檢察公益訴訟視角下街鎮基層綜合執法機制的完善建議

摘 要：檢察公益訴訟制度是監督行政執法、促進依法行政的重要一環。通過考察基層檢察機關辦理的涉街鎮行政公益訴訟案件，梳理相關線索來源、辦案領域、整改落實情況，可以發現當前街鎮基層綜合執法存在銜接不暢、效果不佳、反饋不力等問題，影響基層綜合行政執法改革有效落實。對此，檢察機關應加強對街鎮基層綜合執法的公益訴訟檢察監督，強化府檢聯動，推動街鎮與相關職能部門落實“街鄉吹哨，部門報到”機制、加強行政檢查與行政處罰銜接，促進街鎮成效式執法，形成執法監督合力，加強涉民生問題監督力度，不斷完善街鎮基層綜合執法機制。

關鍵詞：檢察公益訴訟 街鎮基層綜合執法 行政處罰 行政檢查

基層實施綜合行政執法改革，不是在物理意義上將執法職能、執法權力集中到一個部門，而是通過推進行政執法權限和力量下沉、執法機構和資源整合，從根本上解決“管得到的看不到”“看得到的管不到”的基層社會治理弊端。［1］黨的十八大以來，黨中央和國務院多次發文強調基層綜合執法體制機制改革。2023年9月，國務院辦公廳印發《提升行政執法質量三年行動計劃（2023—2025年）》（國辦發〔2023〕27號）要求，2024年底前研究制定各部門行政執法事項目錄，并對已經下放鄉鎮、街道的行政執法事項至少進行一次評估，對基層接不住、監管跟不上的及時予以調整。實踐中，街鎮基層綜合執法存在哪些問題、困難，亟需進一步梳理明確。

當前，檢察機關公益訴訟檢察也承擔著一部分行政執法監督職能，尤其是針對街鎮行政執法不作為、亂作為繼而導致國家利益、社會公共利益持續受到侵害的情況，可以督促街鎮依法行政，推動彌補社會治理漏洞，健全執法機制。本文擬以天津市東麗區人民檢察院（以下簡稱“東麗區院”）近三年涉街鎮行政公益訴訟案件為分析樣本，總結梳理當前街鎮綜合執法面臨的問題、困難，以期對完善街鎮基層綜合執法體制機制有所裨益。

一、涉街鎮基層綜合執法檢察公益訴訟監督情況

（一）辦案數據情況

2021年至2023年，東麗區院共立案辦理以街道辦事處為監督對象的行政公益訴訟案件156件，制發檢察建議143份。三年涉街道立案數占全年立案數比例分別為71.4%、83.3%、76.7%，平均占比77.1%，檢察建議數占全年檢察建議數比例分別為71.9%、89.5%、85.2%，平均占比82.2%。由于街道行政監管職責以及行政檢查、行政處罰事項較多，因街道不作為致使社會公共利益受到侵害仍是公益訴訟監督的重要方面。

（二）線索來源情況

在履行公益訴訟檢察職責中發現線索74件，占比47.4%，依托“網格+公益訴訟”機制發現線索56件，占比35.9%，行政機關移送線索20件，占比12.8%，刑事檢察部門移送線索5件，群眾舉報投訴1件。東麗區院在通過自身履職發現線索外，依托與區網格化管理中心構建的信息共享機制在群眾舉報投訴信息中篩查損害公益線索，先后針對電動自行車違規停放充電、堵塞樓層疏散通道、安全出口，窨井蓋缺失破損，電梯安全隱患，道路坑洼等民生問題開展公益訴訟監督。此外，積極構建府檢聯動機制，依托“河長+檢察長”“消防+公益訴訟”等協作機制，從行政機關獲取線索。

（三）辦案領域情況

辦案領域中，安全生產領域案件78件，占比50.0%，涉及道路交通安全3件，電梯安全9件，行洪安全5件，井蓋安全5件，生產經營安全4件，鐵路安全12件，消防安全40件。由于東麗區城市化進程，較多還遷小區物業公司退場，街道未能有效接管，住宅小區消防安全、電梯安全、井蓋安全隱患較多。生態環境和資源保護領域案件62件，占比39.7%，涉及古樹名木保護3件，大氣污染24件，固體廢物污染17件，水污染7件，污水外溢11件。生態環境和資源保護是街道監管職責的重要方面。但街道往往未能落實河湖長制相關要求，對河湖、村街溝渠存在監管不到位的情況。另外，藥品安全領域5件，無障礙環境建設領域4件，公共衛生領域4件，個人信息保護領域2件，公共安全領域1件。

（四）回復整改情況

未出現街道超期回復檢察建議情況，但經統計，街道回復時間在到期前一周的數量最多，有71件，占比49.7%。此外，回復時間在到期前2天、前1天、到期當天的有41件，占比28.7%。整改落實情況可分為4種：一般性整改、成效式整改、行政處罰、建章立制。“一般性整改”是僅回復相關整改措施及整改結果，未通過數字化表述說明整改成效。“成效式整改”是以數字化表述載明整改成效，如“累計清理轄區樓道堆物207處，共計13噸”。其中，“一般性整改”數量最多，有98件，占比62.8%，“成效式整改”數量次之，有56件，占比35.9%，“行政處罰”“建章立制”數量分別為9件、3件。整體而言，街道回復整改落實情況一般，回復質量較低，未能說明全部整改情況，未附整改數據、前后對比圖片，整改落實成效不明顯。

二、街鎮基層綜合執法面臨的問題與困難

（一）執法銜接不暢

1.“街鄉吹哨，部門報到”工作機制未有效落實。街鎮基層執法部門與相關職能部門間仍缺乏一定的配合，存在管理執法銜接不暢等問題。例如電動自行車違規停放充電專項監督案件中，街道表示，針對社區居民的電動自行車“飛線充電”等消防違法行為，其僅有監督管理職責，沒有行政處罰執法權限，只能聯合社區進行勸離，但監管效果不佳。

2.行政檢查與行政處罰銜接不暢。針對某些事項，街道辦事處僅有行政檢查權，需要將違法線索移送相關職能部門，但存在移交線索不力情況。原有執法部門和鄉鎮（街道）之間協作配合不足、信息共享不暢等問題較為嚴重。［2］例如，東麗區院發現各街道上報的非法行醫有效違法線索較少，但近年來非法行醫行政處罰案件卻很多。

（二）執法效果不佳

1.執法存在難度。當前管理工作仍處于“運動式”“突擊式”“集中式”整治。對占路經營、樓道堆物、非法廣告、違法建設等城市管理頑疾，未形成齊抓共管工作格局和長效管控機制，從根本上解決問題。例如，街鎮對于生態環境和資源保護領域、安全生產領域的執法力度不足，上述問題具有反彈特征，街鎮對于如何根治問題缺乏針對性的管理執法舉措。

2.重管理輕執法。東麗區院近三年公益訴訟檢察案件中，涉及監督街鎮行政檢查事項53件，行政處罰事項75件，反映出街鎮在行使行政檢查權、行政處罰權上存在一定不足，其中有執法力量有限等客觀因素，也存在街鎮重管理輕執法、不想行使執法權等主觀因素，尤其是消防安全領域和環境衛生領域需要街鎮重點關注，讓行政執法切實長出“牙齒”。

（三）執法反饋不力

1.對群眾投訴舉報處理遲緩。依托“網格+公益訴訟”機制發現的線索占比36%，均為群眾舉報投訴一段時間后才開展監督的，街道在此期間內未及時妥善處理，致使群眾反復投訴。例如某街道窨井蓋安全監督公益訴訟案件中，群眾因窨井蓋缺失致使其摔倒受傷，于2023年7月舉報投訴后，至2023年11月街道仍未進行處理。

2.對公益訴訟檢察重視不足。部分街鎮對公益訴訟檢察職能了解不多，尚未認識到其在推動完善行政管理工作和執法工作的重要作用，對檢察建議反饋不力，落實效果不突出。

三、完善街鎮基層綜合執法機制的建議

（一）完善街鎮基層綜合執法銜接

一是推動落實“街鄉吹哨，部門報到”工作機制。對街鎮發現的需要多部門協同解決的問題，加強綜合執法、聯合執法、協作執法的組織指揮和統籌協調。［3］對于相關部門推諉的，街鎮及時將相關情況上報區縣政府進行處理。二是加強行政檢查與行政處罰銜接。對于街鎮行使檢查權不力致使相關領域行政處罰案件較多，區縣職能部門可反饋司法行政部門督促街鎮履職。對于街鎮移送區縣職能部門的違法行為線索，可明確移送標準，防止推諉。三是加強執法銜接環節公益訴訟檢察監督。檢察機關可調查食藥等領域行政檢查、行政處罰情況，對于怠于行使行政檢查權、行政處罰權致使社會公共利益受到侵害的，可制發公益訴訟檢察建議督促履職，同時可推動制定相關協作文件，規范執法銜接。

（二）提升街鎮基層綜合執法效果

一是加強成效式執法。推動街鎮高度重視公益訴訟檢察工作，針對監督的執法問題及發現的高頻次、共性問題，建立長效管控機制，開展重點領域和區域治理，必要時上報區縣職能部門或區縣政府進行處理。二是形成執法監督合力。檢察機關可牽頭聯合相關部門，整合資源，形成齊抓共管工作格局。如針對生態環境和安全生產領域執法問題，聯合相關職能部門開展專項監督，推動出臺專項行動方案，為街鎮執法提供有力支持，共同根治城市管理頑疾。三是確保整改成效。檢察機關要及時跟進監督街鎮整改落實效果。對易反彈問題組織街道、職能部門召開圓桌會議，研究制定長效管理措施，或及時向政府、人大、政協匯報有關情況。

（三）加強涉民生街鎮基層綜合執法

一是加強接訴即辦。街道要力求做到“快速響應、高效辦理、及時反饋、主動治理”。對于市民服務熱線等群眾舉報投訴的社會治理問題高度重視，及時反饋處理結果，同時注重訴求研判。發揮信息技術在基層治理中的作用，加強智慧平臺建設。二是加強涉民生問題監督力度。檢察機關可重點針對消防安全、電梯安全、鐵路安全等街鎮執法不到位的民生領域常見問題加強公益訴訟監督，可與市民服務熱線構建協作機制獲取相關線索。三是加大公益訴訟檢察宣傳力度。充分借助各類媒體平臺，通過發布涉民生類典型案例、召開新聞發布會等方式加強普法宣傳，提升街鎮等行政機關對公益訴訟檢察的理解與支持，擴大公益訴訟檢察社會影響力。