省域管控模式下抽水蓄能項目資金監管的優化途徑

國有大型電力企業集團（以下簡稱“集團”）是抽水蓄能電站建設的主力軍，在部分省份，一些集團旗下正在進行前期規劃、籌建和在建的抽水蓄能項目已經多達3個以上，部分省份更是多達6個。因此，近年來一些集團開始推行統籌協調、項目互濟的省域電站建設一體化管理模式，在這種模式下，各個電站現場項目部能夠持續加強對工程建設的管控力度，為企業持續健康發展提供重要支撐。工程資金監管是抽水蓄能電站項目建設管理的重要組成部分，有效監管下的資金流可以保障項目整體安全順利進行，同時促進企業資金的優化配置，進一步防范財務風險。基于此，本文對省域管控模式下抽水蓄能電站項目資金監管的特點、現狀進行了分析，并在此基礎上提出了應對策略。

近年來，在“雙碳”目標推動下，我國新能源的大規模消納，對電網安全穩定運行帶來了一定的挑戰，抽水蓄能電站的建設成為大規模消納和儲存新能源最好的方式之一。抽水蓄能工程建設單位不但要高度重視工程施工效率和質量，還要強化對參與施工的重點承包商的資金監管。目前部分建設單位的資金管理仍然存在“重撥款、輕監管”的問題，對項目建設資金缺少事前統籌與過程監督，特別是對資金的去向缺少必要的跟蹤檢查，給工程管理帶來諸多不便和麻煩。在一些集團推進抽水蓄能電站建設省域分公司模式改革過程中，受限于會計主體的不同，改革初期時常會忽略資金監管制度的完善，導致對現場參建承包商和負責監管的銀行控制乏力，對經辦人員缺少相應的激勵機制和約束機制，從而使得資金監管工作難以發揮應有的作用。

一、省域分公司模式下抽水蓄能電站建設資金監管的必要性

（一）保障工程項目建設順利實施的需要

抽水蓄能電站工程投資規模大、建設周期長，在工程項目建設過程中，會受到諸多外界因素的影響，包括施工組織設計、施工工藝標準、設備材料價格、勞務用工、市場環境、政策要求等。對于參與項目建設的承包商而言，項目的每個環節都會涉及大量設備款、材料款、勞務費等資金流動。有效的資金監管，可以避免出現因資金挪用、濫用導致的工程建設質量問題和進度延誤問題，避免因資金沉淀、賬款拖欠而出現停工、阻工等現象，確保資金能夠高效規范使用，保障項目建設和驗收工作保質保量地完成。

（二）對建設單位財務進行有序管理的需要

在抽水蓄能電站建設省域分公司管理模式下，原本在項目部負責資金監管業務對接的財務人員以共享中心的形式集中辦公，與項目現場之間的聯系變得更加脆弱。通過實施資金監管，可以確保項目資金專款專用，防止項目資金被非法侵占或挪用。同時，通過合理的數據分析，可以使建設單位全面掌握承包商的財務狀況，及時與項目投資計劃、年度預算等全年指標做到有序銜接，全面掌握資金需求和缺口，從而合理安排資金籌措和使用計劃，有助于優化企業資金配置，降低融資成本，提高資金使用效率。

（三）實現監管三方共贏發展的需要

廣義上的資金監管涉及發包人、承包人、經辦銀行三個方面，資金監管可以讓發包人的項目資金使用范圍受到約束，有利于項目管理者管好、用好建設資金；同時可以在承包人與經辦銀行之間建立起更加方便快捷的溝通渠道，提供方便快捷的異地辦事途徑，提高工作效率；確保資金使用的透明度和公正性，減少因資金用途爭議或溝通不暢等問題引發的糾紛和矛盾，有助于監管三方建立長期穩定的合作關系，實現共贏發展。

二、抽水蓄能電站建設資金監管現狀分析

（一）權責不匹配導致監管錯位

企業資金監管工作通常由財務部門牽頭組織實施，在審核承包商資金支付內容時，考慮到財務人員的專業背景和對工程現場的熟悉程度，一般會由具體標段負責人或合同承辦人員對承包商資金支付內容的真實性、合理性和周期性提出初步審查意見。標段負責人或合同承辦人員對承包商的管理更加側重于施工作業的安全、質量、進度等“硬指標”，對承包商的資源配置要求也是以優先保障工程項目建設正常推進為主。在實際執行中，工程管理者對資金監管的關鍵作用及意義如果理解不足，會導致財務人員在監管中缺少行使“一票否決權”的底氣和話語權，使得相應的監管作用難以有效發揮，業主對承包商資金“硬管控”的作用也就難以充分發揮。

（二）認識不到位導致工作人員積極性不高

對于建設單位而言，資金監管工作是財務部門和技經部門至關重要的管理環節之一，尤其是財務人員，對于資金管理必以謹慎為先。但是作為資金監管全流程的重要參與者，承包商和經辦銀行受限于角色定位，對于監管必要性的認知普遍僅停留在“愿意配合”，且隨著時間推移和人員變更，實際工作中的配合意愿度還將逐漸降低。特別是作為銀行的經辦人員，或重視程度不夠，或是工作經驗不足，或是職業精神欠佳，在異常流水發生時未能盡到應盡的責任，在工作及時性、準確性上無法滿足監管要求，導致監管報告流于形式，三方監管效果不佳。

（三）獎懲機制不健全導致監管成本過高

工程項目的資金監管一般會通過設置網銀限額和落地審批等方式依托經辦銀行進行，監管的限額起點一般分為單筆付款額度和累計付款額度兩個指標。對于承包商而言，單筆付款額度可以通過縮短結算周期、多次小額付款打“擦邊球”獲得；累計付款額度可以通過拆分合同、分散采購供應商來獲得；部分承包商還會通過“總對總”協議形式在經辦銀行建立集團內部資金支付通道，繞過網銀支付限額的限制。在年末大額資金到賬后，經辦銀行對承包商轉賬“壓票”的情況也時有發生。

資金監管協議通常會作為合同的附件一并簽署，一起生效，但協議中對違反資金監管要求的情形缺少相應的管控措施，且與合同主體部分考核條款不完全通用，在實際執行中仍以口頭警告為主要預防手段，獎懲機制不健全。隨著時間的推進和業務量的積累，加之經辦人員變更的情況時有發生，使得財務人員對前文所述的“監管盲區”管控起來將愈發困難，在省域管理模式下，通過事后“查漏補缺”的形式保證資金監管效果的人力成本和時間成本也較難維持。

（四）缺少針對性設計導致無法最大限度發揮監管作用

在原有“一個電站一套班子”的管理模式下，管理鏈條短，信息反饋快，使得企業財務人員和外部審計人員對資金監管工作的重視和關注相對更加專注；在省域管理模式下，按照財務集中管理的理念，區域內的管理標準、業務流程、單據格式都趨于統一，對于處在不同地區、不同進度的項目和不同履歷、不同特點的承包商的監管方法缺少有針對性的設計，導致所有標準“一刀切”，疊加財務人員對現場信息的獲取渠道單一且缺乏敏感度，使得資金監管無法發揮出對重點項目、重點標段的個性化監督優勢。

三、省域分公司模式下資金監管的優化途徑

（一）樹立全局觀念，完善不同主體間的資金監管協作機制

在省域分公司財務人員集中以后，資金監管的上下游聯動是否順暢是衡量工程財務管理水平的重要標準。由于財務部門與現場項目部、承包商之間缺少直接互動的環節，所以省域分公司的有關部門需要改變傳統觀念，財務部門、現場項目部和承包商、經辦銀行之間應相互制約、相互促進，通過在不同主體之間構建協調統一、信息共享、密切配合的協作機制，實現項目資金閉環管理的目標。

首先，可以采用預算式管理方式。資金監管事項涉及承包商、銀行眾多，碎片化管理不利于抓住監管重點，站在全面預算的視角看，承包商月度結算辦理完成后，即可啟動對下游分包商的資金支付預測工作，確定當月的資金支付計劃，統一履行審批手續。對于支付清單中的非經常性、非常規項目，財務人員應當注意提級審批，及時與經辦銀行同步信息；針對特殊緊急的付款需求，可以設置相應的便捷審核通道，確保工程現場安全平穩作業。

其次，適當下沉監管層級。對承包商下游企業如勞務分包商、材料設備供應商等，應當進行準入限制，建立積分考核機制，必要時設置專項支出賬戶，動態追蹤資金流向，進一步規范承包商的資金使用范圍，提高資金使用的及時性；堅決落實行業監管要求，對存在拖欠行為的次級承包商，應當限時整改，必要時予以清退。

（二）提高經辦人員對資金監管業務重要性的認識

經辦人員在資金監管過程中具有重要作用，是落實資金監管要求的關鍵主體。財務部門應當重視強化對現場項目部各環節經辦人員資金監管主體責任的定位，定期對經辦人員進行培訓，逐步形成全員監管的模式，在項目部層面建立“大財務”理念。在培訓中需要不同部門、項目部結合自身的年度考核指標、承包商特點等多個維度制定針對性培訓計劃，如現場項目部需要根據施工進度、人員設備、地方政府監管要求等影響因素據實分析，讓經辦人員充分了解資金監管的重要性和意義。同時向經辦人員說明在資金監管中因為疏忽大意容易出現的問題和后果，鼓勵大家分享應對和改進策略。

（三）健全監管體系，加強資金監管制度建設

在抽水蓄能電站建設省域分公司模式下，更加完善的內控體系是從根本上規避資金安全風險和不良資產產生的前提。省域分公司應當利用好區域管理的優勢，將資金監管工作向制度化、規范化方向引導，建立資金監管聯簽制度，提高資金監管標準，加強項目資金全流程的監督和控制，同時提高資金使用效率。

首先，細化監管制度內容。在財務管理制度中應當明確把基建期的資金監管作為工程財務管理的重要組成部分，做到監管規則在區域范圍內的協調統一。特別是要合理優化對資金審批的額度、頻次要求、時間節點、權限分級等，填補制度空白，杜絕審批過程中出現的錯位、越位、缺位現象，真正做到資金監管全流程可控、在控，提升監管的及時性和有效性。

其次，明確管理人員責任。資金監管失控不是單個環節引起的，每個環節的工作質量、職業態度都將對業務鏈條上下游的崗位和最終的工作結果產生影響。在現有管理模式下，要重點梳理財務部門、職能部門和現場項目部門之間的責任分工和工作界面，使業務流程到崗到人，確保資金監管工作有效開展。

最后，完善考核機制。在資金監管協議中，應當細化履職標準，明確合理的考核方法，必要時將考核結果作為評價承包商履約能力的指標，充分發揮考核的指揮棒作用，激勵和促進監管三方的責任人對資金監管工作有更加清晰和積極的認知，提高職業敏感度和責任意識。

（四）將資金監管成效納入承包商和經辦銀行考核評價體系

對承包商和銀行進行合理的篩選、監督、管理及后評價，其重要性已經不亞于資金監管工作本身。

首先，應當聚焦經辦銀行的篩選。銀行在資金監管中扮演落實要求、反饋結果的第三人角色，但金融企業的屬性決定了其具有相對獨立性，建設單位對其約束手段較為單一。因此，在選擇環節可以設定一定的篩選條件和準入門檻，比如在制定項目融資方案時，除了考慮資金穩定供應和融資成本等履約能力外，應當將資金監管響應能力納入銀行入圍融資方案的條件之一。

其次，優化承包商的考核評價體系。后評價是省域分公司對區域內承包商的選擇、管理、監督等一系列活動的基礎，在合同履約指標的基礎上，統一量化資金監管工作的要求和考核標準，以適當的權重納入到承包商考核評價體系中，將考評結果與承包商的信譽評級、合作機會等掛鉤，強化資金違規操作的責任追究，實現資金使用監督的閉環管理。

（五）提升資金監管信息化功能

在當前信息化時代下，財務管理智慧化程度越來越高，企業信息、數據等內容的互聯互通是提高資金監管效率的主要途徑。

一是升級企業原有財務管理流程的信息化功能。在原有本地資金監管工作流程基礎上，合理嵌入單筆支付超限額預警、同一付款對象累計支付金額預警以及供應商發票信息重復性篩查等功能，將原先單一的資金監管人工登記臺賬升級為全流程可視、異地系統對接、數據資源共享的信息化平臺，實現“分事行權”管控，在合理利用各類新技術構建財務共享中心后，讓更多相關部門參與到資金監管流程中。

二是逐步建立承包商綜合評價數據庫。以“監督留檔，信息共享”為目標，構建一套集“標準流程、典型問題、履約評價”為一體的綜合評價數據庫，根據各電站多年積累的承包商履約合規性、資源調配及時性、資金使用規范性等數據和案例，對承包商進行“數字畫像”，有針對性強化對不同承包商的差異化監管。同時提升財務人員快速發現疑點和定位能力，更好履行監督職能，實現資金監管目標。

結語：

在抽水蓄能電站建設省域分公司模式下，優質高效運行的資金監管，可以讓管理者及時掌握項目資金的使用情況，避免在工程建設過程中出現資金閑置、挪用、賬款拖欠等次生問題。在現階段抽水蓄能工程建設管理的進程中，部分相關人員對資金監管工作的必要性認識不到位，資金監管體系、工作機制不完善，一定程度上影響了工程預期成效。從財務視角來看，逐步構建不同主體間的資金監管協作機制、優化和完善動態監管體系、強化經辦人員責任意識、探索更加科學的監管方法，是加強項目資金監督和控制的有效途徑，通過管好、用好項目資金，提高資金使用效率，在實踐中防范財務風險是資金監管的最終目的。