流域治理現代化的世界模式與中國路徑

摘要：流域治理現代化的主要目的在于構建一套上下游緊密銜接、協調統一的生態環境治理體系，科學合理地配置流域內水資源，實現水資源高效利用與有效保護，并以此為基石，持續推動生態環境的優化改善與經濟的穩健增長，進而推動水資源、生態環境與經濟社會的高質量發展。盡管國內外典型流域在綜合治理的具體實踐因各流域實際情況而不同，展現出多樣化的治理路徑，但江河湖泊作為自然生態系統的重要組成部分，他們共享著相似的本質屬性，這決定了流域的有效開發保護與科學治理也遵循著普遍性的規律與原則。分析國內外典型流域治理經驗對于推動我國流域治理工作具有重要意義，不僅可以提供成功案例與借鑒，還有助于了解流域治理的復雜性、發現治理過程中的問題與挑戰，推動流域治理現代化。

關鍵詞：流域治理；現代化；經驗分析；流域治理創新

基金項目：國家社會科學基金重大項目“黨的十八大以來推進社會主義基層民主政治建設的實踐和經驗研究”（22ZDA064）

中圖分類號：D630 文獻標識碼：Ａ 文章編號：2096-5982（2024）12-0037-10

一、引言

黨的二十屆三中全會強調，中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。（1）流域治理現代化對于生態環境保護、經濟可持續發展以及人與自然和諧共生有著深遠的意義。2024年9月12日，習近平在甘肅省蘭州市主持召開全面推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話時強調，要認真貫徹黨的二十大和二十屆三中全會精神，牢牢把握重在保護、要在治理的戰略要求，以進一步全面深化改革為動力，堅持生態優先、綠色發展，堅持量水而行、節水優先，堅持因地制宜、分類施策，堅持統籌謀劃、協同推進，促進全流域生態保護上新臺階、綠色轉型有新進展、高質量發展有新成效、人民群眾生活有新改善，開創黃河流域生態保護和高質量發展新局面。（2）在維護水資源安全、生態平衡以及推動經濟社會可持續發展的宏偉藍圖中，流域的綜合開發與科學治理扮演著重要角色。有鑒于此，世界各國紛紛投身于流域治理的探索與實踐之中，力求探求和發展出既適應自身國情又科學高效可行的流域治理模式，很多國家在此過程中積累了豐富的流域治理經驗。在我國，流域治理現代化一直被置于重要位置，尤其是長江、黃河等流域的保護與治理，是治水興水的重要內容，對于解決好水安全問題具有基礎性保障作用。黨的十八大以來，習近平親自謀劃、親自部署、親自推動治水事業發展，就治水工作發表一系列重要講話，作出一系列重要指示批示，系統回答了新時代為什么要做好治水工作、怎樣做好治水工作等一系列重大理論和實踐問題。（3）在黨中央總體戰略部署下，各級政府高度重視并全力投入流域治理工作，積極探索流域綠色發展和高效治理的創新模式，各流域所在省區緊密協作，采取了一系列創新科技手段與政策引導措施，結合現代化治理體系，不僅有效改善了流域生態環境，還積累了寶貴的治理經驗。

二、國外典型流域治理模式

流域治理模式在不同國家和地區的應用存在差異，這與各國的經濟發展水平、自然條件、社會制度等因素密切相關。因此，不同國家和地區都會根據各自的具體情況而選擇合適的治理方法和措施。

（一）田納西河流域治理模式

田納西河位于美國東南部，水系發達，支流眾多。流域內有較豐富的水利、森林、礦產和旅游資源。（4）田納西河流域在治理前面臨的主要問題有：一方面，由于長期以來對森林疏于管理與保護，其生態系統遭受嚴重破壞，這一狀況直接加劇了水土流失問題。森林的退化使得土壤失去了天然的防護屏障，導致在暴雨季節極易發生洪水泛濫和災害性降雨，給周邊地區帶來頻繁的洪澇困擾。另一方面，流域內的經濟相對落后，開發利用主要局限于航運，而農業生產條件也由于水土流失和土地荒蕪變得異常惡劣。

在治理過程中，田納西河流域采取的是綜合性的治理模式。一是成立田納西流域管理局（Tennessee Valley Authority，以下簡稱TVA），這一機構的成立源自美國國會通過的《田納西河流域管理局法案》，旨在全面且綜合地開發與管理該流域的自然資源。TVA的治理結構包含兩個核心組成部分：一個是擁有政府職權的TVA董事會，另一個是提供咨詢服務的地區資源管理理事會。二是加強水資源綜合開發。TVA以水資源綜合開發為重心，強調對全流域河道進行梯級開發，以充分發揮防洪、航運、發電、灌溉等綜合效益，同時還注重修建大型水庫和河道整治工程。三是大力發展農業。TVA積極實施示范農場項目，該項目側重于構建官方機構與農場經營者之間的協作開發平臺，遵循自愿、合作、環保、教育原則，使示范農場既在經濟上有盈利，又避免了對土地的濫墾，使這個經濟單位得以維持。（5）四是注重生態環境保護。從1936年開始，TVA就對流域水質進行監測。此外，TVA還通過植樹造林、水土保持、引進鶚及禿鷹等野生動物等措施修復和改善生態環境。五是完善良性運營機制。TVA開發項目早期主要依靠政府撥款扶持，后期通過發行債券和發展電力，逐步走上了經營管理良性運行的道路。（6）

（二）萊茵河流域治理模式

萊茵河源自阿爾卑斯山，流經瑞士、列支敦士登、奧地利、法國、德國、荷蘭等多個國家，是具有歷史意義和文化傳統的歐洲大河之一，同時也是世界上最重要的工業運輸大動脈之一，對沿岸國家的經濟、文化及生態環境有深遠影響。（7）萊茵河流域在治理前，面臨著嚴重的環境污染和生態退化問題。第二次世界大戰以后，隨著工業化和城市化的急劇發展，萊茵河逐漸成為“歐洲下水道”，水質急劇惡化，生態系統遭受重創。（8）工業廢水、農業排放物、市政污水以及家庭廢水等大量污染物未經處理就排入河中，導致水體污染嚴重。此外，河道改造、水利工程建設等也破壞了河流的自然生態，使得萊茵河生態系統陷入癱瘓。

萊茵河流域的治理思路及措施主要有：一是構建多國間的流域合作機制。作為跨國（區域）河流，如果沒有流域內相關國家的步調一致和相互配合，要治理萊茵河污染、恢復萊茵河生態系統，是完全不可能的。（9）第二次世界大戰結束后，荷蘭、法國和德國等國家在瑞士巴塞爾成立了旨在全面處理萊茵河流域保護問題并尋求解決方案的“萊茵河保護國際委員會（ICPR）”。（10）二是編制并協同實施治理規劃和行動協議。萊茵河流域保護國際委員會在國際合作共同治理萊茵河流域環境污染和洪水方面達成了一系列水環境管理協議。例如，1976年各成員國簽訂《防止化學污染和氯氣污染公約》；1998年通過《萊茵河洪水管理行動計劃》；2001年萊茵河部長級會議批準了《萊茵河2020計劃》。（11）三是綜合開發水資源。荷蘭實施的“三角洲計劃”主要目的在于全方位且多層次地推進水資源的全面開發與綜合應用，確保在航運、防洪、供水、旅游、電力生產、農田灌溉及漁業等領域實現效益的均衡考量，同時強調對環境保護與自然生態平衡的維護。在此框架下，流域內的各個國家依據各河段的具體情況，采取以梯級開發為核心，干流與支流并重的綜合開發策略。四是重視水污染防治。1985年，歐共體達成的“國際水質標準協議”設定了嚴格的排放標準，并強化了監督與管理機制，明確規定任何未經處理達到標準的污水不得排入萊茵河及其支流。例如，保護委員會下面設置若干個專門工作組，分別負責水質監測、恢復重建萊茵河流域生態系統以及監控水污染源等工作。（12）五是推動全流域利益相關者共同參與。萊茵河治理一直秉承的理念是：萊茵河的治理是全流域利益相關者的共同職責，各國政府、企業、公眾以及社會組織等各方力量通過義務監督、公開聽證、新聞宣傳等方式，共同推動萊茵河流域的環境保護和綜合治理。（13）萊茵河流域治理模式以多國合作機制為基石，經過對萊茵河流域的綜合統一管理，如今的萊茵河又重現了生命之河的景象，成為跨國河流綜合管理的成功典范。

（三）泰晤士河流域的治理模式

泰晤士河全長402公里，流經倫敦市區，是英國的母親河。泰晤士河不僅承載著豐富的歷史和文化，還以其優越的航運條件促進了倫敦及周邊地區的繁榮。在泰晤士河流域治理前，由于工業革命和城市化的快速發展，河流遭受了嚴重的污染。18世紀至20世紀中期，泰晤士河水質急劇惡化，成為一條臭氣熏天的“死河”。工廠排放的工業廢水和生活污水未經處理直接排入河中，導致水體富營養化、溶解氧含量降低，魚類等水生生物大量死亡，河流生態系統遭受嚴重破壞。

泰晤士河流域的主要治理思路及措施有：一是依法治污，建立完善的法律體系。19世紀中葉，英國政府開始關注泰晤士河的污染問題，并通過立法來限制污染物排放。例如，1858年英國議會通過的《大都市地方管理法修正案》特別規定限制污水排入泰晤士河，這是泰晤士河流域治理法律體系構建的起點。進入20世紀后，英國政府又進一步加強了相關立法工作，先后頒布了《河流防污法》、《河流法》、《水資源法》、《水法》、《污染控制法》等法律，逐漸形成了從供水、截污排污、廢水處理、河流整治、水質改良到管理體制的一整套完備的法律體系。（14）二是成立專門的機構，進行統籌管理。英國政府成立了治理專門委員會和泰晤士河水務局，對泰晤士河流域進行統一規劃與管理。泰晤士河流域被劃分成10個區域，每個區域都有明確的治理責任和任務。（15）三是構建完善的污水處理系統。19世紀中葉，英國政府開始在泰晤士河南北兩岸建造隔離式地下排污系統管網，以匯集兩岸的污水并統一處理。（16）同時，還建設了多個大規模、高標準的污水處理廠，有效提高了廢水處理效率和水質標準。四是引入市場機制，實現產業化管理。英國政府引入了市場機制，實行誰排污誰付費的原則，并將流域作為當地社會經濟發展的一種資源，以多種手段降低成本、有效配置和使用流域資源，促進了流域治理和地區的持續發展。（17）五是實施生態修復工程。英國政府為了恢復泰晤士河的生態系統，實施了鮭魚回歸計劃，通過人工養殖和自然繁殖相結合的方式，成功地將鮭魚重新引入泰晤士河及其支流中。

英國通過立法、成立專門機構、構建完善的污水處理系統、引入市場機制、實施產業化管理、實施生態修復工程等方式，極大地改善了河流水質和生態環境。泰晤士河已經重新躋身最清潔的城市河流之列，水質顯著提升，溶解氧濃度增加，生化需氧量、氨氮及有毒有害物質含量均明顯下降。

（四）亞馬孫河流域的治理模式

亞馬孫河是世界上流量最大、流域面積最廣的河流，擁有超過1.5萬條的支流，其中7條支流的長度超過1600公里，這些支流廣泛分布在南美洲的大片土地上，使得亞馬孫河流域成為了一個龐大的水系網絡。但由于人類濫砍濫伐和氣候變化等原因，導致該地區的環境問題比較嚴重。

亞馬孫河的主要治理思路及措施有：一是強調生態保護與森林保護。巴西等亞馬孫河流域國家通過立法手段，嚴格保護亞馬孫雨林，禁止非法砍伐和盜伐活動。例如，巴西政府要求所有在亞馬孫河流域內的投資項目必須提交詳細的環境保育計劃書，并經過嚴格審批。二是加強水資源管理。亞馬孫河流域各國政府簽訂的國際協議如《亞馬孫合作條約》，采用高科技手段如遙感技術和氣象雷達對亞馬孫河流域的水量、水質、水溫等進行實時監測。三是大力發展農業，增強糧食自治。巴西政府設立了亞馬孫流域管理局，依托當地豐富資源，激勵東北部干旱地區的居民遷移至此進行墾荒定居，并加強農業基礎設施的建設。四是實行對外開放。巴西政府在關鍵且發達的港口城市建立了自由貿易區域，開放免稅商業運營，改善投資環境，以吸引國內外資本投資設廠。帶動周邊未開發區域逐步向現代經濟轉型。（18）五是加強國際合作與援助。國際組織和巴西等其他國家積極為亞馬孫河流域的生態保護和水資源管理提供資金和技術支持，通過技術轉移和共享來推動亞馬孫河流域國家在環境監測、污染治理等方面的技術進步，以提高水資源管理和生態保護能力。

亞馬孫河流域經過治理后，生態環境得到了顯著改善。非法砍伐和污染現象大幅減少，生物多樣性得到有效保護，河流生態系統逐漸恢復健康，水質明顯提升，為當地居民提供了更加安全、宜居的環境，同時也為全球生態安全作出了重要貢獻。

三、我國流域治理的典型模式

黨的二十大強調：“統籌水資源、水環境、水生態治理，推動重要江河湖庫生態保護治理。”（19）2024年10月18日習近平在安徽考察時強調：“協同推進降碳、減污、擴綠、增長，系統推進生態保護修復和生態環境治理，提高防災減災救災能力。”（20）黨和國家對大江大河及大湖流域的治理與管理一直給予深切關注，陸續在松花江水系、遼河水系、海河水系、黃河水系、淮河水系、長江水系、珠江水系等七大水系建立了相應的管理機構，并推行了一系列重大的流域綜合整治措施。例如，在黃河流域實施全流域水資源統一調度，成功實現黃河連續22年不斷流；長江流域目前實施107座控制性水工程聯合綜合調度，實現了防洪、供水、生態、發電、航運等效益多贏。（21）

（一）長江流域治理的模式

長江作為中國的第一大河，全長約6300余公里，流域面積廣闊，達到180萬平方千米，約占全國總面積的五分之一，是中國重要的水資源寶庫和生態安全屏障。長江擁有豐富的水能資源，可供開發的水能總量達二億千瓦，被譽為“黃金水道”，在交通運輸、農業灌溉、工業發展等方面發揮著重要作用。長江流域在相當程度上與長江經濟帶重疊，流域發展條件的復雜性堪稱全國縮影，是中國流域治理研究的典型樣本。（22）然而長江流域在治理前面臨著嚴峻的水資源短缺、水污染嚴重、生態系統退化以及頻繁的水旱災害等問題，給長江沿岸經濟社會發展帶來巨大壓力。（23）

長江流域的治理開發是一個歷史性課題，其主要的治理方法有：一是堅持科學規劃與綜合施策。長江流域治理始終堅持科學規劃，通過制定一系列綜合規劃和專項規劃，明確了治理的目標、任務和措施。例如，新中國成立后，長江水利委員會相繼提出了多個階段的治理計劃，包括以培修加固堤防、蓄洪墾殖區建設、興建山谷水庫攔洪等為主要內容的治江三階段計劃，以及1959年長江水利委員會編制的《長江流域綜合利用規劃要點報告》等，為長江流域的治理提供了科學指導。二是推進防洪減災體系建設。中華人民共和國成立以來，長江水利委員會加強了荊江大堤、南線大堤等重要堤防的建設，成功抗御了多次特大洪水，極大地改善了長江中下游的防洪形勢。三是加強水資源保護與合理利用。長江水利委員會組織開展了流域內縣域節水型社會達標建設，實現了長江流域主要跨省江河水量分配的全覆蓋，并加強了取水口排污口的監管和整治。（24）四是注重協同治理。長江流域通過簽署合作協議、建立協商機制等方式加強地方政府之間、部門之間的溝通與協作。例如，太湖和洞庭湖地區建立了跨區域、跨部門的協同治理機制，加大了聯合執法力度，對跨界污染問題進行聯合查處和整治。（25）五是加強法治保障與公眾參與。長江流域通過建立健全法律法規體系加強了對流域治理的法治保障。同時，通過加強宣傳教育、增強公眾環保意識等方式，激發了公眾參與治理的積極性。例如，《中華人民共和國長江保護法》的施行為長江流域的治理提供了強有力的法律支撐和保障，而全面建立河（湖）長制等制度則促進了各級政府和公眾對流域治理的參與和監督。（26）

近些年來，長江流域的治理工作已取得了矚目的成就。首先，水質大幅提升，生態環境逐步復原，生物多樣性亦有所增加。其次，流域內的防洪減災體系得到進一步完善，水資源的高效利用與保護水平持續提高。再次，依托科學規劃與綜合策略的實施，長江流域的經濟活動與生態環境保護之間形成了良性互動，有力推動了流域內經濟社會的可持續發展進程。

（二）黃河流域治理的模式

黃河作為中國的第二長河，全長約5464公里，流經9個省（自治區），最終注入渤海。黃河不僅是中國的自然地理象征，更是中華民族的母親河，孕育了燦爛的中華文明。從古代開始，黃河就滋養了廣袤的土地，促進了農業的發展，成為中華民族生存和發展的重要支撐。然而黃河流域在治理前面臨著嚴重的水土流失、水環境污染以及生態系統退化等問題，這些問題對流域內的生態環境和經濟社會發展造成了嚴重威脅。為改善這一狀況，我國加大了黃河流域的治理力度，通過實施水土保持、水資源管理、水污染防治和生態修復等一系列措施，使黃河水質得到有力改善、生態系統有效恢復，為流域內的經濟社會發展提供了有力支撐。

黃河流域綜合治理思路及措施主要有：一是堅持黨的領導與科學規劃。黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略。2019年9月18日，習近平在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出：“治理黃河，重在保護，要在治理。”（27）黃河流域治理的成功離不開黨的堅強領導。同時，科學規劃也是黃河治理工作的重要前提。通過制定和實施一系列綜合規劃，明確了黃河綜合流域治理的目標、任務和措施，確保了治理工作的有序推進。二是綜合治理與生態修復并重。綜合治理與生態修復并重是實現生態文明建設的必然要求，也是推動經濟社會可持續發展的重要保障。黃河流域治理在水資源保護、水污染防治、生態修復等多個方面同時發力，通過實施水土保持、濕地恢復、河道整治等工程，有效改善了流域生態環境。三是強化水資源管理與節水措施。黃河流域通過實施用水總量控制、用水效率控制等制度，提高了水資源的利用效率。同時，通過推廣節水灌溉、工業節水技術等措施，減少了水資源的浪費和污染，保障了流域內經濟社會發展的用水需求。四是加強防洪減災體系建設。黃河流域治理通過修建堤防、水庫等防洪工程，提高了流域的防洪能力。（28）五是推動社會協同治理。公眾參與是治理工作不可或缺的一部分，通過加強宣傳教育、增強公眾環保意識等方式，激發了基層參與黃河流域治理的內生動力，提高了人民群眾對流域治理的參與度和組織化水平。（29）

黃河流域經過持續治理后，取得了顯著成效，水資源管理更加科學高效，水質得到有效改善，生態環境逐步恢復，防洪減災能力顯著增強，同時更促進了流域內經濟社會的可持續發展，實現了生態效益、經濟效益與社會效益的共贏。

（三）塔里木河流域治理的模式

塔里木河流域位于我國新疆南部，是世界上最大的內陸河流域之一，總面積達102萬平方公里。塔里木河流域是新疆重要的農業區和經濟走廊，灌溉著數百萬畝耕地，養育著眾多人口。塔里木河流域治理前的狀況相當嚴峻。由于氣候變化和人類活動的雙重影響，塔里木河面臨著水源減少、河流斷流、生態退化等一系列問題。（30）

塔里木河流域的主要治理思路及措施有：一是堅持以生態系統建設與水資源合理配置為核心。塔里木河流域治理以生態系統建設為根本目標，將水資源合理配置作為核心任務。通過興建山區控制性水庫、壓縮平原水庫以減少蒸發、進行渠道防滲和新增節水農田等方式有效提高了流域水資源的調控能力和利用效率。二是加強流域水資源統一管理和調度。加強流域水資源統一管理和調度是實現水資源可持續利用的重要保障，只有通過科學合理的管理和調度，才能確保水資源的公平分配、高效利用和生態保護。為實現流域水資源的合理配置和高效利用，塔里木河流域實施了從博斯騰湖向塔河下游的輸水工程。為了強化水資源的統一監管與調配，采取了制定流域水量分配方案、規劃年度水量調度策略，并嚴格執行取水許可制度等措施。三是大力加強水土保持建設。水土保持建設是一項對于生態保護、減少自然災害以及可持續發展等諸多方面都極為重要的工作。塔里木河流域治理采取了保護和預防為主的措施，防止人為破壞天然植被和過度放牧利用；采用成熟的水保生態建設技術和節水、集水、保水措施，使區域水資源與利用耗水保持平衡。（31）四是實施生態修復與保護工程。生態修復與保護工程是維護生態平衡、保障生態系統服務功能的關鍵舉措。塔里木河流域通過生態封育、萌蘗更新等工程，有效恢復了流域內的植被覆蓋，提高了生態系統的穩定性和自我恢復能力。（32）五是大力發展農業。塔里木河流域注重改變傳統的粗放型灌溉農業，通過改造中低產田提高農業產出來滿足人口與經濟發展的需要。同時，通過嚴格控制耕地面積的繼續擴大，在農、林、牧業的產業配置上提高林、牧業比例。（33）

塔里木河流域治理通過不斷強化對大流域范圍內的統一管理和協調，生態環境狀況得到了實質性的改善。這一改善不僅體現在水質提升、濕地恢復、生物多樣性保護等多個自然生態領域，還深刻影響著流域內居民的生產生活方式，以及區域經濟的可持續發展路徑。

（四）松花江流域治理的模式

松花江流域位于我國東北地區的北部，流域面積約為55.72萬平方公里，跨越內蒙古、吉林、黑龍江三省區，年徑流量達到762億立方米。松花江流域是我國重要的工業基地和農業基地，同時也是水旱災害頻繁的地區。由于歷史原因和自然條件限制，松花江流域曾存在亂采、亂建、亂占、亂堆等“四亂”問題，導致河湖面貌受損，水質下降，防洪能力薄弱。

松花江流域的主要治理思路及措施有：一是堅持系統治理與科學規劃。堅持系統治理與科學規劃是實現可持續發展和生態環境保護的重要原則。松花江流域治理從生態系統整體性和流域系統性出發進行了科學規劃，包括制定詳細的治理方案，明確治理目標和任務，確保治理工作的有序進行。二是實施“五水統籌”與“三圖五字法”。松花江流域治理實施了“五水統籌”的整體思路，即聚焦干流水、狠抓劣質水、守護水源水、治理身邊水、管好工業水。同時，創新性地提出了“三圖五字法”，即通過定好涉水工業企業點位圖、理好排污企業排口去向圖、畫好上下游互查機制思維導圖，以及堅持“查、治、測、管、落”五個關鍵環節，實現了流域治理工作的精準施策和有效推進。（34）三是堅持全面排查與嚴格整治。在流域治理中，堅持全面排查與嚴格整治至關重要，其是保護水資源、維護生態平衡、促進可持續發展的關鍵舉措。松花江流域治理組織了大量人力物力，對松花江流域的入河排污口進行了全面排查，確保了“有口皆查清、有污皆封堵、有水皆達標”。四是強化監測與長效管理。流域治理中的強化監測與長效管理是確保治理成效可持續的關鍵環節。松花江流域治理通過建立完善的監測體系，對流域內的水質進行實時監測和定期評估，還通過落實河湖長制、壓實地方主體責任和行業部門主管職責等措施，確保治理成果的持續鞏固和提升。五是積極進行水權制度探索和實踐。進行水權制度探索和實踐不僅可以提高水資源利用效率，還可以保障水資源的可持續利用，加強水資源管理和治理。例如，近年來，松遼水利委員會在流域層面高效地推進了初始水權分配的研究與實踐探索，相繼策劃并執行了包括“水資源使用權初次分配原則及其流程探究”在內的六項專題研究任務，這些探索均圍繞水權分配的核心議題展開。（35）

松花江流域經過綜合治理后，水質顯著提升，優良水體比例大幅上升，劣Ⅴ類水質得到有效控制，流域生態環境明顯改善。一是防洪工程竣工提升了干流及重要支流的防洪能力，保障了沿岸居民生命財產安全。二是農業面源污染和農村畜禽養殖污染得到治理，流域生態系統逐步恢復。三是飲用水水源地保護得到加強，飲水安全得到保障。

（五）珠江流域治理的模式

珠江流域又稱珠江流域片，是我國華南、西南地區的重要水系。（36）珠江流域治理前的狀況復雜而嚴峻。由于經濟的快速發展和人口的不斷增長，珠江流域在工業廢水、生活污水以及農業面源污染等多種污染源共同作用下，珠江水質受到嚴重影響，部分河段水質甚至下降到劣V類。同時，流域內還存在水資源短缺、洪澇災害頻發、水土流失等問題，進一步加劇了生態環境的惡化。這些問題不僅影響了珠江流域的生態環境質量，也對流域內居民的生產生活帶來了諸多不便和危害。

珠江流域治理的主要思路及措施有：一是強化制度建設與法規執行。在流域治理中，強化制度建設與法規執行至關重要。一方面，珠江流域的治理首先依賴于完善的制度體系。各級政府及水利部門制定了一系列法規和政策文件，如《珠江水量調度條例（征求意見稿）》和《珠江流域中小河流治理總體方案（2024—2035年）》等，為流域治理提供了政策規劃指導。另一方面，在制度建設的基礎上，嚴格執法監管成為關鍵。珠江流域通過加強監管和執法力度，確保法規政策得到有效執行。二是注重統一規劃與綜合治理。統一規劃是流域治理的基礎，能夠確保治理工作的系統性和整體性。珠江流域通過多輪綜合規劃和防洪規劃，確定了流域的防洪總體目標和防洪原則，同時開工建設柳江洋溪水庫，全面推進河道綜合整治和堤防達標建設，形成了流域性的防洪工程體系。（37）三是跨部門協作與區域協同。流域治理涉及多個領域和部門，如水利、環保、農業、林業等，各部門在職責和專業領域上存在差異，跨部門協作能夠打破部門壁壘，整合各方資源和專業優勢，實現對流域的綜合治理。珠江流域治理為此建立了很好的協作機制，不僅使水利、環保、農業、城建等多個部門共同參與流域治理工作，還使珠江流域內的省、市、縣各級政府加強溝通協調，確保治理措施的一致性和有效性，避免各自為政導致的資源浪費和治理效果不佳。四是科技支撐與智慧水利建設。科技支撐能夠為流域治理提供先進的監測、分析和決策手段，大大提升治理的精準度；智慧水利建設通過整合信息技術與水利業務，實現對流域的智能化管理和決策。（38）五是加強水土保持。水土保持對于保護生態環境、促進農業可持續發展、推動經濟社會可持續發展都具有重要意義。珠江上游南北盤江地區，是珠江流域水土流失最嚴重的地區。在國家發展和改革委員會、水利部的支持下，南北盤江地區實施了三次較為集中的規模性治理，有效遏制了水土流失。（39）

經過長期治理，珠江流域防洪減災體系不斷完善，堤防加固、水庫建設等工程措施顯著增強了流域防洪能力，水土流失得到有效遏制，濕地、岸線等生態系統逐步恢復，生物多樣性得到保護。這些成效不僅提升了珠江流域的生態環境質量，也為流域內經濟社會的可持續發展提供了有力支撐。

四、國內外典型流域治理的經驗

習近平指出，要從生態系統整體性和流域系統性出發，追根溯源、系統治療，防止頭痛醫頭、腳痛醫腳。要找出問題根源，從源頭上系統開展生態環境修復和保護。（40）從系統論角度看，流域是一個復雜的生態系統，需綜合考慮自然、經濟、社會等多方面因素。

（一）積極推進流域立法

立法是流域治理的基石，流域治理須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。雖然流域法治的表達方式與制度建構在不同的地理空間維度上呈現出多元的、系統的、本土化的特色法治應對模式，但在共通性的問題上依然有一些基本規律可循。（41）域外國家的流域環境問題得到根本性控制源于重視流域統一立法，如美國的《田納西河流域管理局法案》、跨國的《萊茵河保護公約》等為流域善治提供了法律保障。（42）在流域法治構建的維度上，必須清晰界定流域立法的作用，它既是現行水法及相關流域立法體系的補充與協調機制，也彰顯了對流域空間特性的法律規制回應。但需要強調的是，流域立法過程應避免無根據地擴大內容范疇，應立足于既有體系，力求創新與發展的平衡。同時，既要重視特定流域的空間法治需求，也應審慎考量立法成本效益與效率問題。（43）

（二）成立專門機構進行統籌管理

在流域治理中，成立專門機構進行統籌管理具有重大意義，不僅可以提高治理效率，還可以實現科學決策。例如，有學者提出面對生態系統的整體性，既有體制需要構建一個互惠共生、合作共享、多元共存的治理體系以及一體化的協調機構，通過具備充分行政掌控力和協調權威的綜合管理機制來促進各區域在跨域環境事務上的協同治理。（44）因此，成立專門的流域管理機構，負責流域內的統籌規劃、治理和管理工作就非常必要。這些機構通常具有跨部門、跨地區的協調能力，能夠整合各方資源，形成治理合力。基于流域水資源管理與水污染防治的廣泛性和社會性，許多國家都建立了跨地區、跨部門、跨行業協作機制和第三部門參與機制。（45）萊茵河流域治理就是一個典型例子，通過成立萊茵河國際保護委員會（ICPR），實現了多國間的協同治理。

（三）強化科研與技術支撐

科技賦能流域生態保護是提升流域生態治理現代化水平、促進流域高質量發展的必然選擇。（46）強化科研與技術支撐是實現流域可持續發展的關鍵。只有不斷加強科研創新，提高技術水平，才能有效地解決流域面臨的各種問題，保護好流域的生態環境，促進經濟社會的協調發展。例如，美國政府每年投入大量經費用于河流治理的科研工作，這些經費支持了維克斯堡水道實驗站等科研機構的研究活動，推動了河流治理技術的創新性發展。通過數學模型、物理模型等手段，科研人員不斷優化治理方案，為工程設計和施工提供了科學依據。

（四）實施綜合治理措施

為了加大流域水環境治理力度，保障流域治理規劃目標的實現，許多國家經過實踐探索出一條很重要的成功管理經驗，即以流域為主體，建立適合流域的綜合治理體制。（47）流域治理需要采取綜合措施，包括工程治理、生態修復、污染治理等多個方面。例如，泰晤士河流域的治理就采用了工程治理措施（如污水和廢水處理系統）和生態防治措施（如蘆葦床廢水處理系統）相結合的方式，取得了顯著成效。

（五）加強國際合作與信息共享

許多流域問題具有跨國界的特點，如跨境河流的水資源分配、水污染擴散等。通過國際合作，可以共同應對跨境流域問題，制定公平合理的水資源分配方案和聯合治理措施，避免因水資源爭端引發地區沖突。因此，對于跨國流域治理，加強國際合作至關重要。通過建立國際合作機制和信息交流平臺，可以實現治理經驗和技術的共享，共同應對流域內的挑戰。例如，萊茵河流域各國經濟發展水平盡管不同，但實施萊茵河流域可持續管理的認識是相同的，萊茵河流域管理行動計劃要求跨國和跨部門間的密切合作。（48）通過ICPR等平臺，瑞士、法國、盧森堡、德國等各國商議對策，互通信息，在污染治理、洪水管理等方面開展了廣泛的合作。（49）

五、國內外典型流域治理的啟示

流域治理工作本質上是一項錯綜復雜而又意義深遠的系統工程，流域治理現代化更是一個復雜而艱巨的任務，需要政府、企業、社會和公眾等多方面的共同努力和協作。要結合流域治理的寶貴經驗，不斷探索出流域治理的新路徑，確保治理工作的連續性和長效性。

（一）堅持黨的領導，注重科學規劃

在流域治理等復雜的系統性工程中，堅持黨的領導與科學規劃是確保治理工作取得成效的關鍵要素。同時，要站在歷史戰略高度，重視和統籌流域治理工作，嚴格遵循自然規律和社會規律。我國的環境治理體制是在大的政府治理架構下運行的，實行的是“統一管理與分級、分部門管理相結合”的體制，表現為“條塊結合、以塊為主”和“縱向分級、橫向分散”的特征。（50）在黨中央戰略部署下，各級政府高度重視流域治理工作并積極探索流域綠色發展和高效治理的創新模式。這些流域治理經驗表明，堅持黨的領導是取得顯著成效的根本保障，科學制定并嚴格執行流域治理規劃是關鍵。黨在治理過程中發揮了總攬全局、協調各方的重要作用，確保治理工作沿著正確方向前進。新征程上，要毫不動搖地堅持黨的領導和科學規劃，不斷提升江河湖泊生態保護治理能力，為以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興提供堅實的安全保障。（51）

（二）“前置”防御策略，遏制流域污染

國內外典型流域的治理實踐不僅為我國今后的工作提供了寶貴的經驗，也為深刻揭示對于江河流域生態環境保護的緊迫性與前瞻性提供了關鍵視角。黨的十九大報告指出，“著力解決突出環境問題”，其中要求“加快水污染防治，實施流域環境和近岸海域綜合治理”，“提高污染排放標準，強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度”。（52）黨的二十大報告提出，“深入推進環境污染防治，堅持精準治污、科學治污、依法治污，持續深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰。”（53）黨的二十屆三中全會強調：“完善精準治污、科學治污、依法治污制度機制，落實以排污許可制為核心的固定污染源監管制度，建立新污染物協同治理和環境風險管控體系，推進多污染物協同減排。”（54）因此，在流域生態環境建設的宏偉藍圖中，預防策略應占據核心地位。應構建一套嚴密的防治體系，將任何潛在的流域污染風險扼殺于萌芽之中。實施“前置”防御策略，關鍵在于全方位、多層面地應對生活、工業及農業三大污染源頭。因此，要優化產業結構，全面推進工業清潔生產；強化飲用水水源地保護，促進水源地水質穩定達標（55）；要控制水土、有機質流失和農田污染，大力推廣有機農業和生態農業，推進科學化使用化肥和農藥，降低化肥和農藥的使用量。（56）

（三）健全流域生態補償機制

流域生態補償機制實際上是一種有效的糾錯機制，可以在很大程度上緩解流域內部各地區的沖突，使流域生態建設進入一個良性循環軌道，遏制流域的劣質化發展趨勢，為全流域生態環境協調可持續發展提供一個穩健運行的機制保障。（57）針對不同流域區域的功能劃分，為確保開發治理的可持續性以及發展成果分配的公平性，應構建一套科學的生態補償體系，以優化并調控各功能區域間財富的合理分配與平衡狀態。在實施過程中，應堅持多元化補償手段的結合運用，并根據時間框架的差異，靈活調整補償策略。在短期內，應優先采用直接補償方式，直接向生態保護貢獻者提供經濟補償，以激勵其持續維護生態環境；而在長期規劃中，則需逐步轉向以間接補償為主，通過加大基礎設施投資、提升科技教育水平、完善市場運行機制及健全法律法規體系等手段，間接支持農戶和區域經濟的可持續發展，形成良性的生態與經濟互動循環。（58）

（四）推動跨部門協作與區域協同

流域治理是跨界特性最為典型的領域之一，通過水這條聯結不同公共組織的紐帶，不同涉水機構產生了無法分離的關系。（59）協同治理是建立在流域共同利益基礎之上的，由地方政府之間協商、協同和合作形成跨行政區域的強制力，從而促使地方政府合力確保和引導社會多層次利益主體共同參與合作的流域水污染治理機制。（60）一方面，流域治理涉及多個部門和領域，需要加強跨部門協作，形成合力。通過建立聯席會議制度、信息共享機制等方式，促進各部門之間的協調配合。另一方面，對于跨區域的流域，推動區域協同治理至關重要。通過簽訂合作協議、建立聯合治理機構等方式，推動上中下游、左右岸區域、干流支流地區互助協作，增強各項舉措的關聯性和耦合性，構建一個政令統一、步調一致、高效落實的流域協同治理共同體。（61）

（五）加大科技投入與創新力度

在我國科技事業取得重大突破的時代背景下，先進科技創新成果同生態保護工作深度融合，成為推動流域治理的重要動能之一。流域治理要以科技創新為邏輯起點，驅動流域生態保護能力的提升、流域治理體系的升級及其實踐模態的革新。（62）一方面，必須切實發揮科技創新對新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的“牛鼻子”作用，加大科技投入，增強環境技術自主創新能力；充分借鑒發達國家水環境污染治理先進經驗，構建源頭預防、過程控制和末端治理一體化的水環境保護和水污染治理技術體系。（63）另一方面，注重創新治理模式和方法，探索符合流域特點的治理路徑。例如，在塔里木河流域治理中，采用的“治理上游、改造中游、拯救下游”的工程措施，取得了良好成效。

（六）構建多元化利益共治機制

流域治理絕非政府的“獨角戲”，而是需要流域內所有利益相關方攜手共進的重大使命。一是流域系統復雜，涵蓋自然生態與社會經濟多方面，單一主體難以有效治理，需多元化利益共治機制來協調各方利益；二是流域治理涉及居民、農業群體、工業企業、政府部門和非政府組織等眾多利益主體，其多樣性決定了必須構建共治機制；三是流域治理任務具有綜合性，包括水資源管理、生態環境修復和經濟發展協調等，需要各方共同努力構建多元化利益共治機制。實現多元利益相關者的合作共治，既可以通過徹底打破現有的碎片化治理結構而建立統一的流域管理機構，也可以在相關治理主體間建立協調機制。（64）在治理過程中，企業要發揮其主體作用，強化企業責任，按照“誰污染、誰治理”的原則，自發推動轉型升級，積極參與流域治理；社會組織要發揮其“紐帶”作用，利用自身專業性和民間性的優勢，成為公眾和政府、企業之間信息傳遞的“橋梁”；公民參與是推動流域治理的關鍵力量，流域治理的最初原動力就來源于公眾（65），要培育公眾以公共利益為基礎的公共精神，增強其保護流域的責任感。（66）

六、結語

流域是具有層次結構和整體功能的復合系統，流域水循環不僅構成了社會經濟發展的資源基礎，是生態環境的控制因素，同時也是諸多水問題和生態問題的共同癥結所在。（67）流域治理現代化的目標不僅體現了生態文明建設的深刻內涵，也是對傳統流域管理模式的一次根本性革新，其要求我們在理論與實踐的雙重維度上，探索并建立一套適應新時代發展要求的流域治理新模式，以確保流域資源環境的永續利用與社會經濟的可持續發展。2023年7月17日習近平在全國生態環境保護大會上強調：“統籌水資源、水環境、水生態治理，深入推進長江、黃河等大江大河和重要湖泊保護治理。”（68）新時代，我們必須站在實現中華民族永續發展的戰略高度，深刻認識流域治理的重要性和緊迫性。盡管國內外典型流域在綜合治理的具體實踐因各流域實際情況而異，展現出多樣化的路徑，但江河湖泊作為自然生態系統的重要組成部分，共享著相似的本質屬性。同樣地，江河流域的有效開發保護與科學治理也遵循著普遍性的規律與原則。因此，這些先進做法與寶貴經驗對于我國江河流域的開發與保護、治理工作而言，無疑具有重大的參考價值和借鑒意義。

注釋：

（1）（54） 《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，人民出版社2024年版，第38、39頁。

（2） 《習近平主持召開全面推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會強調 以進一步全面深化改革為動力 開創黃河流域生態保護和高質量發展新局面》，《人民日報》2024年9月13日。

（3）（51） 劉志輝：《“重視解決好水安全問題”——學習習近平關于治水工作的重要論述》，《黨的文獻》2024年第1期。

（4）（6）（7）（13）（58） 譚志雄：《綠色發展：長江上游流域治理研究》，中國社會科學出版社2021年版，第225、229、220、222、115頁。

（5） 高祥裕：《淺議羅斯福時期美國田納西河流域管理局的環境治理》，《中共山西省委黨校學報》2009年第2期。

（8） 宋永會、沈海濱：《萊茵河流域綜合管理成功經驗的啟示》，《世界環境》2012年第4期。

（9）（12） 袁群：《國外流域水污染治理經驗對長江流域水污染治理的啟示》，《水利科技與經濟》2013年第4期。

（10）（48） 姜彤：《萊茵河流域水環境管理的經驗對長江中下游綜合治理的啟示》，《水資源保護》2002年第3期。

（11） 鄭人瑞、楊宗喜、杜曉敏：《萊茵河流域綜合治理經驗與啟示》，《中國礦業報》2018年6月20日。

（14）（16） 曹方超：《倫敦：全流域治理泰晤士河污染》，《中國經濟時報》2016年1月22日。

（15） 黃迪：《國外著名河流治理模式》，《中國水運》2008年第8期。

（17）（67） 范兆軼、劉莉：《國外流域水環境綜合治理經驗及啟示》，《環境與可持續發展》2013年第1期。

（18） 馬靜、鄧宏兵：《國外典型流域開發模式與經驗對長江經濟帶的啟示》，《區域經濟評論》2016年第2期。

（19）（53） 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第50、50頁。

（20） 《習近平在安徽考察時強調 發揮多重國家發展戰略疊加優勢 奮力譜寫中國式現代化安徽篇章》，《人民日報》2024年10月19日。

（21） 李曉晴：《我國七大流域將強化流域治理管理》，《人民日報》2021年12月6日。

（22） 陳虹：《流域法治何以可能：長江流域空間法治化的邏輯與展開》，《中國人口·資源與環境》2019年第10期。

（23） 何婷、成長春：《習近平關于推動長江經濟帶發展重要論述的基本邏輯》，《南京社會科學》2022年第6期。

（24） 參見周雨、王殿常、余甜雪等：《典型河湖治理經驗及對長江流域生態保護的啟示》，《人民長江》2024年第1期。

（25） 參見王春業、費博：《論長江流域治理的協調機制》，《河海大學學報》（哲學社會科學版）2023年第2期。

（26） 何壽奎、帥昕言：《環境規制賦能長江經濟帶水資源-社會經濟協調發展》，《人民長江》2024年第9期。

（27） 習近平：《在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話》，《求是》2019年第20期。

（28） 蔡威熙、林學啟：《十八大以來黨領導黃河流域生態保護治理的創新探索》，《生態文明研究》2024年第3期。

（29） 鈔小靜、周文慧：《黃河流域高質量發展的現代化治理體系構建》，《經濟問題》2020年第11期。

（30） 李江、魏光輝、鄭剛等：《塔里木河流域綜合治理主要成效及關鍵對策分析》，《人民黃河》2024年第5期。

（31） 高前兆、樊自立：《塔里木河流域的環境治理與水土保持生態建設》，《水土保持學報》2002年第1期。

（32） 覃新聞等：《塔里木河流域水資源統一管理與調度實踐》，中國水利水電出版社2014年版，第50頁。

（33） 吳煜：《塔里木河流域綜合治理的環境影響趨勢分析》，《新疆環境保護》2001年第2期。

（34）（35） 參見劉偉：《持續深化松花江流域系統治理的探索實踐》，《環境科學與管理》2023年第4期。

（36） 薛建楓：《貫徹新的治水思路加快珠江治理與發展》，《人民珠江》2002年第2期。

（37） 李國英：《為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業提供有力的水安全保障——在2024年全國水利工作會議上的講話》，《中國水利》2024年第2期。

（38）（46）（62） 司林波、閆芳敏、裴索亞：《要素融合與模式選擇：科技賦能流域生態保護何以可為？——基于長江、珠江和黃河流域的經驗比較分析》，《青海社會科學》2023年第5期。

（39） 參見陳澤健：《明確目標同心協力搞好珠江上游石灰巖地區綜合治理試點工程》，《中國水土保持》2004年第2期。

（40） 《習近平在全面推動長江經濟帶發展座談會上強調 貫徹落實黨的十九屆五中全會精神 推動長江經濟帶高質量發展》，《人民日報》2020年11月16日。

（41）（44） 顧向一、曾麗渲：《從“單一主導”走向“協商共治”——長江流域生態環境治理模式之變》，《南京工業大學學報》（社會科學版）2020年第5期。

（42） 王樹義、趙小姣：《長江流域生態環境協商共治模式初探》，《中國人口·資源與環境》2019年第8期。

（43） 孟慶瑜、張思茵：《流域法治的空間審思與完善進路》，《北方法學》2021年第2期。

（45） 胡熠：《我國流域治理機制創新的目標模式與政策含義——以閩江流域為例》，《學術研究》2012年第1期。

（47）（49） 郭煥庭：《國外流域水污染治理經驗及對我們的啟示》，《環境保護》2001年第8期。

（50）（60） 李正升：《從行政分割到協同治理：我國流域水污染治理機制創新》，《學術探索》2014年第9期。

（52） 《黨的十九大報告輔導讀本》，人民出版社2017年版，第50—51頁。

（55） 朱威、周小平、蔡杰：《太湖流域水環境綜合治理及其啟示》，《水資源保護》2016年第3期。

（56） 王小霞、黎小東、張洪波等：《西充河流域（西充縣境內）面源污染現狀與防治措施》，《中國農村水利水電》2015年第1期。

（57） 鄭曉、鄭垂勇、馮云飛：《基于生態文明的流域治理模式與路徑研究》，《南京社會科學》2014年第4期。

（59） 任敏：《河長制：一個中國政府流域治理跨部門協同的樣本研究》，《北京行政學院學報》2015年第3期。

（61） 周偉：《黃河流域生態保護地方政府協同治理的內涵意蘊、應然邏輯及實現機制》，《寧夏社會科學》2021年第1期。

（63） 王蒙徽：《加快打造科技強國建設的重要戰略支點》，《求是》2024年第6期。

（64） 張緊跟、唐玉亮：《流域治理中的政府間環境協作機制研究——以小東江治理為例》，《公共管理學報》2007年第3期。

（65） 朱喜群：《生態治理的多元協同：太湖流域個案》，《改革》2017年第2期。

（66） 王俊敏、沈菊琴：《跨域水環境流域政府協同治理：理論框架與實現機制》，《江海學刊》2016年第5期。

（68） 習近平：《以美麗中國建設全面推進人與自然和諧共生的現代化》，《求是》2024年第1期。

作者簡介：李濤，湖北省社會科學院研究員，湖北武漢，430077；曹淑娜，湖北省社會科學院馬克思主義研究所，湖北武漢，430077。

（責任編輯 趙 亮）