文物和文化遺產保護行政公益訴訟的 實踐與規范

摘 要：近年來，檢察機關立足公益訴訟檢察職能，在文物和文化遺產保護領域發揮積極作用，積累了有益探索經驗。但是，文物和文化遺產保護行政公益訴訟依然面臨公益損害情形復雜多樣影響準確認定、多重因素交織容易產生“依法履職”爭議、公益受損問題整改難制約監督效果等實踐難題。對此，可通過完善包括實際損害和嚴重損害風險在內的公益損害認定規則、構建層次化的行政機關“依法履職”評價體系、以公益訴訟履職助推形成文物和文化遺產共治共享的治理格局等路徑，進一步探索以行政公益訴訟高質效辦案促進文物和文化遺產高水平保護。

關鍵詞：文物和文化遺產保護 行政公益訴訟 “嚴重損害風險”判斷標準 “依法履職”評價體系

近年來，文物和文化遺產保護檢察公益訴訟普遍經歷了由“借道”環境保護、國有財產保護等法定辦案領域，逐步到常態化探索推進的過程，成為公益訴訟拓展新領域的重點。實踐中，檢察機關通過督促協同行政機關加強對文物和文化遺產的綜合保護和合理利用，取得積極成效，也同時面臨損害判斷難、職責界定難、問題整改難等現實困境。當前，文物和文化遺產保護日益得到重視和關注，如何有效破解難題進一步提升行政公益訴訟辦案質效，為完善文物和文化遺產的保護傳承利用提供更好檢察助力，具有重要意義。

一、文物和文化遺產保護行政公益訴訟紹興實踐

近年來，浙江省紹興市檢察機關積極開展文物和文化遺產保護領域行政公益訴訟實踐探索，主要有以下工作特點：

第一，立足區域文化特色，助力古城文脈延續。紹興是全國首批歷史文化名城之一，有橋鄉、水鄉、名士之鄉等美譽。檢察機關因地制宜將公益訴訟融入到加強古城保護和文化傳承等中心大局中推進，圍繞古橋、大運河文化遺存、名人故居、革命舊址、牌坊臺門等地方特色文化資源，做實做優行政公益訴訟案件，夯實發展根基。隨著實踐推進，納入檢察公益訴訟監督視野的不僅包括國家級、省級重點文物保護單位，還涵蓋低級別文物保護單位、一般不可移動文物；不僅包括文物資源，還涵蓋世界灌溉工程遺產、農業文化遺產等類型，逐步形成突出重點、兼顧全局的文物和文化遺產保護公益訴訟工作格局。

第二，聚焦難點堵點，切實提升監督質效。加強與行政機關的協作聯動，推動人大監督、政協民主監督與法律監督同向發力，協同解決行政執法難題，積極探索辦好具有示范引領意義、能夠彰顯公益訴訟制度優勢的難案，助力文物和文化遺產保護提質增效。比如，針對私有產權分散于10余戶的中共浙江省工作委員會舊址損毀程度嚴重的情況，檢察機關在督促履職的同時，多方協調促成屬地政府與產權人簽訂修繕協議，并推動爭取落實修繕經費，修繕后的舊址重新作為愛國教育基地向公眾開放，取得良好社會效果，是共促解決私有產權文物保護難題的有益探索。

第三，堅持多措并舉，凝聚公益保護合力。深化創新文物和文化遺產保護的方法路徑，探索建立完善跨部門、跨區域協同保護機制，吸納文物和文化遺產保護領域專業人才加入“益心為公”志愿者、專家庫，不斷優化公益訴訟工作的社會支持體系。比如，檢察機關與紹興市歷史文化名城辦公室簽訂協作配合意見，并依托紹興古城保護利用信息管理系統，共同設立紹興古城保護公益訴訟檢察創新實踐基地，探索以數字賦能、優勢互補助力提升古城保護效能。

二、文物和文化遺產保護行政公益訴訟的實踐難題

（一）公益受損判斷難影響損害事實認定

一方面，文物和文化遺產領域不同類型保護對象的損害判斷標準不一致，文物是否受損、損害程度、修復難度等問題需要專業判斷，部分還欠缺科學統一的評估方法和標準，導致難以準確界定；非物質文化遺產則因其無形性、活態性等特征，是否存在保護傳承不力或困境等公益受損情形也需要專業評判。而檢察機關專業知識相對欠缺，認定難度較大，實踐中督促及時恢復明顯的、直接的公益受損情形占比更高。另一方面，文物因其不可再生、不可復制、不可再創造等特點，被損壞或者滅失將直接導致其所體現的文物資源價值受損或滅失［1］，使得預防性保護尤為重要。雖然預防性行政公益訴訟已有一定實踐探索，但是因其突破了事后救濟原則，關于嚴重損害風險的判斷標準或者規范指引還未統一建立，對公益受損事實的認定易引發爭議，需要更加審慎。比如，一些有歷史價值、文化價值和社會價值的建筑，因未被納入文物、歷史建筑等保護體系而面臨損毀風險，但對于其價值內涵的認定需要經過專業程序，有時難以得到及時有效保護。

（二）多種因素交織導致容易產生“依法履職”爭議

第一，文物和文化遺產保護領域所涉保護對象類型多樣，部分保護對象身兼多重法律屬性，比如，既屬于文物，又屬于烈士紀念設施等；部分保護對象涉及多種公共利益要素，比如，歷史文化街區、傳統村落等綜合性文化資源……前述保護對象由多個行政主體從不同角度實施監督管理，難免出現職責交叉、邊界不明等問題。第二，文物和文化遺產保護領域所涉保護對象特殊，涉及文物和文化遺產本體、與文物和文化遺產歷史風貌相協調的周邊環境、文物和文化遺產的傳承利用等綜合保護管理，對應多個行政主體，可能涉及行業主管部門之間、行業主管部門與屬地政府之間的關系，跨部門信息不對稱、跨區域協作不暢、部門相互博弈等問題時有發生；第三，文物和文化遺產保護的部分法律規定模糊，也是產生爭議的重要因素。比如，不屬于文物等性質的世界灌溉工程遺產，無法依據《文物保護法》等相關法律保護，也無其他明確規定，導致難以確定監管主體及具體職責。前述情形反映在行政公益訴訟實踐中，帶來的則是如何界定負有監督管理職責的行政主體、督促履行何種具體監管職責、是否履職到位等“依法履職”判斷難題。

（三）公益受損問題整改難制約公益保護實效

文物和文化遺產領域公益受損問題整改難度大是行政公益訴訟辦案實踐中常見的問題。第一，在保護修繕成本較高等公益受損狀態恢復難度較大的案件中，文物保護等專項經費短缺、行政監管協作不夠等現實因素，往往影響整改工作順利推進。第二，具有長期性復雜性、牽連多方利益等特點的公益受損問題不在少數，處理不當容易產生矛盾等不良影響，整改推進難度大，整改周期隨之延長。比如，私有產權文物經常面臨產權者眾多難以協調、日常保養修繕難以落實等公益與私益平衡難題。第三，因行政執法力量不足、文物和文化遺產價值內涵未能有效展示導致關注度不夠、公眾文物保護意識有待加強等種種因素，部分違法行為或損害情形容易反彈。比如，有的位于拆遷地塊的低級別文物雖然被原址保留，但拆遷環境雜亂，日常保護管理難度大，建筑構件失竊等情形易發；有的涉農文化遺產容易受到氣候因素、現代科技沖擊而被影響或荒廢，因難以調動相關利益主體的保護傳承積極性，制約整改實效。

三、文物和文化遺產保護行政公益訴訟的規范路徑

（一）完善公益損害認定規則

基于文物和文化遺產的不可逆特征以及進一步發揮檢察公益訴訟預防性功能的實踐需求，文物和文化遺產保護領域內的公益損害包括實際損害以及嚴重損害風險，其中如何認定存在“嚴重損害風險”是探索開展預防性行政公益訴訟的重點。

關于實際損害的認定，文物和文化遺產受損的表現形式復雜，有根據社會常識、生活經驗就能明確判斷的情形，如在古建筑本體上刻劃、損壞古建筑構件等物理性破壞。但是，更多的是難以直接認定需要專業判斷的情形，對檢察機關調查取證方案的有效性、現場勘察的規范性、調取證據的全面性均提出較高要求。對此，檢察機關可結合現有不同類型文物保護中行業指標等保護標準，通過委托專家或者鑒定機構對有關專業問題作解釋說明，并發揮相關部門的協作聯動職能，對涉案文物和文化遺產的類別、價值、損毀情況等進行商議評估［2］，進而做出準確判斷。

關于嚴重損害風險的認定，一般來說，從法律界定的角度，包括兩方面的要求：“一是某一行為經證實具有充分的蓋然性將導致損害結果發生；二是該行為所致損害的程度為嚴重或者無法恢復的威脅。”［3］從立案標準的角度，可“基于作為常識的經驗教訓、相關案例確認的發展規律以及風險防控、應急管理確立的等級標準等進行綜合判斷。”［4］結合文物和文化遺產保護領域特點，具體可從三個維度展開認定：第一，法律法規規定的禁止性規定、行業標準中的強制性標準以及行政機關制定的行業領域重大事故隱患判定標準等。比如，行政機關聯合開展文物消防安全隱患排查整治工作中確定的突出問題隱患、文物行政部門制定的《文物行業重大事故隱患特征清單》等，是基于行政執法實踐中易發頻發情形進行預判而制定的，前述問題隱患的“重大”判斷具有行政領域的專業性，也是判斷存在“嚴重損害風險”從而啟動預防性公益訴訟的重要參考。第二，基于專業科學判斷，損害風險已經達到將導致文物和文化遺產滅失、瀕臨失傳等不可挽回或恢復成本高的損害程度。比如，在城鄉建設等重要行政政策即將推出或正在實施的過程中，經過鑒定評估等程序認定有保護價值但無保護“身份”的古建筑，即將面臨被拆除風險。第三，辦案指引或典型案例中關于“嚴重損害風險”認定的規則，也是應參照的實踐范本。為使風險標準的認定更加清晰，可考慮根據文物和文化遺產類型、常見風險隱患類型等，分別逐步建立認定“嚴重損害風險”的基本框架與評估指引。

（二）構建行政機關“依法履職”評價體系

第一，確定“負有監督管理職責”的行政機關，這也是判斷是否“依法履職”的前提。根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》的相關規定，在認定監督管理職責時，主要應以法律法規規章規定的行政機關法定職責為依據，參考行政機關的“三定”方案、權力清單和責任清單等來確定。針對不同行政機關對同一保護對象的應監督事項均負有監管職責，或者同一保護對象涉及需要多個行政機關同時履行監管職責的多個應監督事項時，應綜合研判履職能力或履職預期結果來確定監督對象。［5］在需要監督多個行政機關時，可通過磋商、公開聽證等程序來推動進一步明確職責分工與具體協作，以達到整體推進、系統保護等效果。而針對職責不明、職責規定相對概括等規定不夠明確且確有監督必要性的情形，結合行政公益訴訟督促及時保護受損公益的效果導向，可通過府檢聯席會議、專家論證、多方會商等方式，從與保護對象關聯度高、具備統籌協調能力、有利于實現保護管理等角度，最終確定監督對象。

第二，具體認定行政機關是否履職到位，可從“履職結果+履職行為”兩方面，開展遞進式的綜合判斷：其一，從履職結果而言，公益受損問題是否得以有效解決或者風險隱患是否得以徹底消除，是需要評價的首要因素。文物和文化遺產保護領域的專業性決定了保護修繕等問題整改的嚴謹性、復雜性，因此可引入專業驗收、第三方評估等公開程序來認定受損公益是否得到有效保護。其二，從履職行為而言，主要可從行政機關有無窮盡相關法律規定賦予的行政監管手段、有無制定制止違法行為、保護修繕等有效整改方案并予以實質推進等方面進行評價。此外，行政機關是否存在明示或默示拒絕履職的行為，是相對直觀的評價因素，除了行政機關抗辯事由成立、公益已經得到有效保護等情形，一般應依法提起訴訟。

第三，審查行政機關未能在法定期限內依法履職的抗辯事由是否成立。實踐中，行政機關大多反映存在問題復雜處置難、整改推進協作難、修繕程序審批周期長等履職客觀障礙。檢察機關主要審查相關事由是否確屬客觀障礙、履職困難與客觀障礙之間的關聯性、情況緊急或者將進一步擴大的公益受損狀態有無得到應急處置等。對于行政機關抗辯事由成立的，在檢察建議回復期限屆滿后不宜立即提起訴訟，因客觀障礙一般將隨著時間和條件的變化而發生變化，檢察機關跟進監督時需及時評價是否存在無故拖延，發現客觀障礙消除后行政機關仍未及時履職，應以“訴”的確認體現司法價值引領，確保監督剛性。

（三）以公益訴訟履職助推提升治理效能

第一，推動破解文物和文化遺產保護深層次難題，促進協同共治、長效長治。在公益訴訟辦案程序中常態化嵌入第三方參與機制，強化外部智力支持，邀請專家、“益心為公”志愿者等參與疑難復雜案件的公開聽證、效果評估、跟進監督等，使案件處理更為精準規范。同時，充分發揮行政公益訴訟協調推動多元共治的優勢，通過加強府檢聯動、圓桌會議以及代表建議、委員提案和檢察建議雙轉化機制等方式，匯聚厘清職責、化解爭議、落實資金等的多方智慧，深化系統治理，實現最優監督效果。

第二，立足行政公益訴訟案件，助推形成公眾參與保護、共享成果的模式。一方面，通過發布典型案例、設立公益訴訟創新實踐基地等方式，宣傳文物和文化遺產司法保護實踐做法與成效，助力提高公眾保護意識、引導公眾提供違法線索，凝聚社會共識。另一方面，探索延伸推動行政機關充分挖掘、闡釋涉案文物和文化遺產蘊含的價值內涵，并在科學論證的基礎上將文物和文化遺產保護與城市更新、文化旅游等項目有機融合，促使保護成果更貼近生活、更容易感知，讓涉案文物和文化遺產真正“活”起來，形成保護好、傳承好、利用好的良性循環。