稅收法治建設(shè)下稅務稽查“精確執(zhí)法”機制研究

“首違不罰”智能化辦理試點成功；“說理式執(zhí)法”在稅務稽查辦案中廣泛運用；《涉稅司法案例評析》成為示范模板……自2021年以來，國家稅務總局湖北省稅務局作為稅務總局確定的精確執(zhí)法試點單位，圍繞《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》要求，落實4類44項工作任務，實施14個重點項目，將執(zhí)法與服務、監(jiān)管一體推進，聚力構(gòu)建了“無風險不打擾、有違法要追究、全過程強智控”的稅務執(zhí)法體系，推動湖北稅收法治建設(shè)駛?cè)搿翱燔嚨馈薄６悇栈樽鳛槎愂請?zhí)法的重要一環(huán)，如何創(chuàng)立新型執(zhí)法機制，構(gòu)建精準管理模型，實施更加規(guī)范的執(zhí)法行為，為當下稅務稽查機制改革提供了新的方向。

稅務稽查“精確執(zhí)法”機制建設(shè)現(xiàn)狀

精確執(zhí)法是國家稅務總局一直提倡的執(zhí)法方式，是中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》的重要內(nèi)容之一。近年來，各地稅務稽查部門以《意見》為指引，進一步明確稽查執(zhí)法規(guī)范，不斷優(yōu)化稽查執(zhí)法方式，在提升稽查執(zhí)法精確度上取得了一定成效。以武漢市稅務稽查系統(tǒng)為例，對于稅務稽查“精確執(zhí)法”機制建設(shè)已有一定成果：

一是以精準作支撐，規(guī)范稽查執(zhí)法行為。建立了多項稽查工作制度，并嚴控檢查時限、統(tǒng)一稽查報告模板、嚴格落實自由裁量權(quán)、規(guī)范案件取證和審理標準。堅持包容審慎原則，積極支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式健康發(fā)展，以問題為導向完善稅務稽查執(zhí)法，促進依法納稅和優(yōu)化營商環(huán)境。二是以數(shù)據(jù)作支撐，完善信息化稽查建設(shè)。運用大數(shù)據(jù)分析庫及智慧稽查平臺，緊盯案件流轉(zhuǎn)全過程，做好案源扎口管理、信息精準分析、臺賬跟蹤管理、質(zhì)效精細評價，全面推動稅收數(shù)據(jù)匯聚聯(lián)通，智能統(tǒng)一。三是以人才作支撐，加強法治化建設(shè)。進一步增強稽查干部的法治意識和法治思維，用“依法辦案”代替“靠經(jīng)驗辦案”，實現(xiàn)精確執(zhí)法。四是以協(xié)同作支撐，執(zhí)行統(tǒng)籌管理。對外成立“查管互動”聯(lián)絡(luò)小組、“稅警聯(lián)合”辦案組等，加強與公安、司法、海關(guān)等多部門協(xié)作，聯(lián)合多方力量精準打擊違法行為；對內(nèi)深化落實案件審理全集中，不斷規(guī)范統(tǒng)一案件審理標準和流程，以提升重案審理效率和審理質(zhì)效水平。五是以創(chuàng)新作支撐，推行柔性執(zhí)法。在稅務稽查執(zhí)法領(lǐng)域廣泛研究推廣“首違不罰”制度與“黑名單”制度，同時有效運用說服教育、警示約談等非強制性執(zhí)法方式，即“說理式執(zhí)法”，讓執(zhí)法既有力度又有溫度，做到寬嚴相濟、法理相融。

但從總體來看，武漢市稅務稽查“精確執(zhí)法”機制建設(shè)與運行仍處于探索階段，需要不斷進行完善和優(yōu)化，才能更好地助力打擊各類涉稅違法案件效率的提升。

稅務稽查“精確執(zhí)法”機制建設(shè)實踐

近年來，武漢市稅務稽查系列一直積極探索“精確執(zhí)法”機制建設(shè)，運用多種方式，把握執(zhí)法全流程，助力實現(xiàn)執(zhí)法、服務、監(jiān)管與大數(shù)據(jù)智能化應用深度融合。武漢市稅務局第二稽查局積極開展“一把手走流程”活動，局領(lǐng)導以一線稽查干部的身份“沉浸式”體驗“精確執(zhí)法”機制建設(shè)的重要實踐。

（一）從稽查過程“說理式執(zhí)法”看精確執(zhí)法的溫度與力度。稅務稽查說理式執(zhí)法是貫徹落實中辦、國辦《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》精神，進一步轉(zhuǎn)變稽查執(zhí)法理念，優(yōu)化稽查執(zhí)法方式，不斷提升精確執(zhí)法的能力和水平的重要舉措。稅務稽查說理式執(zhí)法要求執(zhí)法人員要將“釋法析理、法理相容”的執(zhí)法理念貫穿稽查執(zhí)法全過程，向納稅人充分說明執(zhí)法行為作出的理由、依據(jù)和各種考慮因素，確保稽查執(zhí)法決定事實清楚、證據(jù)充分、程序合法、處理適當、說理透徹。稅務稽查說理式執(zhí)法貫穿稽查選案、檢查、審理、執(zhí)行四個環(huán)節(jié)，涵蓋稽查文書、會議以及現(xiàn)場執(zhí)法多種形式，有助于規(guī)范稽查執(zhí)法行為，提高稽查執(zhí)法的說服力和公信力，提升納稅人稅法遵從度。稅務稽查始終應堅持以文書式說理為主，口頭、會議式說理為輔，從稽查執(zhí)法各環(huán)節(jié)說清事理、說透法理、說通情理、說順文理，讓稽查執(zhí)法有力度，更有溫度。

（二）行政執(zhí)法“三項制度”實施全面促進精確執(zhí)法規(guī)范化和高效化。行政執(zhí)法三項制度是稅務行政執(zhí)法過程中的行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度的統(tǒng)稱。行政執(zhí)法公示制度是保障納稅人知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要措施，執(zhí)法公示強化事前公開，規(guī)范事中公示，加強事后公布，確保稅務執(zhí)法公開透明，打造陽光稅務；執(zhí)法全過程記錄制度使執(zhí)法行為全程留痕，確保稅務執(zhí)法規(guī)范運行，打造規(guī)范稅務；重大執(zhí)法決定法制審核制度是稅務機關(guān)作出重大行政處罰、行政許可和行政強制等執(zhí)法決定之前，由法制部門對其開展合法性及合理性審核，確保稅務執(zhí)法合法公正，打造法治稅務。

（三）“江稅劍”智慧稽查系統(tǒng)打造精確執(zhí)法大數(shù)據(jù)智能化應用的高效聯(lián)通。承載武漢稅務稽查數(shù)字化升級和智能化改造的“江稅劍——武漢智慧稅務稽查系統(tǒng)”正逐步成為嚴厲打擊涉稅違法行為，營造公平公正稅收環(huán)境的一柄利劍。稅務稽查部門根據(jù)稅收情報大數(shù)據(jù)和稽查實戰(zhàn)經(jīng)驗，將高風險納稅人信息等九類線索，分類建立線索庫，然后通過建立信用+風險的判斷識別跑分機制，將高風險疊加的線索進行智慧識別，推送至案源池并分類下達案源，最后利用移動執(zhí)法+實時指揮功能，實現(xiàn)重大執(zhí)法行動的全程指揮和研判。武漢智慧稅務稽查系統(tǒng)——江稅劍形成了從情報收集到打擊違法的全鏈條快反機制，讓違法苗頭無處遁形。

稅務稽查“精確執(zhí)法”機制建設(shè)探究調(diào)查

雖然“精確執(zhí)法”體系建設(shè)成果豐碩，但稅務稽查機制目前仍存有進一步提升的空間。為了深入全面地研究分析“精確執(zhí)法”機制建設(shè)的問題、風險和建議，武漢市稅務局第二稽查局設(shè)計發(fā)放了《武漢市稅務局第二稽查局“精確執(zhí)法”機制建設(shè)調(diào)查問卷》，對“精確執(zhí)法”成效、體系、監(jiān)督機制、廉政建設(shè)、執(zhí)法態(tài)度、問題及建議等方面進行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果分析如下：

（一）“精確執(zhí)法”成效分析

1.總體執(zhí)法成效

對武漢市稅務局第二稽查局稅務干部的調(diào)查中，針對“精確執(zhí)法”總體成效的滿意程度評價結(jié)果顯示，參與調(diào)查人員大部分對該局執(zhí)法工作成效持滿意態(tài)度。

2.各環(huán)節(jié)執(zhí)法評價

對于稽查執(zhí)法中的選案、檢查、審理、執(zhí)行四個環(huán)節(jié)的執(zhí)法成效評價結(jié)果顯示，在該局稽查各環(huán)節(jié)中，審理環(huán)節(jié)執(zhí)法評價最高。

（二）“精確執(zhí)法”制度運用分析

對行政執(zhí)法“三項制度”、說理式執(zhí)法、“首違不罰”和“黑名單”制度、“江稅劍”等智慧稽查四個代表性的執(zhí)法實踐履行情況進行調(diào)查的結(jié)果顯示，在該局“精確執(zhí)法”制度運用上，對行政執(zhí)法“三項制度”評價最高。

（三）“精確執(zhí)法”監(jiān)督機制

對于武漢市稅務局第二稽查局內(nèi)部監(jiān)督機制是否履行到位的調(diào)查，結(jié)果顯示，絕大部分干部認為，該單位內(nèi)部監(jiān)督機制對稽查執(zhí)法行為的監(jiān)督職責履行到位。

（四）“精確執(zhí)法”機制運行的問題

對武漢市稅務局第二稽查局“精確執(zhí)法”機制運行的問題進行調(diào)查，結(jié)合調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，該局干部認為“精確執(zhí)法”機制存在的主要短板，依次是稽查信息化建設(shè)不足、部門共享共治機制不完善、執(zhí)法人員稽查業(yè)務技能薄弱、欠稅管理不到位、稽查文書不規(guī)范。

加強稅務稽查“精確執(zhí)法”機制建設(shè)的建議

從前述問卷調(diào)查結(jié)果可以看出，當前稅務稽查“精確執(zhí)法”機制建設(shè)仍存有較大提升空間。以下將從武漢市稅務局稽查系列實際出發(fā)，探討稅務稽查“精確執(zhí)法”機制建設(shè)的建議和對策。

（一）加強依法治稅、依法稽查意識。加強稅收法治建設(shè)是貫徹落實習近平法治思想的具體實踐，也是稅務稽查依法行政的必要前提。要進一步增強法治理念，堅持領(lǐng)導干部帶頭學法用法，推動各項稅務稽查執(zhí)法制度落實落地，同時抓好基層執(zhí)法人員的法治意識、程序理念常態(tài)化教育，全面梳理稅務稽查干部的法律意識、規(guī)則意識和法治精神。

（二）加大稅收執(zhí)法規(guī)范力度。充分發(fā)揮稅務稽查依法決策“智囊團”、規(guī)章制度“把關(guān)人”、執(zhí)法風險“過濾網(wǎng)”的作用，推進稅務稽查不斷優(yōu)化稅務執(zhí)法方式，有效控制執(zhí)法風險。優(yōu)化制度建設(shè)，建立科學機制，健全完善權(quán)責清單落實和獎懲機制，堅決落實行政執(zhí)法“三項制度”，積極出臺重大稅務案件檢查辦法和案卷管理辦法，細化重案審理流程、時間節(jié)點、評查標準、結(jié)果運用等，通過完善事后監(jiān)管倒逼稅務稽查執(zhí)法規(guī)范。

（三）促進稅收執(zhí)法精準科學。精簡辦案流程，以日常稽查、稅源管理、部門聯(lián)動等方式精準打擊，進一步集成稅務執(zhí)法數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)穿透式、智能化、差異化監(jiān)管。進一步貫徹落實“說理式執(zhí)法”“動態(tài)執(zhí)法”理念，確保“無風險不打擾、有違法要追究”。對稅務稽查執(zhí)法實行事前預警、事中阻斷、事后追責，提升精確執(zhí)法的溫度，讓稅務稽查執(zhí)法達到法、理、情的統(tǒng)一。

（四）強化法治人才保障。將執(zhí)法資格考試、全員學法培訓作為重要抓手，提升執(zhí)法隊伍法律素養(yǎng)。結(jié)合區(qū)域、部門、層級結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌推動稅務稽查法治專業(yè)人才均衡布局。堅持領(lǐng)導干部學法用法，提高依法行政、依法決策水平。鼓勵公職律師、業(yè)務標兵等共同參與重要法律事務，提升實戰(zhàn)能力。

（五）持續(xù)提升信息化稽查建設(shè)。根據(jù)“強智控”的要求，從適應信息化體制下的稽查工作需要出發(fā)，以網(wǎng)絡(luò)信息為依托，把信息管稅的理念融入稽查工作全程，突出專業(yè)化稽查主線，進一步打造功能覆蓋全面、數(shù)據(jù)獲取方便、操作性能完善的“智慧稽查”體系，提升稽查人員利用信息化手段進行查案查賬的能力，注重科學規(guī)劃、業(yè)務培訓、突出重點、創(chuàng)新方法，著力提升稽查工作質(zhì)效，不斷推進稽查信息化建設(shè)步伐。

（六）打造執(zhí)法全流程監(jiān)督機制。構(gòu)建“陽光稽查”監(jiān)督機制推行稽查執(zhí)法和廉政情況一案一回訪制度，保障納稅人的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。讓稽查權(quán)利在陽光下運行，接受被查對象和社會各界監(jiān)督，鏟除權(quán)利尋租的土壤，確保執(zhí)法行為不出錯，權(quán)力運行不出軌，干部隊伍不出事。

（七）提高協(xié)同共治效能。完善數(shù)據(jù)共享機制，一方面，加強與公安、法院、銀行、市場監(jiān)管等部門溝通合作，定期交換資金、發(fā)票、物流等涉稅數(shù)據(jù)，建立完善跨部門網(wǎng)上查詢平臺。另一方面，提高稽查各流程的溝通配合度，加強數(shù)據(jù)和信息共享，暢通溝通渠道，加強與各區(qū)局征管部門的溝通與協(xié)作，不斷增強管查互動的力度和深度。通過共同協(xié)作、共同宣傳、共同震懾，打造一個公平的營商環(huán)境。

作者單位：國家稅務總局武漢市稅務局第二稽查局