以土地稅收制度改革助力存量土地盤活的思考

摘要：當前我國城市空間發展處于由增量拓展向存量更新轉變的關鍵時期，土地稅作為一種重要的經濟政策工具，對促進存量土地盤活有著十分重要的作用。本文梳理我國現行土地稅收制度，分析其推動存量土地盤活的主要途徑和面臨的挑戰，并提出相關建議，為實現土地稅收制度助力存量土地盤活提供參考。

關鍵詞：土地；稅收制度；存量土地；土地盤活；土地資源；資源配置

當前，我國城市發展已進入存量提升階段，城市空間發展面臨著由增量拓展向存量更新轉變。盤活存量土地，既是全面提高土地資源利用效率、推進土地要素市場化配置的重要內容，也是助推新舊動能轉換的重要驅動力。土地稅收制度作為國家調控土地市場的重要經濟杠桿，如何在穩步推進存量土地盤活中更好發揮積極作用，已成為社會各界重點關注的課題。本文從我國現行土地稅收制度的架構入手，分析土地稅收制度改革助力存量土地盤活的主要途徑，提出以土地稅收制度改革進一步助力存量土地盤活的對策建議。

1 我國現行土地稅收制度

土地稅是政府以土地為征稅對象，憑借其政治權力依法從土地所有者或使用者手中強制、無償和固定地取得財政收入的一種方式[1]。土地稅收概念有廣義和狹義之分，狹義的土地稅是指對土地資源的課稅；廣義的土地稅是指對土地及地上建筑物和其他附屬物的所有者或使用人就其取得、持有、使用或者轉移土地及地上建筑物和其他附屬物時所課征的一種稅。本文所指的土地稅收是廣義概念。

自新中國成立以來，我國土地稅收制度歷經數次演變，與相應時期的經濟發展、土地制度演進及國家整體財稅政策發展密切關聯。在新中國成立至20世紀70年代的計劃經濟體制下，國家集土地資源所有人、投資人和管理人于一身，土地使用由政府劃撥并無償無期限使用，城市土地配置呈現有明顯的“三無”（無償、無限期、無流動）特征。改革開放以后，伴隨著土地所有權與使用權的分離以及國有建設用地有償使用制度的建立，土地稅費制度逐步得到恢復和完善[2]。1994年的土地稅制綜合改革后，土地稅收體系基本上形成了社會主義市場經濟體制的稅制框架，在保護土地資源、促進土地資源節約集約利用以及調節土地級差收益、增加政府財政收入等方面都起到了積極的作用。

目前，我國與土地相關的稅主要有耕地占用稅、城鎮土地使用稅、房地產稅、增值稅、土地增值稅、企業所得稅、個人所得稅、印花稅、契稅等。根據課稅環節的不同，可以分為土地取得環節、土地保有環節和土地流轉環節3大稅收類別（見表1）。其中，土地取得環節主要有對占用耕地建房或從事非農業建設征收耕地占用稅；土地保有環節主要有對使用土地征收城鎮土地使用稅和房產稅；土地流轉環節主要有對轉讓房地產取得的增值額征收土地增值稅，對轉讓房地產所得收入征收企業所得稅和個人所得稅等。

2 土地稅收制度助力存量土地盤活的主要途徑

土地稅收制度作為重要的土地市場調控手段，在抑制投機交易、調節級差收入、合理分配土地收益、促進土地高效配置等方面發揮積極作用。具體來說，土地稅收制度通過土地資源配置效應和土地收益分配效應2個途徑來調節引導土地利用行為，促進存量土地盤活利用。

2.1 土地資源配置效應

土地資源配置是指人們按照土地的自然特性和社會對土地的需要，對一個國家或地區的土地進行合理配置和有效使用。土地稅主要通過政府征稅行為影響土地利用決策者的土地利用行為，從而對土地資源的利用和配置進行干預而產生影響[3]。通過稅種的設置、稅目的選擇、計稅依據的確立、稅率形式和水平的確定以及優惠政策的實施，使得不同部門、不同產業承擔相異稅負，從而改變市場主體的土地利用決策，最終影響土地需求總量與效率。具體而言，土地稅制的資源配置效應可以從以下2個方面來體現：一方面，通過土地稅收設置從多環節、多角度對土地流轉進行調節，例如在土地保有環節設置城鎮土地使用稅，增加企業的囤地成本，促使企業轉讓閑置土地，使土地得到及時有效地開發；在土地流轉環節設置較高的土地增值稅，抑制土地投機行為，提高土地的利用效率[4]。另一方面，通過土地稅中的某些約束性或鼓勵性政策對市場主體的土地利用方式產生影響。如根據地區經濟發展狀況和產業結構特征，設計差別化土地稅收優惠政策，鼓勵、引導市場主體盤活存量土地，加快低效用地和閑置土地進入二級市場，促進存量土地的開發利用。

2.2 土地收益分配效應

土地收益分配，通常是指對城市土地收益在各利益相關者之間如何進行分配的規定，即對分配對象、分配主體、分配比例及分配方式的界定。合理的土地收益分配應統籌考慮資源配置效率與財富分配公平，通過遵循市場經濟原則，有效保護產權和尊重要素貢獻，減少利益矛盾，提高利益相關主體的積極性。同時，土地收益分配還應兼顧公平正義，土地資源的公共屬性要求增值收益應該社會共享，兼顧代內公平和代際公平，保證城鄉間、區域間以及當代人與后代人之間的利益均衡，促進社會財富的公平分配。作為城市土地的所有者，政府首先享有收益分配權，主要以土地稅收的形式參與分配[5]。一方面，土地稅收可以為政府籌集財政收入，政府利用這些財政收入進一步履行其公共職能，將征得的土地稅用于社會福利及公共設施建設，并通過統籌規劃，提升土地價值，給土地占有者或使用者帶來土地投資利用上的節約[6]。另一方面，通過征收土地稅，可以合理調節國有土地增值收益，收回部分國有建設用地資產收益，以間接調控市場主體的稅收成本、抑制土地投機行為、調節社會財富的再分配和促進社會公平，有效地解決土地利用的外部性問題。

3 土地稅收制度在助力存量土地盤活中面臨的挑戰

近年來，土地稅收政策逐漸成為政府宏觀調控的重要手段，在抑制投機交易，盤活利用存量土地，促進土地集約節約利用等方面發揮積極作用，但仍存在一些不足，主要表現在如下3個方面：

3.1 “重流輕保”問題突出，易引發資源浪費現象

在推動存量土地盤活利用方面，現行土地稅制設計存在“重流轉、輕保有”的特點。在稅種結構方面，土地流轉環節的稅種數量占整個土地交易稅費體系的80%以上，涉及土地增值稅、城市維護建設稅、契稅、印花稅、各類所得稅以及各種附加稅等多個稅種，而土地保有環節則僅有城鎮土地使用稅和房產稅等少數稅種，稅種結構單一。在稅率設置方面，土地流轉環節稅種一般征收較高的稅率，如土地增值稅采用30%、40%、50%、60%四級超額累進稅率，而土地保有稅主要采用定額稅率和定比稅率，稅額標準一般較低。土地流轉環節和保有環節稅收負擔的畸重畸輕，使得納稅人傾向持有土地和房產待其自然增值，一定程度上會阻礙土地資源的有效流通和集約節約利用，易引發產業用地閑置或低效利用現象；而且還會導致其他企業等主體面臨用地緊張，土地市場呈現出供需錯配的局面，長此以往將阻礙經濟和土地要素的高質量平穩運行。

3.2 土地增值稅稅率較高，制約企業資金流動

土地稅收作為一項重要的經濟政策工具，其設計的合理與否直接關系到政府的財政收入，土地資源的配置以及經濟高質量發展。現行土地增值稅采用四級超額累進稅率，存在名義稅率偏高、稅率檔次過寬的問題。高額稅率一方面直接影響到企業的成本結構，導致土地流轉的成本增加，加重了企業的稅負；另一方面稅率成本過高會壓縮企業利潤空間，阻礙資金的流轉和企業投資發展規劃；企業投資再生產動力不足，不僅會制約企業的轉型升級，而且會降低經濟的增長速度。由此可見，稅率較高，短期內雖能增加政府財政收入，但從遠期視角下，非常不利于企業和土地市場的健康發展。適度降低土地稅率已成為我國土地稅制改革、培育土地二級市場發展中不可忽視的一項。減稅降費是以習近平同志為核心的黨中央為深化供給側結構性改革、推進經濟高質量發展而做出的重大決策部署，是減輕企業負擔、激發市場主體活力的重要舉措，也是實施積極財政政策的重要內容。

3.3 交易隱性風險較高，亟須完善監管體系

監管工作是土地市場管理最重要的基礎，其中，價格監管和合同履約監管尤為重要。土地監管的遺漏易導致土地交易稅收征管存在漏洞。當前，我國土地二級市場發育尚未成熟，存在交易信息不對稱、企業信息收集成本高、交易后土地保有監管不到位的問題。在二級市場土地稅收繳納過程中，因存在土地權屬糾紛、土地稅種繁多、土地稅收征收程序復雜等問題，政府對土地市場交易，尤其是潛藏在二級市場中的隱形交易難以全面監管，會導致部分企業滋生偷稅避稅行為，例如，企業間陰陽合同避稅、拖延清算時間遞延納稅、虛構合作開發建房模式逃避增值稅等等。

4 土地稅收制度改革進一步助力存量土地盤活的建議

在積極推動存量土地盤活利用的過程中，要進一步強化土地稅收的引導和激勵作用，與新形勢下土地管理的要求相適應。因此，土地稅收政策的調控方向和重點也需要進行相應調整，在優化稅制結構、實施差別化稅收政策、共建共享涉稅信息等方面進一步發揮作用。

4.1 優化土地稅制結構，提高保有環節的稅負水平

構建以市場需求為導向，以動態化的視角靈活調整，服務土地二級市場發育的土地稅收體系。一是增加土地保有環節稅收，將稅收征管重點從取得環節轉移到保有環節，適度提高土地保有成本，例如增加城鎮土地使用稅稅率，調整計稅依據等，逐步使土地保有環節的稅負大于地價上漲帶來的預期收益，促使企業自然約束用地需求，倒逼企業及時清退存量土地，提高土地利用效率，加大存量土地再開發利用的動力；二是降低流轉環節的稅收成本，可取消過高檔次稅率，并在低檔次稅率中增加級距，避免企業避稅，迫使進入土地二級市場交易，為土地流轉肅清阻礙，刺激土地二級市場流轉。

4.2 因地制宜，實施差別化稅收政策

兼顧不同行業和地區的產業發展和土地利用狀況，實行差別化稅收政策。一是加強土地轉移環節稅收調控與地區產業政策的對接，鼓勵政府支持產業用地在轉讓過程中稅收的減免。二是利用具有明確政策傾向的稅收調控政策，有條件地盤活存量土地。對于存量用地未被納入有償使用范圍的，針對使用權人轉讓、租賃、作價入股等投資行為，可補繳土地出讓金，增加其在土地流轉環節的繳稅壓力，促使其充分利用土地資源，抑制閑置浪費行為；同時適當降低原土地使用權人的土地增值稅的征收標準，促進其通過轉讓、租賃、作價出資入股等方式參與交易，避免土地閑置浪費，促進土地節約集約利用。

4.3 共建共享涉稅信息，建立健全多主體協同監管機制

一是建立涉稅信息共享平臺。通過線上平臺落實土地信息暢通鏈接稅務信息，實現平臺交易與行政辦理同步化。以系統共通、互聯網共聯等途徑，加強行政部門信息共享，提高辦事效率，提升市場主體的行政辦事體驗。二是建立土地分類臺賬、土地權屬信息等地籍資料檔案。借助城鄉統一的土地市場交易登記制度，嚴格落實土地使用權轉讓過程中備案登記，確保行為可控、交易透明，及時將交易信息、宗地情況等資料統一傳遞給稅務機關，協助稅務機關依法實現稅款及時足額入庫，防止二級市場中隱形交易導致的土地稅收流失。三是建立健全多主體協同監管機制。構建以自然資源和規劃局、稅務局、財政局為主的多元主體協同監管機制，加強對市場主體交易行為合法性、交易程序規范性、交易價格合理性、稅收繳納透明性以及交易后長期監管等內容的把控。

參考文獻

[1] 鄒偉.中國土地稅費的資源配置效應與制度優化研究[D].南京：南京農業大學，2009.

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[3] 萬佳鈺，陳志剛.不同環節土地稅對建設用地利用效率的影響——基于省級面板數據的實證研究[J].現代城市研究，2018（2）：116-124.

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[6] 路春城，張莉.論土地稅在土地資源管理中的作用及其完善[J].國土資源情報，2006（2）：35-41.