黃河流域水資源稅改革政策探析

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼于生態文明建設全局，把黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略，開創性提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路。黨的二十大提出推動黃河流域生態保護和高質量發展，充分彰顯了生態優先、綠色發展的理念。通過實施水資源稅改革，充分發揮稅收調控職能，推動黃河流域各省份共同抓好大保護，協同推進大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河。

黃河流域水資源稅改革試點現狀

（一）黃河流域水資源稅改革稅收收入效應

1.水資源稅收入穩步增長。2018—2022年，除北京、天津外試點7省份水資源稅收入分別為126.63億元、159.80 億元、162.99 億元、177.55億元、241.48億元，年均增幅18.14%。2022年水資源稅收入規模比2018年增長90.7%，費改稅后稅收剛性體現，且水資源稅對地方財政貢獻度逐年不斷擴大；納稅戶數逐年增加，5年分別為51619戶、57617戶、59397戶、60833戶、75701戶，年均增長9.33%，水資源稅改革不僅提升了征收效率，而且強化了管理效能。

2.地下水、地表水稅收規模占比大。2018—2022年，試點7省份地下水、地表水、自來水的水資源稅收入分別為387.15億元、344.31億元、136.99億元。其中：地下水的水資源稅收入占比最高，平均占比44.58%；地表水次之，平均占比39.64%；自來水占比較小，平均占比15.78%。稅收的調節功能有效凸顯，即提高地下水稅負，鼓勵使用地表水。

3.能源開采行業稅收貢獻度高。黃河流域資源稟賦差異較大，作為豐水區的四川是我國水電開發重點省份，水資源稅的主要來源是水電行業，占比75%左右；而缺水區的陜西、山西能源開采行業密集，且大多采用噸礦產品折算排水量的方式計算征收疏干排水的水資源稅，占兩地水資源稅總收入的60%以上；寧夏、內蒙古、河南、山東屬于水資源不豐富地區，且煤炭、礦產、石油資源等富集，水資源稅收入主要來源于采礦業用水，占比達50%以上。

（二）黃河流域水資源稅改革推動用水結構改善

1.地表水取用量穩中有增。試點7 省份2018—2022 年取用地表水分別為731.40億立方米、759.70億立方米、748.80億立方米、744.70億立方米、745.10億立方米，地表水中黃河水取用量5年分別為260.50億立方米、269.20億立方米、263.70億立方米、265.50億立方米、263.00億立方米。水資源稅改革對地下水從高征稅，利用稅收剛性手段，抑制地下水超采和不合理用水需求，鼓勵使用地表水。統計顯示，寧夏地下水稅負是地表水的15倍，稅負的巨大差異促使企業更多地選擇取用地表水。

2.地下水取用量明顯降低。試點7 省份2018—2022 年地下水取用量分別為361.10 億立方米、352.40億立方米、335.00億立方米、311.80億立方米、324.60億立方米，年均降幅達2.02%。水資源稅改革稅負變化倒逼地下水取用量呈現下降趨勢，其中河南地下水取用量降幅最為明顯，2022年較2018年減少16.60億立方米，降幅14.31%。

3.超采區面積有效減少。試點7省份2018—2022年累計關閉自備井20897眼，2022年地下水超采量較2018年減少4.82億立方米，下降17.71%，超采區面積減少3148.46平方公里，下降2.74%。統計顯示，山東地下水漏斗區面積2018—2022年5年減少2590平方公里?？梢钥闯觯Y源稅改革促使地下水超采量下降，超采區面積得到有效減少。

黃河流域水資源稅改革試點存在的問題

（一）取用水類型劃分不統一

取用水類型直接關系到水資源稅的調節對象和稅額標準的設置。目前，黃河流域7省份在稅目設置中對取用水劃分方式不同：四川、山東采用三分類型法，即包括地表水、地下水、其他用水；陜西、山西、河南、內蒙古、寧夏采用四分類型法，即包括地表水、地下水、其他用水、城鎮公共供水四個類型。在三分類型法的地區，城鎮公共供水被分別歸類到地表水和地下水設置不同的稅額。而在四分類型法的地區，城鎮公共供水沒有區分地表水、地下水設置稅額，而是用水對象的不同設置稅額。

三分類型法和四分類型法的主要區別在于是將城鎮公共供水作為取用水類型之一，還是將城鎮公共供水與對應的城鎮公共供水企業相匹配作為取用水戶之一。三分類型法將城鎮公共供水企業作為取用水戶，是按照行業屬性劃分取用水戶類別，使其與對應的企業更好匹配，從而達到鼓勵企業更多取用地表水，達到水資源稅改革促進合理使用水資源的目標。四分類型法將城鎮公共供水企業認定為取用水類型之一，將城鎮公共供水企業細化為居民、特種行業、其他行業類別，無法體現與其他取用水戶均按照行業屬性劃分的一致性，同時也體現不出城鎮公共供水中地表水、地下水不同的稅額標準，不利于促進用水結構的改善。

（二）特種行業的界定范圍有限

目前，我國水資源稅改革試點政策中對于特種行業取用水從高確定稅額，特種行業是指洗車、洗浴、高爾夫球場、滑雪場等?？梢钥闯?，這些特種行業主要是以水作為關鍵生產要素的行業。然而，以水為關鍵生產要素的行業還包括用水量較大的飲料制造、純凈水業、溫泉水療、休閑水吧等高耗水行業，而這些行業目前未納入特種行業范圍，不利于水資源稅調節作用的發揮。同時，對特種行業個別稅項的設計也不適宜當前經濟社會發展的需求，如將所有洗車、洗浴行業納入特種行業過于嚴格，對一些直接服務于普通居民的大眾洗車、洗浴場所，自身盈利能力不強，對其不加區分統一劃入特種行業不盡合理。

（三）稅收優惠政策有待進一步完善

1.稅收優惠政策條款有待進一步明確界定?！稊U大水資源稅改革試點實施辦法》第十五條規定了6種減免稅情形：一是為支持農業生產，對規定限額內的農業生產取用水免稅；二是為鼓勵支持水循環利用，對取用污水處理再生水免稅；三是為支持國防建設，對軍隊、武警部隊通過接入城鎮供水管網以外的方式取用水免稅；四是考慮到抽水儲能發電不消耗、不污染水資源，對抽水儲能發電取用水免稅；五是考慮特殊生產工藝不消耗水資源情況，對采油排水經分離凈化后在封閉管道回注的免稅；六是財政部、國家稅務總局規定免稅或者減稅的其他情形。但由于規定缺乏明確的界定，容易造成執行中的不統一。例如，農業生產取用水的“規定限額”是多少，如何界定“污水處理再生水”，等等，需要具體明確。

2.部分行業未納入稅收優惠政策范圍。水資源稅改革試點按照稅費平移原則對于城鎮公共供水征收水資源稅，不增加居民生活用水和城鎮公共供水企業負擔。然而，如公共綠化、公園、部分持有林權證且林地被認定為國家防護林帶的單位，具有公益和民生性質，在水資源稅改革試點之前是不繳納水費的，但水資源稅改革試點后，卻不可以享受免稅的優惠政策，導致其承擔的經濟壓力增大。

（四）水資源稅收入分配機制不完善

《中華人民共和國水法》規定，“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”。實施流域管理，需要跨行政區域，這就需要中央在黃河流域的水資源管理中擔當重要角色。根據水資源稅改革試點政策，水資源稅收入全部留歸地方政府。這樣的分配機制不利于中央在水資源區域管理中的協調。因此，建議水資源稅應作為共享稅，按照中央、省、市、縣確定合理的分配機制。

深化黃河流域水資源稅改革的建議

（一）統一取用水類型劃分

統一取用水類型劃分方式。建議統一采用三分類型法劃分取用水類型，即地表水、地下水、其他用水。因為，水資源稅是在城鎮供水的生產環節對城鎮公共供水企業的征收，而不是在居民（非居民）使用環節對于居民（非居民）的征收，居民（非居民）屬于水資源的負稅者，并不是繳納水資源稅的納稅人。三分類型法將城鎮公共供水企業統一歸為取用水戶類別，按照產業或行業屬性劃分取用水戶類別可以與其他取用水戶類型形成一致的劃分邏輯，即城鎮公共供水企業與特種行業、其他行業均按照行業、產業屬性歸為取用水戶，按照地表水、地下水不同的資源稅政策征稅，這樣避免了在四分類型法中，將城鎮公共供水企業作為取用水類型，在取用水戶中細分居民（非居民）類別，使居民作為水資源稅的納稅人的做法，同時可以針對地表水與地下水設置不同的稅額，凸顯水資源稅改革促進水資源合理使用、保護的目標。

（二）調整特種行業范圍

《擴大水資源稅改革試點實施辦法》中將洗浴、洗車、高爾夫球場、滑雪場等劃為特種行業，從高計征水資源稅，倒逼企業積極采用創新節水措施，有效促進了水資源的節約集約利用，抑制了部分不合理用水需求。隨著經濟社會的發展，與水資源密切相關的新業態不斷涌現，為充分發揮水資源稅對節水型社會建設促進作用，在水資源稅改革推進過程中應調整對特種行業的界定，將純凈水業、溫泉水療、休閑水吧等高耗水行業納入特種行業范圍。

（三）完善稅收優惠政策

1.科學界定現行免稅政策范圍。比如，各地應在科學評估的基礎上，對于農業生產取用水的“規定限額”予以明確；對于“污水處理再生水”予以明確界定等等。科學、明晰的減免稅政策規定，有利于推動取用水單位采用節水技術或設施節約取用水，從而促進節水目標的實現、水生態環境的改善、節約型社會的形成。

2.將公益性質、民生性質單位的取用水納入稅收優惠政策范圍。公共綠化、公園等具有公益和民生性質，對于其利用中水進行綠化的，應給予免稅政策；對利用地表水、地下水進行綠化的，應參照農業生產用水從低計征。

3.綜合國家鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的戰略任務，建議對確定為國家級鄉村振興重點幫扶縣和確定為省級鄉村振興重點幫扶縣的鄉鎮（除縣城外）居民取用水實行免稅政策。

4.對于采用節水設備、技術者予以一定的稅收激勵。應將研發和購買節水設備、購買安裝計量設備納入增值稅加計遞減扣除優惠政策范圍；通過評選節水模范企業，對其給予一定稅收返還優惠，充分發揮政策的激勵作用。

（四）規范水資源稅收入分配機制

建議在黃河流域按照“一盤棋”的思想謀篇布局，實施“流域—區域”管理模式，構建區域協同戰略體系，立足全流域整體和長遠利益，加強全域治理的整體性、系統性和協同性，既要堅持以流域為單元的統一規劃、統一管理，又要兼顧區域間資源稟賦差異性的實際情況，以水而定，量水而行，把水資源、水生態、水環境承載能力作為剛性約束，實施水保護協同、水治理協同、水資源協同、水文化協同、水政策協同的戰略體系。因此，黃河流域的水資源稅應實行中央、地方共享收入分配機制，依據事權與支出責任相適應的要求，按照中央、省、市、縣四級分成，確定相應的比例，在中央統籌的前提下，兼顧地方利益，充分調動縣級管理的積極性和主動性。

作者單位：國家稅務總局寧夏回族自治區稅務局、國家稅務總局銀川市興慶區稅務局