檢察官聯席會議制度運行模式之改進

摘 要：檢察官聯席會議制度的功能定位是法律咨詢，但其運行中在組成人員、討論議題范圍、討論程序、討論結果運用等方面呈現出“決策化”傾向，導致制度功能發揮不充分。應當緊扣法律咨詢的功能定位，推進組成人員和討論議題的專業化，實行開放式、交流式討論，弱化討論結果的拘束力，并將參與會議討論納入檢察官辦案量，從而更好實現制度功能。

關鍵詞：檢察官聯席會議 運行模式 議事決策 法律咨詢

檢察官聯席會議制度是司法體制改革的重要成果，實施以來對促進解決重大疑難復雜問題、提升檢察辦案質量發揮了積極作用，成為檢察權運行的重要一環。雖然這一制度的主要功能是為檢察辦案提供法律咨詢，但在實踐運行中卻呈現出“決策化”傾向，制約了該制度作用的發揮，也背離了制度設計的初衷。有必要重新審視這一制度的運行現狀，緊緊圍繞法律咨詢的功能定位重塑其運行模式，促進“高質效辦好每一個案件”和全面準確落實司法責任制。

一、檢察官聯席會議制度運行之檢討

實踐中，檢察官聯席會議主要參照檢察委員會等來設計議事程序，體現出濃厚的“決策化”傾向，不僅影響了法律咨詢功能的發揮，還有可能影響司法責任的落實。

（一）聯席會議人員組成的“決策化”

從字面意思理解，檢察官聯席會議本應由部門全體檢察官組成，但這種模式在實踐中可操作性不強，因為對于較大規模檢察院，部門檢察官較多，參會人員多勢必會影響到制度運行效率，而對于較小規模檢察院，部門檢察官人數過少以至于無法組成一個成型的會議。所以實踐中一般采取隨機參與或者部門合作的方式，臨時召集一定數量的檢察官召開會議。這種模式對議事決策機構來講是有效的，因為其目的是通過民主集中的方式作出決定，人員組成必須有形式化要求，達不到一定人數便欠缺作出決定的條件。但檢察官聯席會議討論的目的是為檢察官辦案提供參考意見，而參與討論人數的多寡與討論結果的價值并不完全成正比，站在辦案檢察官的角度，請教一名資深的業務骨干或許比聽取多名普通辦案人的討論更具參考價值。易言之，為了滿足形式化要求而刻意拼湊參會人員，無助于增強檢察官聯席會議討論意見的參考價值，對檢察官聯席會議正常運轉并不會產生實際影響。

（二）聯席會議討論議題范圍的“決策化”

哪些案件應當提交檢察官聯席會議討論目前還沒有明確的規定。實踐中較為常見的做法是討論重大、疑難、復雜案件，有的還細分為“應當”提交討論案件和“可以”提交討論的案件，有的雖然沒有明確規定哪些案件“應當”提交討論，但慣例上將不捕、不訴等案件作為“應當”上會案件一律提交討論［1］。適當拓展檢察官聯席會議討論范圍有其實踐意義，但明確規定“應當”討論的范圍，則有背離檢察官聯席會議制度初衷之嫌。參考檢察委員會議事規則，雖然規定了“應當”提交討論的案件范圍，但這是其作為議事決策機構的性質使然，意在通過集體審查來提高重大決策的科學性、民主性，突出的是對檢察權規范運行把關的功能，體現了對檢察官辦案的監督制約。而檢察官聯席會議作為法律咨詢機構，突出的是對檢察權規范行使的輔助性，應當體現對檢察官辦案的支持，將一些案件作為“應當”上會討論案件范圍，不僅與法律咨詢的功能定位不符，也與突出檢察官辦案主體地位的改革目的相悖。

（三）聯席會議討論程序的“決策化”

首先是關于意見發表順序，實踐中有的地方對聯席會議發表意見的順序進行了規定，也有意見認為“參會人員發言應當按照檢察官、部門負責人、分管副檢察長進行”［2］“檢察官聯席會議參會人員包括檢察長（副檢察長）、部門負責人等行政領導，其發言表態無形中會對其他檢察官產生引導作用，故應對參會的檢察機關領導發言順序進行規制”［3］。確定發言先后順序對于規范會議秩序具有重要作用，但是否需要按部就班發言以及是否由領導靠后發言，是值得商榷的。檢察委員會規定發言的先后順序，是為了防止領導先發言對后面委員發言產生影響，繼而影響到表決結果的公正性，但檢察官聯席會議不涉及表決，每個意見都只是供案件承辦人參考，因此發言順序的影響便沒那么重要，甚至這種影響還是有益的：資深檢察官的率先發言能夠為其他人的發言提供借鑒，反倒有助于提升討論意見的參考價值。其次是關于發表意見的內容，有的單純講是否同意承辦人意見，或者主要講訴與不訴，然后簡單闡述理由，下結論有余，闡述理由不足，類似于表決程序，很難起到參考作用。再次是關于“多數意見”問題，即實踐中往往對檢察官聯席會議討論是否形成“多數意見”較為關注，這種狀況在邏輯上與發表意見表決化一脈相承，都是注重結論本身而非論證過程。本質上“多數決”是一種表決程序，但從檢察官聯席會議法律咨詢的功能定位出發，參考價值的大小取決于說理的充分性，而不取決于意見支持人數的多寡，因此關注“多數意見”，從聯席會議目的來看，是一種本末倒置的行為。

（四）討論結果運用的“決策化”

既然是決策參謀機構，那么討論的結果對案件承辦人而言就只具有參考之價值，而不應具有必須執行的拘束力。但實踐中，檢察官聯席會議多數意見往往會對最終決定產生無形的心理壓力，這在司法責任追究情境下能夠得到更好理解。比如承辦人認為應當起訴，但檢察官聯席會議一致認為不應當起訴，或者承辦人認為應當不起訴，但檢察官聯席會議一致認為應當起訴，這種情況下，案件承辦人或者審批案件的人在作出決定時，就必須慎重對待多數意見，因為如果沒有按照多數意見辦理，案件起訴后被判無罪或者不起訴后被撤銷，在后續追究司法責任中案件承辦人就會陷入非常不利的局面。［4］更為重要的是，賦予檢察官聯席會議多數意見否定檢察官意見的效力，也會間接鼓勵逃避辦案責任的行為，“對提請檢察官聯席會議討論的案件，承辦檢察官主觀上帶有請示領導定奪的意圖，當案件較為重大敏感時，有提請檢察官聯席會議集體決策降低辦案風險的考慮”［5］。對案件承辦人檢察官聯席會議辦案中遇到問題，不論大小，往往選擇提交檢察官聯席會議討論，這不失為一個逃避擔當義務的捷徑，如果案件承辦人意見與檢察官聯席會議討論多數意見一致，則可放心遵從多數意見辦理，即便后續出了質量問題，也可拿出討論意見作“擋箭牌”；如果案件承辦人意見與檢察官聯席會議討論多數意見不一致，則需要提交檢察長審批，承辦檢察官也無需承擔“決定”的責任。也就是說，案件一經提交檢察官聯席會議討論，基本上相當于案件承辦人讓渡了案件的決定權，如此則檢察官聯席會議制度有淪為逃避擔當義務和司法責任“避風港”之虞。

二、檢察官聯席會議制度功能定位及其對運行模式的影響

檢察官聯席會議制度的運行模式服務于制度功能，運行中的“決策化”傾向和問題，根源在于對制度功能的把握不準確，只有正本清源，找準制度定位，才能找到實現制度目的的具體路徑。

（一）檢察官聯席會議功能溯源

歷史來看，檢察官聯席會議制度確立于2015年司法體制改革，最高檢《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》首次明確了這一制度：“業務部門負責人除作為檢察官承辦案件外，還應當履行以下職責……（三）召集檢察官聯席會議，對重大、疑難、復雜案件進行討論，為承辦案件的檢察官或檢察官辦案組織提供參考意見?！?024年，最高檢《關于人民檢察院全面準確落實司法責任制的若干意見》刪除了“對重大、疑難、復雜案件進行討論”相關表述，但也明確規定“檢察官聯席會議討論意見是獨任檢察官、檢察官辦案組辦理案件的重要參考”。

可以看出，雖然當前關于檢察官聯席會議制度的規定較為粗疏，但法律咨詢的定位一直非常明確。上述關于檢察官聯席會議制度的相關規定，主要見于最高檢司法責任制改革相關文件，表明檢察官聯席會議制度的這一特殊定位只有放到全面準確落實司法責任制的視角下，才能得到正確的理解。改革之初，司法辦案審批環節減少，實行多年的辦案模式改變，檢察官直接面對“誰辦案誰負責”以及辦案質量終身負責的壓力，如何克服可能存在的本領不足以保證案件質量，成為迫切需要解決的問題。在此背景下，檢察官聯席會議制度應運而生，它既介入辦案、服務于辦案，但又不作決策、不影響檢察官主體地位，較好解決了司法責任制背景下能力不足問題，由此成為“扁平化”管理的一個有益補充。因此，檢察官聯席會議制度的出現，不是為了給檢察權運行“加把鎖”，不是為了審核把關，而是為檢察辦案提供輔助，通過“法律咨詢”提供智力支撐，提升檢察官履職能力，進而維護檢察官辦案之主體地位，最終促進落實司法責任制。若非如此，則相當于在辦案中新增了一個審查環節，既不符合訴訟經濟原則，也不符合“誰辦案誰負責”的改革方向，檢察官聯席會議制度也就失去了存在的正當性基礎。

（二）檢察官聯席會議運行應然特征

檢察官聯席會議法律咨詢的功能定位，決定了其運行模式有別于檢察委員會等議事決策機構，主要體現出三個方面的特征：一是討論內容的特定性。雖然實踐中檢察官聯席會議一般討論的都是重大、疑難、復雜案件，但考慮到重大、疑難、復雜案件也是應當提交檢察委員會討論的議題，因此這里討論的對象主要應當特指重大、疑難、復雜案件中的專業性問題，而不是案件本身應當如何處理的問題。二是討論程序的開放性、靈活性。相比于檢察委員會等議事決策機構，檢察官聯席會議并非辦案必經程序，同時也不受民主集中制規則的制約，其討論程序應秉持便宜原則，更加強調實用性和訴訟經濟性。三是討論結果的非強制性。檢察官聯席會議制度討論結果對案件承辦人只具參考意義，不具有強制執行效力，這決定了參與討論人員具有司法責任豁免的權利，同時也意味著必須要設計出相應的規則和機制，以保障參與討論的人員認真對待討論、負責任地發言。

三、檢察官聯席會議制度運行模式的優化路徑

檢察官聯席會議運行模式的重塑，應當緊緊圍繞法律咨詢這一制度定位，堅持一切有利于提升意見參考價值的原則，糾正“決策化”傾向，構建專業化、開放式溝通交流的運行模式，以更加契合制度設計初衷。

（一）組成人員的專業化

檢察官聯席會議制度要充分發揮法律咨詢功能，首先在人員組成上必須高度專業化。一方面，對于業已專業化的檢察官，只有更加資深檢察官的專業意見才具備參考的價值，有的地方稱其為“主任檢察官聯席會議”或“專業檢察官聯席會議”，不無一定道理；另一方面，配備專業精英人員，有利于維護檢察官聯席會議討論意見的權威性，增強參與討論人員履職的責任感和榮譽感，反過來也能促進提升其參與討論的責任心。因此，應當改變隨機組成會議的方式，改為由資深檢察官固定履行相關職能，可以參考各類檢察人才庫的做法，由院級層面通過統一認定的方式確定組成人員；規模較小的檢察院可以跨部門組成檢察官聯席會議，人員宜精不宜多。

（二）討論議題的特定化

一方面，檢察官聯席會議討論的應當是辦案中遇到的一般疑難復雜問題，以區別于檢察委員會討論案件范圍，同時討論的議題一般不應當是捕或不捕、訴或不訴等帶有決策性質的問題，而應當是證據采信、法律適用中的疑難復雜問題，至于案件的處理決定，是檢察官通過解決疑難復雜問題后，必須自行擔當的義務。另一方面，為避免動輒將案件提交討論以逃避責任的問題，同時為了防止檢察官聯席會議負擔過重，有必要賦予會議召集人議題審查決定權，檢察官可以提請，但不必然引起檢察官聯席會議討論，是否上會討論應由召集人根據實際情況審批決定。

（三）討論程序的自由化

構建開放、交流的討論模式，討論中自由發言、交換意見、相互辯論都應當被許可，甚至已經發過言的，如果認為其他人不同意見更有道理，也可以對自己之前的意見作出修正，會議只需在召集人主持下維持基本的秩序和效率即可。這樣做的理由仍然存在于檢察官聯席會議的“法律咨詢”功能之中：即會議討論的目的不是作出決定，而是供辦案人參考，如果討論過程中發現自己的意見不妥或者別人的意見更有道理，提出修正只會提升意見的參考價值，而不是貶損意見的價值，從而也就更有助于辦案人作出正確決定。相反，如果發現錯誤或問題而不能修正，則有可能會對辦案人造成誤導。此外，檢察官聯席會議討論還可以邀請偵查人員、具有專業知識的人列席會議并發表意見，以提升會議討論意見的參考價值。

（四）討論結果運用的柔性化

對檢察官聯席會議制度來講，重要的是如何提供一個更具參考價值的意見，而不是形成一個多數意見或作出一個決定。因此，檢察官聯席會議討論結果的運用就必須摒棄行政化、決策化傾向，弱化其拘束力，突出其專業性，回歸集思廣益、輔助辦案的本質，從而更加突出檢察官主體地位。具體來講，討論結果只是檢察官辦案或者業務部門負責人審批時的參考，檢察官和業務部門負責人可以采納，也可以不采納，檢察官意見與檢察官聯席會議多數意見不一致的，部門負責人可以直接作出決定，不需要一律報檢察長決定。

（五）討論工作本身的“去義務化”

實踐中，檢察官聯席會議討論案件的情況一般不計入參加討論人員的工作，這對參加討論的檢察官來說，相當于在日常工作之外新增工作，屬于長期性“義務勞動”，既不公平，也不利于調動討論積極性。為此，在推進聯席會議成員專業化基礎上，還應將參與討論案件數量以一定比例換算成辦理案件數量，計入檢察官辦案量，然后以少輪案等方式，將參與討論情況客觀體現為檢察官的勞動。