以了解計劃實踐的結果，分析研究，發現問題，提出解決辦法，最終實現貫徹計劃與改進計劃的目的。為配合計劃工作的開展，會議規定了財經統計的八項任務，主要包括：調查統計重要工業品和農產品的生產、原材料供應和銷售情況；調查統計和估算生產總值、資源、出入口、商品周轉與貨幣流通、各經濟部門干部和勞動力狀況；對重要民生日用品進行典型調查；等等。由此可見，財經統計工作的主要任務是配合計劃工作中的平衡關系。參見《中國工業五十年》第1部下卷，第1177—1179頁。

鑒于新民主主義經濟下經濟成分的復雜性，會議認為，應使用多種多樣的調查統計方法，如在國營經濟部門、合作社經濟及國家資本主義經濟各企業建立嚴格的統計制度；對私人資本主義經濟進行比較全面的調查或分業抽查；在個體經濟中進行典型調查加以估算，基本上不實行普查及全面調查。這既是對此前統計工作的總結，也為此后提供了方法上的指導。為建立和健全財經統計機構，會議原則上規定，中央的統計機構隸屬于計劃機構，受中財委計劃局領導，全國統一的財經統計表格一律由中財委統一頒發。這些規定更加突出了計劃局統計處在全國財經統計工作中的地位和作用。參見《中國工業五十年》第1部下卷，第1179—1180頁。

1952年，為了更好地編制“一五”計劃和國家年度及長期計劃，中央人民政府決定成立國家計劃委員會，并在其內部組建國家統計局。同年8月，國家統計局在中財委計劃局統計處基礎上正式成立，由著名經濟學家薛暮橋擔任局長，計劃局統計處也結束了歷時三年的調查統計工作。

三、中財委計劃局與基本建設設計

對于社會主義國家，包括向社會主義過渡的新中國而言，計劃在基本建設方面具有重要意義，國家通過計劃來決定基本建設的方向和內容，使之符合社會主義性質。正如時任蘇聯部長會議副主席莫洛托夫所說，建設問題從來不僅是經濟問題，而且是政治問題，社會主義的明天，首先決定于我們今日所進行的建設成果蘇良彬：《蘇聯基本建設計劃的實踐》，《人民日報》1950年7月11日。。

中財委成立之初就非常重視基本建設，除了前述有關基本建設的調查統計外，計劃局還設有專門的基本建設計劃處（以下簡稱“基建處”），由計劃局副局長孫越崎負責。計劃局在一份關于1952年基本建設計劃的指示中指出，基本建設計劃是確定基本建設規模與進度的標準，是國民經濟計劃的主要組成部分，應與生產計劃、勞動計劃、物資供應計劃等有機結合。基本建設計劃的重要任務是促進國民經濟發展，使國民經濟各部門趨于平衡。《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第183頁。

新中國雖然剛剛成立，但是在蘇聯幫助下，一些重點建設項目已經開始設計，全國的基本建設也陸續開展。不過如前所述，計劃局在對基本建設情形進行調查統計時發現了許多問題，這促使孫越崎更加重視基本建設的設計和計劃工作。在陳云指示下，孫越崎帶領基建處制定了基本建設工作程序辦法，并且在全國范圍推廣。《孫越崎文選》，團結出版社，1992年，第129、131頁。

這一時期基本建設存在的最大問題是缺乏設計。計劃局基建處在對新中國前兩年的基本建設計劃實施情況進行調查時發現，1950年的基本建設對設計工作認識模糊，存在盲目施工的問題，絕大部分工程未作設計便開始施工，有一部分則是一面設計一面施工。由于認識上的局限，不少人以為作設計是應付領導機關的，將設計當成了領款的“敲門磚”，而非施工計劃的依據。參見《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第227—230頁。

1950年12月1日，政務院第六十一次政務會議通過陳云起草的《關于決算制度、預算審核、投資的施工計劃和貨幣管理的決定》，強調：“中央人民政府或地方人民政府批準的一切企業投資或文化事業的投資，在請領款項以前，必須審慎設計，作出施工計劃、施工圖案和財務支撥計劃，并須經過各該級人民政府或其財經、文教機關的批準。未經設計，未作施工計劃、施工圖案和財務支撥計劃，或已作而未經批準者，財政部門應拒絕撥款。”《陳云文選》第2卷，人民出版社，1995年，第122頁。

1951年1月5日出臺的《中財委對于一九五一年基本建設工作步驟的暫行規定》專門提及設計工作，要求進行初步設計和詳細設計。初步設計應開展調查研究，如資源、地理、氣候、交通條件等，據此考慮經濟上之合理性與技術上之可能性，作出報告及初步布局和全部費用估計；詳細設計則是根據初步設計所確定的內容，對建設單位的所有設備及建筑物等從技術上作具體縝密的計算及配合，形成全面的布置總圖及總說明、各種工程及設備的詳細設計，并且提出與之相配合的人力、物力及資金的需要數。《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第287頁。

上述規定主要是原則性的，仍然缺乏具體的指導意見和工作程序，因此陳云要求計劃局基建處制定基本建設工作程序《孫越崎文選》，第129頁。，這就是同年3月28日頒布的《基本建設工作程序暫行辦法》。《辦法》共分6節、28條，包括計劃的擬訂與核準、設計工作的規定、施工條件和撥款辦法、基本建設工作的報告與檢查、工程決算與驗收交接等。《辦法》規定，設計工作先要有計劃，主要內容包括設計對象的規模、設計開始與完成時間及分季進度、設計工作的負責機構及其主持人、是否需要聘請國外專家或國外設計組、勘查設計所需員工和器材，以及勘查設計經費。《辦法》對前述中財委有關基本建設工作步驟的暫行規定進行了調整，分為初步設計、技術設計和施工詳圖三個環節。針對初步設計的規定沒有變化；技術設計是指根據初步設計所確定的內容，對設備及建筑物等從技術上作具體詳細的計算，制出必要的圖樣與說明，并定出資金與實物的需用數額；施工詳圖顧名思義，即施工所必需的各種詳細圖樣。參見《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第288—297頁。中財委認為，技術設計最為重要。“基本建設計劃，正確的說，必須是在批準技術設計后，才能做為一個肯定的正式計劃，因為只有在設計后，方能精確的作出投資預算、產品成本、設備、人工、材料及其技術組織與建筑面積。如此方能最后確定投資，批準施工。”“因此技術設計未經批準，是不能列入施工計劃的。”《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第173頁。

為了引起相關單位和人員對設計工作的重視，應人民日報社社長范長江和副社長鄧拓之約，孫越崎撰寫了《沒有工程設計就不可能施工》一文，以社論的名義發表在1951年6月16日的《人民日報》上《孫越崎文選》，第131頁。。該文提出了基本建設工作中的一個基本原則“施工必先有設計”，闡釋了設計的重要性，區分了“計劃”和“設計”，列舉了設計需要考慮的問題。文章認為，基本建設工程的現代性決定了設計工作屬于關鍵步驟。“基本建設工程都屬現代的很繁復的工作。這種建設，往往牽連很廣，影響重大。其質量的高低和價值的大小，都是由設計的好壞來決定的。所以設計工作是基本建設施工以前的重要關鍵。”文章強調：“計劃是設計的指導，設計是計劃的進一步的依據。”計劃偏重于方針，即“做什么”；而設計偏重于技術規劃，是需要經過詳細計算的，即“怎么做”。設計的技術性特征決定了它是一項綜合性的組織和技術工作。文章強調，設計前的資料準備工作應該包括廠址、工程地質、氣候、風向、水源、動力、交通運輸、原材料供應、資源情況等內容。《沒有工程設計就不可能施工》，《人民日報》1951年6月16日。這篇文章影響頗大，1951年下半年，《人民日報》至少有七篇與此相關的報道。它們有著同樣的主標題《沒有正確的工程設計就不可能施工》，嚴肅批評了違反這一原則的典型案例。中央很多部、署、局邀請孫越崎去作關于基本建設原則的報告。《孫越崎文選》，第133頁。

孫越崎對工程設計的強調與其在資委會的工作經歷不無關系。資委會的職責之一是經營管理國民政府的國營工礦企業，在工廠選址和工程設計方面做了不少工作。例如，為了開發甘肅玉門油田，孫越崎曾于1934年前往陜北延長、延川、延安一帶調查勘探，并且長期負責甘肅油礦局和中福煤礦全國政協文史資料委員會編：《舊中國的工商金融》，安徽人民出版社，2000年，第36頁。，在工程設計方面有著豐富的經驗。

1951年8月，中財委進一步明確基本建設的工作程序：先對建設對象進行調查研究，提出必需的程序，考證正確的資料后再進行設計，然后經過領導批準始能施工《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第299頁。。1952年1月9日，中財委發布《基本建設工作暫行辦法》，更加細化了設計工作各步驟的具體內容參見《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第300頁。。這一系列舉措促進了基本建設投資的健康發展，也在此后的“一五”計劃中得到推廣和落實。

新中國成立初期，基本建設項目主要集中在工業領域。1950年，公營部分的基本建設中，用于工業建設投資的占78.14%《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第241頁。。1951年初，中財委召開第一屆全國工業會議。在會議制定的1951年基本建設計劃中，投資重點首先放在鋼鐵、燃料、動力與鐵路方面，其次是水利、紡織、造紙等，幾乎都集中在工業部門，其中重工業在各類工業基本建設投資中占比52.2%《中國工業五十年》第1部下卷，第1169頁。。1952年，工業部門投資在全國基本建設總投資中的占比則為60.8%《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第253頁。。前述孫越崎執筆的《人民日報》社論指出：“基本建設是我們國家工業化的具體路程，是百年大計的工作。”《沒有工程設計就不可能施工》，《人民日報》1951年6月16日。中財委計劃局在基本建設設計方面發揮的作用，無疑就是這個百年大計中的重要一環。

四、中財委計劃局的國民經濟計劃編制工作

有計劃地發展國民經濟是《共同綱領》的要求，也是中財委計劃局的任務。1950年5月，《中財委關于制定1951—1955年恢復和發展中華人民共和國人民經濟國家計劃的意見書》提出制定五年計劃的設想，但是受到抗美援朝戰爭影響，未能實施。值得注意的是，《意見書》指出，恢復和發展國民經濟需要建立計劃制度，“應嚴格遵守國家的總計劃而進行，因之，盡可能迅速和普遍地建立起計劃制度，毫無例外地將一切社會經濟部門納入計劃工作之中，并盡可能在計劃之內照顧到私人經濟的發展，以便逐步地在全國經濟中消滅盲目的無政府狀態，并達到生產力有步驟的和有計劃的發展”《中國工業五十年》第1部下卷，第1023頁。按：書中將該文件日期誤記為“1949年5月”。。

計劃局編制的1951年國民經濟計劃是新中國成立后中央政府首次編制的全國性年度計劃。從頒布《1951年國民經濟計劃表格及編制辦法》、出臺《1951年國民經濟計劃要點》到正式公布《一九五一年中華人民共和國國民經濟計劃》，耗時近四個月，體現了計劃局對編制年度計劃和建立計劃制度的探索。

計劃局原擬將1950年的建設重點放在東北，要求把70%的工業投資投向東北，因為東北工業已有基礎，建設兩年后即能支援關內參見《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第256頁。。但是隨著抗美援朝戰爭的開始，財經工作指導思想發生了變化。1950年10月，計劃局調整中長期經濟計劃，原則是“著重與國防結合，并估計到發展情況與客觀條件的可能性”，主要舉措是緊縮經濟建設投資，縮減沿海地區和東北南滿的基本建設投資，要求重工業發展與軍事需要相配合參見《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第243頁。。1950年11月，陳云在第二次全國財政會議上提出抗美援朝開始后財經工作的方針：“戰爭第一”，“一切服從戰爭，一切為了戰爭的勝利”；第二是維持市場，求得金融物價不要大亂；第三是其他各種帶投資性的經濟和文化支出。簡言之，就是“國防第一，穩定市場第二，其他第三”。《陳云文選》第2卷，第112、126頁。1951年4月，陳云在中共第一次全國組織工作會議上進一步明確1951年財經工作的六項要點，分別是城鄉交流、農業增產、經濟核算、統一管理下的因地制宜、經濟建設的準備工作和整頓財經隊伍參見《陳云文選》第2卷，第127—139頁。。這些都成為計劃局編制1951年國民經濟計劃的指導方針。

1951年3月15日，中財委頒發《1951年國民經濟計劃表格及編制辦法》，指出：“表報制度”是制定國家經濟計劃的必要前提。隨后，中財委又擬定了《編制國民經濟計劃的方法》，包括基本建設計劃編制方法、生產計劃編制方法、勞動計劃編制方法、物資供應計劃編制方法、交通運輸及郵電通訊計劃編制方法等，使經濟計劃的基礎性工作有了初步發展《中華人民共和國史編年·1951年卷》，當代中國出版社，2007年，第182頁。。當年5月，計劃局發布《1951年國民經濟計劃要點》，分析全國經濟形勢，確定年度經濟建設方針，并且擬定了各個經濟部門的主要計劃指標。《中華人民共和國史編年·1951年卷》，第400—401頁。

7月，中財委正式發布《一九五一年中華人民共和國國民經濟計劃》。《計劃》回顧1950年全國主要經濟數據，指出國民經濟存在的問題，例如“工業是很少的，而生產生產手段的工業更少……尚不到三分之一”；工業設備的利用率較低；近代化的交通運輸工具不發達，干線又大都在東北及國土的東部，缺乏東西干線，西北、西南與中原、中南沒有鐵路聯系參見《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·綜合卷》，第64—66、93頁。。《計劃》規定，1951年經濟建設的方針是恢復、調整和新建，建設重點是鐵道、水利與重工業。《計劃》提出，工業部門要“提高工業設備的利用率，增加工業生產，并注意調整公私比重”；農業部門要“提高農業生產，特別是經濟作物，如棉、烤煙、麻的生產”；物資交流方面，要“大力組織城鄉交流與內外交流，推銷土產并供給人民主要的工業日用品，及入口必要的工業原料”。《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·綜合卷》，第324頁。

《計劃》包括工業、農業、交通運輸、基本建設、水利等五個部分，提出了各經濟部門的生產總值、投資總額以及主要部分的產量和增長率。主要指標中，國營主要工業部門生產總值為31.7億元，比1950年增長23%，其中生產資料增長34%；基本建設投資總額為14.8億元，其中用于重工業的占17.5%《中華人民共和國史編年·1951年卷》，第539—540頁。。雖然這份計劃的內容還不夠全面，準確性比較差，并且直到當年7月才制定完成，但它是計劃局第一次編制全國性經濟計劃，為建立一套新的計劃制度奠定了基礎，也為此后兩年編制國民經濟年度計劃提供了模板。

在1951年國民經濟計劃公布的同時，中財委發出《關于編制1952年國民經濟計劃程序的通知》，規定了相關時間節點和編制程序。其中編制程序是：首先由中央財經各部及大區財委（包括東北計委、華北財經工委）提出對1952年控制數字的意見，然后由中財委編制控制數字草案，再由中央財經各部及大區財委根據控制數字編制計劃草案，最后由中財委綜合平衡后編制全國的計劃草案《中華人民共和國史編年·1951年卷》，第490頁。。1951年11月，全國財經計劃會議的討論提綱進一步提出，要通過1952年的計劃編制，把計劃工作的制度和機構初步建立起來《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·綜合卷》，第793頁。。

經過兩年的實踐，計劃局的國民經濟計劃編制工作逐漸制度化和規范化。1952年1月，中財委頒發《關于國民經濟計劃編制暫行辦法》，對計劃編制程序、計劃機構、基層計劃單位等作出規定，還就計劃控制數字的頒發、計劃草案的編制及審查、計劃草案的組成及內容、計劃表格、計劃的批準等作出詳細解釋。編制程序上，《辦法》規定了“兩上一下”的流程：“兩上”就是自上而下頒發計劃控制數字和自上而下逐級批準計劃；“一下”就是自下而上逐級編制并呈報計劃草案。計劃機構分為中央和大行政區兩個系統，最后由中財委匯集編制全國經濟計劃草案。湖北財經學院經濟法教研室資料室編：《經濟法學習資料選編》第3輯上冊，1983年印行，第179—189頁。其中，中央各部的計劃草案應為全國性的，“同一產業部門若為中央幾個部兼管時，則此項綜合工作屬于輕工業、紡織工業、燃料工業者，由中央主管部進行之；屬于重工業者，由中央財經計劃局進行之”《經濟法學習資料選編》第3輯上冊，第184頁。。

從《辦法》對計劃草案說明書內容的要求，可以窺見國民經濟計劃的總體框架。計劃草案說明書需要包含上年度計劃的基本總結和本年度計劃的根據、計劃任務、主要計劃指標。在計劃任務部分還要說明如何在本部門、本地區具體實現上級指示的方針，如在工業生產計劃草案的說明中，要著重說明如何發揮現有工業的潛在力量。主要計劃指標則需要附帶主要數字的根據及其精確程度。此外，需要注意計劃平衡問題以及保證計劃實行的辦法。《經濟法學習資料選編》第3輯上冊，第186—187頁。總體上看，《辦法》是一個比較系統的計劃編制工作制度，對健全計劃工作具有重要指導作用，也為此后編制“一五”計劃提供了借鑒。

從計劃數字的編制情況來看，筆者認為，計劃局的考量主要包括以下三個方面：一是使新中國成立初期主要工業部門的主要指標盡可能超越解放前歷史最高水平；二是提高公營經濟在國民經濟中的占比，使其居于主導地位；三是盡量實現產銷平衡。

關于工業生產能力超越歷史最高水平，以鋼鐵工業為例，以此前歷史最高的1943年全國鋼鐵工業實際產量為100，則1950年的實際產量為生鐵48.6，鋼錠66，鋼材67；1951年計劃提高到生鐵64，鋼錠94，鋼材120，其中鋼材超過了歷史最高水平；而在1952年的計劃中，除了生鐵只有72.3以外，鋼錠要達到118，鋼材更是計劃達到153《中國工業五十年》第1部下卷，第1459頁。。實際上，1952年全國主要工礦業產品大多超過或者接近解放前最高水平。如以解放前最高年產量為100，則1952年發電量為116，石油為116，硝酸為137，硫酸為211，水泥為149，鎢為178，棉紗為147，棉布為216，造紙為233，煤為89.5，錫為81《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·工業卷》，中國物資出版社，1996年，第811—812頁。。

關于提高公營經濟比重，以棉紡織工業為例，1950年全國紡錠數量約為523.65萬枚，公營占比41%，私營占比49%；1951年增加3070枚，公營占比大體不變，私營占比下降約兩個百分點；1952年的計劃則要求紡錠增加21.82萬枚，公營占比提高到46.04%，超過私營的42.01%《中國工業五十年》第1部下卷，第1496—1497頁。。就工業總產值中的比重而言，1952年，公私比例已經從1949年的43.8∶56.2變為67.3∶32.7《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·工業卷》，第812頁。，公營經濟在國民經濟中已經占據主導地位。

關于產銷平衡，計劃局努力結合國內外供需情況，對產量進行合理計劃，以達到產銷平衡的目的。以水泥工業為例，計劃局參考解放前最高消費量，預計1951年全國水泥消費量為210萬噸，因此計劃生產229萬噸；1952年的產量計劃控制在280萬噸，與之相應，計劃分配280萬噸，以實現產銷平衡。再以煤炭工業為例，1951年底，計劃局根據當年銷售情況推測1952年至少需要煤炭5700萬噸，于是將該年計劃產量擬定為5708.6萬噸。《中國工業五十年》第1部下卷，第1477—1478、1484—1485頁。

由此可見，計劃局的國民經濟計劃編制工作主要有以下兩個特征：一是追求政治目標與經濟目標的統一，站在政治立場上處理經濟問題，通過做好計劃工作來完成恢復國民經濟、調整公私關系和加強公營經濟力量的政治任務；二是利用平衡法來編制國民經濟計劃，以便保證國民經濟各部門協調發展，使之在統一的國家計劃中互相配合銜接，最終趨于平衡。

五、余論

眾所周知，由于對社會主義經濟特征的認識不夠深刻，加上缺乏開展大規模經濟建設的經驗，新中國的計劃工作廣泛地學習借鑒了蘇聯經驗。實際上，這種學習借鑒并非始于“一五”計劃，而是從新中國成立之初就開始了。首先，蘇聯專家強調國家計劃的嚴肅性和重要性，轉變了新中國成立初期“計劃是表面的與可有可無”的風氣《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·工業卷》，第753頁。。蘇聯將計劃工作視為社會主義制度優越性的一大標志和經濟生活的基礎政務院財政經濟委員會編譯室編：《蘇聯專家報告匯編》第1輯，1952年印行，第1頁。。錢昌照數次找蘇聯顧問費多羅夫談話，了解蘇聯搞五年計劃的情況《錢昌照回憶錄》，中國文史出版社，2014年，第135頁。。蘇聯專家在具體業務上給予了不少幫助和指導，如協助制定成套的條例規章、建立各級機構，教授如何填寫表格、計算生產總值、綜合各部門計劃以及搞好物資平衡等《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·工業卷》，第753—754頁。。

其次，計劃局的職責基本上是以蘇聯國家計劃委員會為模板而確定的。蘇聯國家計劃委員會的主要任務是根據蘇聯黨和國家確定的基本方針，編制計劃草案，并且通過法定程序使之產生法律效力，成為國民經濟計劃法案。該委員會負責的事項包括編制國民經濟長期計劃、年度計劃和季度計劃，對各部和各加盟共和國編制的上述計劃作出總結，監督國民經濟計劃的執行，研究社會主義經濟的各種問題，指導統計工作東北人民政府人民經濟計劃委員會統計局編：《國際經濟論文選》，1950年印行，第165頁。，保證整個經濟在適當比例下發展并消滅不平衡現象，監督和檢查重要的基本建設工程等《蘇聯專家報告匯編》第1輯，第13頁。。計劃局以蘇聯為榜樣，在領導和統一國家計劃工作，提高統計能力，監督和檢查計劃執行，研究國民經濟發展重要問題等方面進行了諸多有益探索，為國家計劃委員會的成立作了制度準備。

再次，計劃局在計劃編制工作中學習借鑒了蘇聯經驗。蘇聯國民經濟計劃的編制分為四個階段：一是制定指示和控制數字；二是各部和各加盟共和國計劃機關編制計劃草案；三是編制統一的國民經濟計劃草案；四是審查和批準計劃〔蘇〕A.阿拉克良著，梁天譯：《論蘇聯國民經濟計劃》，東北財經出版社，1953年，第25頁。。蘇聯編制計劃采取的是由上而下和由下而上相結合的方式，在編制計劃前，計劃機關需要通過核算、統計以及依據具體的研究材料來估計計劃數字，從而作出科學的預見。在編制計劃過程中，計劃草案需要在工廠、礦井、企業、集體農莊和國營農場中廣泛進行討論，并且在各類工人代表會議中進行詳細審查，從而保證計劃工作能夠與具體實際情況緊密聯系《中國工業五十年》第1部下卷，第1088頁。。計劃局在編制計劃過程中很好地學習了這些程序。此外，為幫助中國在編制計劃中確定總生產量以及衡量各經濟部門生產水平，蘇聯專家建議以1936年的價格為不變價格，因為這一年全國價格均無大的波動，農業產量很高且在經濟總量中占據優勢《蘇聯專家報告匯編》第1輯，第21頁。。中財委在《關于編制1950年工業計劃的指示》中采納了這個建議參見《中國工業五十年》第1部下卷，第954頁。。

最后，蘇聯對基本建設設計的重視深刻影響了計劃局。1951年3月，中財委專門出臺暫行辦法，強調基本建設必須先作設計，在設計有困難的情況下，可以向國外聘請設計組、設計專家和設計顧問《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第358—359頁。。這里的設計專家主要是蘇聯專家。據統計，新中國成立頭三年，蘇聯專家的工作量占全部社會主義國家援助中國設計工作專家的99.2%《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第377頁。。計劃局在基本建設的內容、投資方向、設計標準、設計步驟、監督檢查等方面的工作，都以蘇聯的實踐為先導，如要求認真進行設計以克服盲目建設，提前確定設計任務書，嚴格監督檢查，大力推廣蘇聯的設計標準等《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第379、388頁。。

客觀地講，計劃局的計劃工作并非盡善盡美。一是平衡問題沒有得到根本解決。例如在若干種重要工農業產品的產銷平衡上，以及在基本建設的掌握上，教訓不在少數，主要原因是計劃局以及各級計劃機關的計劃工作沒有完全建立在可靠的統計數字基礎之上，估計的成分很大《中國工業五十年》第1部下卷，第1174頁。。二是計劃工作和日常行政工作比例不協調。計劃機關的大部分精力被用在了日常行政工作中，對于計劃工作本身投入的力量反而相對較少《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·綜合卷》，第782頁。。三是中央與地方計劃機構缺乏密切聯系《中國工業五十年》第1部下卷，第1081—1082頁。。許多地方甚至沒有計劃機構，已經建立的也面臨組織不健全、骨干少、干部業務水平低等問題《1953—1957中華人民共和國經濟檔案資料選編·綜合卷》，中國物價出版社，2000年，第348頁。，同時還要承擔計劃以外的工作《中國工業五十年》第1部下卷，第1082頁。。四是統計工作尚在初創階段。缺乏全國統一的統計機構，系統的統計制度和統計方法尚未建立起來，許多統計靠估算作出，各地區的統計資料不能在全國范圍內綜合和互相比較中華人民共和國國家統計局編：《統計工作重要文件匯編》第1輯，統計出版社，1955年，第10頁。。這使得計劃機構對國民經濟的情況了解得還很不夠《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·綜合卷》，第792頁。，影響了國家計劃的科學性。五是實施基本建設計劃的條件不夠成熟。受抗美援朝戰爭和“三反”“五反”運動影響，大規模經濟建設因經費不足而延遲。基本建設設計力量不足，一些單位輕視設計，不重視設計前的調查工作，加之時間倉促，設計不及時、缺乏周密設計、設計與施工脫節的情況較多。六是計劃編制滯后。控制數字往往發得較遲，造成計劃編制相應延遲；計劃不能定型，則影響了后續實施，出現大量追加計劃的現象。計劃編制緩慢還造成了檢查和監督力度不足。如在基本建設方面，由于計劃批準太遲，年度內需要進行和必須完成的工程因撥款不及時而推遲，以至于許多建設單位沒有完成年度計劃。《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·基本建設投資和建筑業卷》，第231、238頁。

陳云強調，對于私營工商業，要加強國家計劃的領導《陳云文選》第2卷，第149—150頁。。宋劭文則鮮明地指出，新民主主義經濟本身是計劃經濟《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編·綜合卷》，第781頁。。然而對于新中國而言，計劃工作是一個嶄新的挑戰；對于計劃局來說，建立計劃管理制度也需要一個探索的過程。總體上看，這一時期，計劃局領導全國的計劃工作，取得了很大成效。其一，計劃局的成立體現了中共迅速結束國民經濟混亂局面、創造穩定社會秩序的迫切愿望。同時，經濟的統一也有利于進一步鞏固新生政權。其二，計劃局的工作有力推動了公營經濟領導地位的鞏固和加強、國民經濟的快速恢復，以及國家工業化水平的扎實提升。陳云強調：“如果計劃局只計劃國營經濟，整個國家的經濟仍然要出現浪費。中國的資本家是要求計劃的。”《陳云年譜》中卷，第3頁。可見即便計劃經濟體制尚未建立，計劃工作也要兼顧各種經濟成分，這從側面反映了計劃局相關實踐的廣度和重要性。其三，計劃局的工作為建立計劃編制辦法和實現計劃工作制度化奠定了基礎。在中共中央領導下，按照全國性財經會議的部署，計劃局在計劃編制的具體辦法和程序方面作了很多開創性探索，在國民經濟恢復和發展過程中發揮了重要作用。

（本文作者中央民族大學歷史文化學院講師）

（責任編輯趙鵬）