國家稅務總局關于修改《中華人民共和國發票管理辦法實施細則》的決定的解讀

近日，國家稅務總局公布了《關于修改〈中華人民共和國發票管理辦法實施細則〉的決定》（國家稅務總局令第56號）。現就有關修改內容解讀如下：

一、修改《實施細則》的背景

2023年7月20日，國務院公布了新修改的《中華人民共和國發票管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。為貫徹落實中辦、國辦印發的《關于進一步深化稅收征管改革的意見》（以下簡稱《意見》）有關要求，確保《辦法》順利實施，稅務總局對照《辦法》修改內容，對《辦法》的配套規章《中華人民共和國發票管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）進行了修改。

二、修改的必要性

新修改的《辦法》公布實施后，作為配套規章的《實施細則》部分內容已經不適應、不符合《辦法》和當前發票管理工作實際，迫切需要修改完善。

一是貫徹落實《意見》的具體措施。《意見》明確要健全稅費法律法規制度，推動修訂《辦法》等法律法規和規章。對《實施細則》進行修改，是稅務機關完善部門規章，推動《意見》有關任務落實落地的具體體現。

二是保障《辦法》實施的必要舉措。新《辦法》頒布實施后，《實施細則》中的部分內容已經不適應、不符合《辦法》要求，需要根據《辦法》修改內容進行相應修改或作出進一步細化規定，并與現行法律法規相銜接，以增強可操作性。

三是為發票電子化改革提供制度支撐的迫切需要。新《辦法》明確了電子發票的法律地位和基本管理規定，需要在《實施細則》中對電子發票數據安全管理、第三方服務監管、紅沖規范等進一步細化明確，為電子發票推廣應用提供制度保障。

四是保障納稅人合法權益的必然要求。通過修改《實施細則》進一步明晰征納雙方、用票人和第三方服務機構的權利義務，有利于保障納稅人合法權益，規范稅務機關執法行為。

三、修改的主要內容

（一）明確電子發票基本管理規定

在《辦法》確立電子發票法律地位的基礎上，順應電子發票管理需要，進一步明確電子發票的基本管理規定。

一是明確電子發票的定義為“在購銷商品、提供或者接受服務以及從事其他經營活動中，按照稅務機關發票管理規定以數據電文形式開具、收取的收付款憑證”，強調“電子發票與紙質發票的法律效力相同，任何單位和個人不得拒收”；同時明確稅務機關“建設電子發票服務平臺”和“提供數字化等形態電子發票開具、交付、查驗等服務”的職責。

二是根據電子發票的管理需要，增加“額度確定”的發票領用方式；增加電子發票開具紅字發票的基本管理規定。

三是細化《辦法》第二十二條第三款“單位和個人開發電子發票信息系統自用或者為他人提供電子發票服務的，應當遵守國務院稅務主管部門的規定”的管理要求，增加開發電子發票信息系統的基本管理規定。

（二）增加發票數據安全管理規定

在《辦法》明確發票編碼規則、數據標準的管理以及增加發票數據違法行為類型和罰則的基礎上，落實《意見》第六條“完善稅收大數據安全治理體系和管理制度”的要求，進一步健全發票數據安全管理制度。

一是根據《數據安全法》《個人信息保護法》等有關規定，明確稅務機關“建立健全發票數據安全管理制度，保障發票數據安全”的職責、納稅人“發票數據安全保護”的義務，以及提供發票領用、開具等服務的第三方“接受稅務機關監管”的責任。

二是細化《辦法》第二十九條關于檢查發票數據的相關規定，明確“稅務機關在發票檢查中，可以對發票數據進行提取、調出、查閱、復制”。

（三）細化發票違法行為認定情形

適應稅收征管實踐需要，進一步完善發票違法行為的認定。

對《辦法》第二十一條關于虛開發票的條款進行細化，明確“與實際經營業務情況不符”的具體情形。

（四）與現行法律法規相銜接

與現行法律法規做好銜接，進一步完善發票違法行為處罰程序。

考慮到《中華人民共和國行政處罰法》第五十二條向當事人出示行政處罰決定書已有明確規定，因此刪除“應當將行政處罰決定書面通知當事人”相關表述；根據《中華人民共和國行政處罰法》第五十四條關于“符合立案標準的，行政機關應當及時立案”的規定，考慮到部分違反發票管理法規的情形未達到立案標準，適用簡易處罰或首違不罰而無需立案，刪除“對違反發票管理法規的案件，應當立案查處”。

（五）完善發票印制、領用、開具規定

將近年來發票制度改革成果固化為制度安排，對發票印制、領用、開具規定進行優化完善。

一是按照“ 企業印制發票”轉為政府采購事項的要求，刪除“ 發票準印證”“ 印制發票的資格”等規定，明確稅務機關“應當根據政府采購合同和發票防偽用品管理要求對印制發票企業實施監督管理”。

二是為更好服務市場主體，減輕納稅人發票使用負擔，刪除發票領購簿、發票工本費、發票保證人和保證金等相關規定。

三是為防范冒用身份領用和開具發票等違法行為，明確身份驗證是指“單位和個人在領用、開具、代開發票時，其經辦人應當實名辦稅”；細化《辦法》第十九條規定的“不得變更金額”包括不得變更涉及金額計算的單價和數量；完善紙質發票作廢紅沖的具體管理規定。