旌陽區統籌鄉村基礎設施和公共服務布局機制探究

摘要：旌陽區以“全域規劃、全域服務、全域推進”為路徑，分析區內不同類型鄉村建設典型案例，探究統籌鄉村基礎設施和公共服務布局機制，在科學規劃、以點帶面、健全機制、項目推進等方面進行實踐，破解鄉村建設土地資源保障不足、基礎設施和公共服務發展不均衡等發展過程中的困境，形成經驗做法，加快和美鄉村建設進程，奮力書寫農業農村現代化建設旌陽篇章。

關鍵詞：鄉村建設；基礎設施；公共服務

習近平總書記強調，實現農業農村現代化是全面建設社會主義現代化國家的重大任務[1]。全面推進鄉村振興、實現農業農村現代化，必須抓好以鄉村產業振興為重點的農業現代化、以鄉村建設為重點的農村現代化和以提高農村治理水平為重點的鄉村治理現代化。鄉村建設作為全面推進鄉村振興、實現農村現代化的重要任務，是國家現代化建設的重要內容，直接關系到全面建設社會主義現代化國家、如期實現我們黨第二個百年奮斗目標。

1 旌陽區基本情況

旌陽區位于四川省成都平原東北部邊緣、龍泉山西麓，有綿遠河、凱江、石亭江等從境內穿過，分為平原和丘陵2種地貌，面積648 km2，下轄69個建制村，常住人口82.8萬人，城鎮化率73.5%；堅持以實施鄉村振興戰略為總抓手，推動解決農村基礎設施和公共服務短板，加快實施農村路、水、電、氣、通信“五網”建設，實施“四大革命”，推動農村環境提檔升級，已實現建制村通硬化路比例、建制村通客車率、農村公路列養率、農村電力客戶通電率、鄉鎮農村寬帶通達率、全區村級天然氣管網覆蓋率、農村收轉運處置體系覆蓋率、行政村生活垃圾有效治理率達到100%，農村自來水普及率達94%以上；通過優化布局，改擴建農村學校，改善教學環境，積極推動鄉村醫療片區聯盟協作機制，實行衛生系統“區管院用”管理機制改革，初步實現城鄉教育均衡化發展、醫療服務體系城鄉全覆蓋。

2 示范案例

孝感街道紅伏村地處德陽市西北郊區，離市區僅1 km，地理位置優越，全村轄區面積5.2 km2，總人口4 011人，耕地面積301.93 hm2。紅伏村是省級“四好”村、省鄉村振興示范村、省改革創新名村、省鄉村治理示范村、省“六無”平安村、省水利風景區、市鄉村振興示范村，并上榜中國鄉創地圖。村內“紅光印象”園區被命名為省級農業主題公園。近年來，該村充分發揮地處城郊的區位優勢，以省級示范農業主題公園品牌為依托，在保留“學大寨、趕紅光”的特色歷史烙印和完整的鄉村自然生態基礎上，形成了“四位一體、五產融合、三園共建”的“紅光共振模式”，成為旌陽區鄉村振興和城鄉融合發展示范區。

新中鎮桂花村距德陽市區12.5 km，離新中鎮6.5 km，轄區面積10.46 km2，下轄10個村民小組，現有人口2 568人。東鄰新中鎮尖山村，南接和新鎮英雄嶺，西鄰東湖街道高槐村，北連雙東鎮東美村，擁有“旌秀桂花·農創智谷”智慧農業產業融合示范園，是省級鄉村振興重點幫扶優秀村。該村依托高槐成型的文創小鎮IP，充分發揮生態本底優越、發展空間充足的優勢，將二者在鄉村空間上無縫對接、在文創農創上疊加共振，強化“一盤棋”、唱好“雙創戲”，推動丘區農業高質量發展，促進脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接。

兩村分別處于旌陽的平壩地區和丘陵地區，基礎設施、公共服務布局方面具有一定的代表性。在“五網建設”方面，到村道路不斷優化，桂花村境內“龍高路”被評為四川省最美農村路；農村供水管網普及率較高，紅伏村已全覆蓋自來水，桂花村使用集中供水；農村電網保障能力和鄉村通信網建設能力不斷提升，桂花村境內擁有5G智慧農業示范區，為數字鄉村的建設提供保障；兩村均已實現天然氣管網全覆蓋。在人居環境整治方面，通過實施“垃圾革命”“污水革命”“廁所革命”，兩村村容村貌有了明顯改善，環境得到質的提升；在教育、養老、醫療、文化、事務等公共服務方面城鄉差距逐漸縮小。

3 主要做法

3.1 科學編制規劃，先規劃再建設

紅伏村、桂花村的典型案例反映出，鄉村建設是以規劃為引領的統籌資源要素，推進農村基礎設施和公共服務體系建設。兩村堅持高標準規劃與鄉村建設相結合，產業發展和公共服務相結合，宜居宜業的美麗鄉村藍圖徐徐鋪展。兩村對鄉村建設的每1個項目、每1個工程，都進行了科學規劃，防止主觀臆斷；通過設置中心鎮3個、副中心鎮2個、中心村19個，形成了以1個區級國土空間總體規劃為引領，3個鄉鎮級片區國土空間規劃為支撐，14個村級片區國土空間規劃為抓手的“1+3+14”國土空間規劃體系推動鄉村發展，實現了區域內鄉鎮級片區規劃全覆蓋。

3.2 實行典型引路，先示范再推廣

2021年以來，在旌陽區委區政府的統籌規劃下，按照“中心鎮—特色鎮—中心村”的發展思路，結合“點上典范、線上示范、面上規范”的推進機制，鎮村不斷探索鄉村振興發展路徑，圍繞鄉村建設、鄉村治理和鄉村發展主題，集中打造了紅光印象、旌秀桂花等示范點位。孝感街道紅伏村入選四川改革創新名村，新中鎮桂花村被評為全省鄉村振興重點幫扶優秀村。

3.3 創建機制體系，制定標準行規范

旌陽區以發展現代都市農業為主攻方向，著力“社融、業興、村美、文盛、民悅”五大建設目標，制定“一指南、三導則”（指：《旌陽區全域美好鄉村建設指南》《旌陽區全域美好鄉村環境整治導則》《旌陽區全域美好鄉村服務設施導則》《旌陽區全域美好鄉村建筑風貌導則》），建立起大到規劃設計、小到房前屋后的“旌陽標準”指導村莊整治、建設及管理工作。

3.4 統籌項目清單，重整合抓重點

以全域規劃體系為引領，按照“點、線、面”推進思路，進一步明確項目投入方向。紅光印象作為在綿遠河以西平壩區域的村代表、桂花村作為綿遠河以東丘陵區域村代表，區級整合涉農資金作為重點村投入打造；制定了《旌陽區涉農項目建設管理辦法》《旌陽區涉農資金統籌整合管理辦法》，形成了鄉村振興項目庫，統籌整合各類涉農資金，做到應統盡統、集中投入，高質量完成了龍高路、旌秀桂花、紅光印象等項目建設并投入使用，取得顯著成效。

4 存在的問題

4.1 鄉村建設、鄉村發展用地需求較大

目前全區各村正如火如荼地推進鄉村振興戰略，其中在鄉村建設方面，產業項目配套設施、文旅發展場地場館等大多項目建設都需要使用建設用地。為了糧食安全，保護耕地紅線，旌陽區農村地區建設用地指標已面臨瓶頸，導致很多鄉村振興項目無法落地。如紅伏村位于城鄉融合區域，建設項目多，用地需求大，紅光印象園區主要利用村級原有舊房進

行建設。

4.2 基礎設施和公共服務發展不均衡

受基礎條件和地理環境影響，丘陵地區鄉村基礎設施和公共服務水平低于平壩地區，如紅伏村的鄉村建設優于桂花村，桂花村水利設施基礎條件差；受資金投入和發展先后影響，已打造點位的基礎設施和公共服務水平明顯高于后發展地區，如旌秀桂花智慧農業產業園范圍內鄉村建設優于桂花村其他區域。總體看來，旌陽區農村基礎設施仍顯薄弱，與發達地區相比存在較大差距。農村農田水利基礎設施建設與現代農業高質量發展還有一定差距，距離實現宜居宜業和美鄉村還存在較大差距。

4.3 鄉村基礎設施管護和運行機制還不完善

鄉村基礎設施管護費用高，給村集體經濟帶來不少壓力，再加上建成后缺乏相應的管護技術，不能很好地發揮出鄉村建設項目應有的預期效果或沒有建立起來長效的機制。如紅光印象產業園區、旌秀桂花智慧農業產業園缺乏系統的管護機制和維護

經費。

5 對策及建議

5.1 強化組織領導，統籌推進城鄉融合發展

黨委和政府要把鄉村建設行動作為實施鄉村振興戰略的重要內容，加大縣域經濟的基礎設施建設，提升縣域經濟的凝聚力，提高城區到鄉村的輻射力度，大力建設宜居宜業和美鄉村，帶動農村地區的可持續發展。發揮黨委農村工作領導小組作用，專班運行，全局謀劃，統籌縣域內鄉村基礎設施和公共服務，明確工作思路，制定總體方案，壓實部門分工和各級責任，凝聚力量推動和美鄉村建設；著力構建鄉村建設和鄉村治理機制體系，落實教育、醫療衛生、文化體育等保障政策，推動城鄉公共服務均衡發展；制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才支持鄉村發展；建立產業、資金、土地等投入政策，資源要素向農村地區傾斜。

5.2 加大規劃約束，科學布局鄉村公共基礎設施

耕地是保障國家糧食安全和重要農產品有效供給最為重要的物質基礎，是我國實現第二個百年奮斗目標和永續健康發展的有力支撐。旌陽區要牢牢守住糧食安全的底線，落實3條控制線，即耕地和基本農田保護紅線、生態保護紅線和城鎮開發邊界線；摸清現狀底數，建立農村道路、水、電、能源、通信等基礎設施數據庫，形成基礎設施和公共服務布局“一張圖”；因地制宜，堅持城鄉建設“一盤棋”，實施“多規合一”，結合全域國土空間規劃、土地利用規劃、鎮村片區規劃、產業規劃等相關規劃，將村莊布局、產業發展、土地利用、鎮村體系等涉及鄉村建設和公共服務布局的內容、項目合為一個藍本，統籌編制全縣域鄉村基礎設施和公共服務布局規劃；通過科學規劃，整合引導全區資源、資產、資金向中心鎮、中心村等優勢地區集聚，合理劃定各類空間管控邊界，優化布局鄉村生活空間，因地制宜界定鄉村建設規劃范圍，確定建設目標、分期項目、建設內容、建設清單等規劃內容，為全力推進建設宜居宜業和美鄉村打

基礎。

5.3 統籌涉農資金，保障建設項目多元投入機制

由于鄉村基礎設施和公共服務設施建設的特殊性，鄉村基礎設施和公共服務設施建設資金以政府財政資金、基礎設施專項債等資金為主，企事業單位建設資金為輔，預留財政預算有效保障基礎設施與公共服務設施建設內容。統籌各級投入的涉農財政資金，按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責、形成合力”的原則，主要投入鄉村振興、扶貧、民生等相關領域，統籌安排、集中投入，連片整體推進。基礎設施的完善配套是鄉村振興的內在要求，借助農村農民農業的優勢條件和農村地區勞動力、土地資源等，吸引社會資本下鄉，建立完善的公共服務網絡，實現農村基礎設施提檔升級[2]。動員鄉賢通過認領項目、捐資捐物、個人投資等方式，開展力所能及的公益活動，支持鄉村建設。

5.4 發揮農民主體，建立健全公共設施管護機制

基礎設施如道路、電力、水利等設施以管護為主，通過政府購買第三方管理公司服務的政府+市場化運作形式形成專人管護機制，確保基礎設施建成后“誰來管”問題。公共服務設施如學校、衛生室、養老綜合服務體系等建成后以運營為主，通過人才引進、區—鎮—村各級公共服務體系化建設，破解“重建輕管”困局；尤其是基礎設施和公共服務建設從規劃、到建設、到維護、到管理、到經營，都要統籌安排，自始至終都要建立農民參與機制。通過建立一定的農民參與機制，切實讓農民成為鄉村建設的主體，真正擁有知情權，參與權、決策權、監督權，充分調動和發揮農民的主人翁精神。不斷探索新型運行管理機制，讓農民參與管理鄉村，充分尊重農民的意愿，相信農民，依靠農民，管護機構由農民組建、管護人員由農民組成、管護制度由農民制定，充分體現村民自治，加強村莊社會治理，真正讓農民成為長效管護的主體，自覺當好宜居宜業和美鄉村的踐行者和建設成果的維護者。

5.5 抓好試點示范，強化鄉村建設項目推進機制

以全域規劃體系為引領，按照“點、線、面”推進思路，健全推進機制。通過開展統籌鄉村基礎設施和公共服務布局試點工作，充分發揮縣域統籌規劃、資源配置作用，因地制宜，突出特色，探索鄉村建設賦能鄉村振興新路徑。以“全域規劃、全域推進、全域服務”的旌陽實踐為工作基礎，在鄉村建設規劃布局、體系建設、建設標準、健全機制等方面先行先試，全力打造“一張規劃藍圖、一個建設標準、一套制度體系、一批試點示范”，促進城鄉融合發展，探索建立相關體制機制，形成典型經驗做法。從浙江推行“千萬工程”來看，其成功實現了“綠水青山就是金山銀山”，讓農村環境和農民生活發生了翻天覆地的變化。旌陽在做好基礎設施建設、提升公共服務、實現宜居宜業和美鄉村過程中，要完善好統籌規劃和布局，遵循鄉村特色，樹牢底線思維，防止大拆大建，既要“塑形”更要“塑魂”，要發動群眾廣泛參與，形成共建共享多方共贏的良好模式，最終實現農業農村現代化。

6 結語

通過統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，充分發揮縣域統籌規劃、資源配置作用，因地制宜，突出特色，探索鄉村建設賦能鄉村振興新路徑。以“全域規劃、全域推進、全域服務”的旌陽實踐為工作基礎，在鄉村建設規劃布局、體系建設、建設標準、健全機制等方面先行先試，促進城鄉融合發展，探索建立相關體制機制，形成可復制可推廣的典型經驗做法。到2025年，基礎設施建設不斷完善，鄉村“五網”建設相關指標、基礎設施覆蓋指標逐年躍升，公共服務布局不斷優化，城鄉融合發展體制機制更加完善，城鄉基礎設施和公共服務進一步實現均等化。到2035年，城鄉發展差距明顯縮小，城鄉居民收入差距顯著低于同類地區水平，農民群眾獲得感、幸福感進一步增強，宜居宜業和美鄉村實現行政村全覆蓋，農業農村現代化基本實現。

參考文獻

[1] 佚名.中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見[J].中華人民共和國國務院公報，2021（7）：14-21.

[2] 牛新星，王維平.論鄉村振興與全國統一大市場建設的良性互動[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2024，41（2）：37-44.