當(dāng)代中國邊民政策的內(nèi)涵與邏輯

【摘 要】當(dāng)前關(guān)于邊民政策的認(rèn)知模式存在對象分散、視角狹窄、結(jié)論互斥等弊端，亟需從“針對性認(rèn)知”轉(zhuǎn)向“整體性認(rèn)知”。基于治理共同體理念和邊境治理實(shí)踐而提出的“邊境治理共同體”概念，可以為認(rèn)知邊民政策提供一個(gè)整體框架，并對既有的碎片化研究和觀點(diǎn)產(chǎn)生融通整合作用。作為邊境治理共同體的核心要素，邊境治理、邊民有責(zé)、邊民盡責(zé)、邊民享有構(gòu)成了重新審視邊民政策的基本維度。以此觀之，邊民政策從屬于更大的邊境治理體系，以邊民身份背后的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為底層邏輯。隨著邊境空間功能在國家發(fā)展格局中被重新定位，邊境治理共同體正在由初級形態(tài)走向高級形態(tài)。與此相適應(yīng)，邊民政策在豐富邊民責(zé)任、規(guī)范邊民履責(zé)、增進(jìn)邊民權(quán)益等方面呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢。

【關(guān)鍵詞】邊境治理共同體；邊民政策；針對性認(rèn)知；整體性認(rèn)知；興邊富民

【中圖分類號】D633" 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A" 【文章編號】1004-454X（2024）03-0035-0008

近年來，邊民在邊境治理中的地位越來越受到重視。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊”，其中的“民”就是指邊民。邊民政策以邊民為實(shí)施對象，是整個(gè)邊境治理體系中不可或缺的組成部分，關(guān)乎邊境治理目標(biāo)的達(dá)成。但長期以來關(guān)于邊民政策的認(rèn)知并不全面，通常是針對某些具體問題而作出相應(yīng)判斷，總體上屬于一種“針對性認(rèn)知”而非“整體性認(rèn)知”。在既有的針對性認(rèn)知模式下，人們圍繞邊民政策展開的描述、解釋、評價(jià)，容易出現(xiàn)顧此失彼甚至以偏概全的弊端。其根本原因不是對邊民政策的研究不充分，而是缺少一個(gè)系統(tǒng)性的認(rèn)知框架。于是，建立認(rèn)知中國邊民政策的整體框架就凸顯為一個(gè)亟待解決的問題。

自黨中央提出建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，各類治理共同體概念相繼被創(chuàng)制出來，包括鄉(xiāng)村治理共同體、城市治理共同體、社區(qū)治理共同體、生態(tài)治理共同體、大學(xué)治理共同體等。這對于認(rèn)識邊民政策頗具啟發(fā)意義。從邊民主體角度來看，當(dāng)代中國邊境治理具有顯著的“邊民有責(zé)、邊民盡責(zé)、邊民享有”的共同體特性，為提出“邊境治理共同體”概念提供了充分依據(jù)。不同時(shí)期出臺的各類邊民政策看似迥然不同，實(shí)則都遵循著在邊境治理中確認(rèn)邊民責(zé)任與權(quán)益的基本取向。未來可預(yù)見的政策發(fā)展，也呈現(xiàn)出朝著邊民“有責(zé)、盡責(zé)、享有”方向不斷完善的趨勢。因而，不論是“實(shí)然”層面還是“應(yīng)然”層面，邊境治理共同體內(nèi)在的“邊民有責(zé)、邊民盡責(zé)、邊民享有”維度，都能夠?yàn)檎J(rèn)知邊民政策提供一個(gè)有效框架，進(jìn)而推動(dòng)“針對性認(rèn)知”升級為“整體性認(rèn)知”。

一、邊民政策認(rèn)知框架的缺失及其影響

全面而準(zhǔn)確地認(rèn)識邊民政策，是研究及改進(jìn)此項(xiàng)政策的前提條件。長期以來，學(xué)界針對解決某些邊民問題的具體政策，提出了許多有價(jià)值的觀點(diǎn)，從而形成了關(guān)于邊民政策的針對性認(rèn)知模式。但由于缺少一個(gè)整體框架的規(guī)約，這種針對性認(rèn)知模式的內(nèi)部尚處在碎片化狀態(tài)。不同觀點(diǎn)之間難以找到融通對話的平臺，各說各話、相互抵牾的現(xiàn)象較為常見。整體認(rèn)知框架的缺失，將會(huì)制約知識體系和話語體系的有效供給，影響邊民政策的調(diào)整完善。

（一）關(guān)于邊民政策的針對性認(rèn)知

邊民既是邊境治理的客體，又是邊境治理的主體，圍繞邊民而制訂和實(shí)施的政策就是邊民政策。林林總總的邊民政策大體上可分為兩種類型：一是專項(xiàng)型政策，即各級政府以邊民為對象而專門出臺的政策；二是涉及型政策，即一般性政策中涉及邊民和邊民問題的內(nèi)容。人們認(rèn)識邊民政策通常遵循一種“問題導(dǎo)向”邏輯，習(xí)慣于從具體問題切入，去尋找并研究相應(yīng)政策，最終落腳到邊民問題的解決。在這種思維結(jié)構(gòu)中，問題先于政策存在，政策是解決問題的工具，二者構(gòu)成了一一對應(yīng)關(guān)系。當(dāng)問題暴露出來，而政策處于缺位狀況，人們往往會(huì)提出制訂某項(xiàng)新政策的主張；當(dāng)政策失靈情況發(fā)生，人們會(huì)去探討如何去修改、完善或廢止相關(guān)政策；當(dāng)政策工具能夠有效發(fā)揮作用，人們則會(huì)著重闡釋政策的合理性及其運(yùn)行機(jī)理。此種針對具體問題而形成的對特定邊民政策的認(rèn)知，可稱為針對性認(rèn)知。

針對性認(rèn)知模式的形成主要來自兩方面原因。一方面是邊民問題的特殊性。邊民問題既有一般社會(huì)問題的普遍內(nèi)涵，又因地處邊境而表現(xiàn)出獨(dú)特形式，并且普遍性問題也會(huì)在邊境場域中變得特殊化。這種特殊性使得通用于全國的政策，很難直接應(yīng)用于邊民問題的解決。因此凸顯于邊境治理中的各類邊民問題，時(shí)常對相應(yīng)政策供給形成倒逼之勢。于是針對具體問題來探究特定政策，就成為一種必要的認(rèn)知方式。另一方面是邊民研究的晚近性。盡管邊民問題由來已久且影響深遠(yuǎn)，但人們專門研究邊民問題的時(shí)間卻并不長。其中，民族學(xué)學(xué)者率先開展的邊民離散與回歸問題研究具有開創(chuàng)性［1］意義，而這一事件距今不到10年的時(shí)間。從某個(gè)領(lǐng)域知識體系構(gòu)建的普遍規(guī)律來看，大都要經(jīng)歷從分散式研究到整合式研究的發(fā)展過程。而聚焦于具體問題和政策的針對性認(rèn)知，恰恰是邊民知識體系處于分散式構(gòu)建階段的一種表現(xiàn)形式。

（二）針對性認(rèn)知模式的貢獻(xiàn)與不足

針對性認(rèn)知模式是在一定的現(xiàn)實(shí)境況和學(xué)術(shù)條件下形成的，對于邊民政策研究和邊民知識體系構(gòu)建而言具有必要性和合理性。特別是學(xué)者們專注于一個(gè)個(gè)具體問題而提出的諸多觀點(diǎn)，由于建立在扎實(shí)的田野調(diào)查和文獻(xiàn)分析基礎(chǔ)上，具有挖得深、看得透和可操作性強(qiáng)的特點(diǎn)。學(xué)界在針對性認(rèn)知模式下作出了多方面貢獻(xiàn)，尤其是為認(rèn)識邊民問題、優(yōu)化邊民政策提供了許多全新知識。近年來，實(shí)務(wù)部門看待邊民問題方式的轉(zhuǎn)變，以及一系列邊民政策的相繼出臺，都與這種知識貢獻(xiàn)息息相關(guān)。

然而，針對性認(rèn)知模式的缺點(diǎn)也顯而易見。首先是認(rèn)知對象的碎片化。邊民問題紛繁復(fù)雜，以“發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題”為線索去把握邊民政策，雖有可取之處，卻容易陷入頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的思維桎梏之中。其次是認(rèn)知視角的局限性。針對性認(rèn)知模式尤為強(qiáng)調(diào)政策工具的有效性，也就是能夠切實(shí)紓解當(dāng)下最為緊要的問題。這固然沒有錯(cuò)，但不夠全面。除工具屬性外，中國的邊民政策還富有倫理屬性。同時(shí)，邊民政策不是孤立的政策體系，而是從屬于更大的邊疆或邊境治理政策范疇。這樣的事實(shí)表明，局限于單一視角無法對邊民政策形成完整認(rèn)知。最后是認(rèn)知結(jié)論的互斥性。把認(rèn)知范圍限定于單個(gè)政策，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一種悖論：基于不同政策得出的結(jié)論，分別來看都是正確的，但綜合來看彼此之間卻相互矛盾。

（三）邊民政策發(fā)展面臨的認(rèn)知短板

針對性認(rèn)知模式有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并給出可行性的應(yīng)對方案，對于邊民政策的創(chuàng)新、調(diào)整、完善起到了不可或缺的作用。但這一認(rèn)知模式，只是助推邊民政策發(fā)展的必要條件，而非充分條件。在缺少整體性分析框架的情況下，通常只能對邊民政策形成短期、局部的認(rèn)知，而難以形成長期、完整的認(rèn)知。從政策周期來看，邊民政策發(fā)展應(yīng)是長期的而非短期的；從政策體系來看，這種發(fā)展應(yīng)是整體的而非局部的。

就此而言，針對性認(rèn)知模式固然有價(jià)值，但在知識供給方面存在短板，對邊民政策發(fā)展產(chǎn)生了制約性影響。其一，缺乏連貫性認(rèn)知。中國邊民政策發(fā)展是一個(gè)持續(xù)展開的歷史過程，過去、現(xiàn)在、未來之間暗含著一條貫穿始終的脈絡(luò)。簡言之，這條脈絡(luò)就是在邊境治理中確認(rèn)邊民的責(zé)任與權(quán)益。而針對性認(rèn)知模式的注意力主要集中于當(dāng)下，不容易看出邊民政策的來龍去脈，甚至作出邊民政策缺乏連貫性的誤判。其二，缺乏系統(tǒng)性認(rèn)知。不同邊民問題之間不是相互割裂的，而是存在密不可分的關(guān)系，與此相配套的各類政策自然也是一個(gè)整體。協(xié)調(diào)各項(xiàng)政策間的潛在張力，促進(jìn)不同政策形成合力，是推動(dòng)邊民政策整體發(fā)展的關(guān)鍵舉措。針對性認(rèn)知模式在這個(gè)方面，很難發(fā)揮統(tǒng)籌兼顧的系統(tǒng)性認(rèn)知功能。

二、“邊境治理共同體”蘊(yùn)含的認(rèn)知優(yōu)勢

針對性認(rèn)知模式有其獨(dú)特價(jià)值，同時(shí)存在著自身短板，無法對邊民政策形成連貫性和系統(tǒng)性認(rèn)知。解決這個(gè)問題需要引入一個(gè)認(rèn)知框架，并以這個(gè)框架來統(tǒng)合關(guān)于邊民政策的各種知識，如此就可以構(gòu)建起兼具整體性和針對性的邊民政策認(rèn)知結(jié)構(gòu)。由“社會(huì)治理共同體”派生出來的“邊境治理共同體”，不僅是一個(gè)概念，也是一個(gè)框架。作為概念性框架的邊境治理共同體，具備自洽的內(nèi)在邏輯，能夠?qū)扔兴槠J(rèn)知產(chǎn)生整合作用，有助于明確中國邊民政策的發(fā)展趨向和路徑。

（一）系統(tǒng)性認(rèn)知優(yōu)勢

從政策文獻(xiàn)中析出并創(chuàng)制概念，是中國自主知識體系建構(gòu)的主要方式之一。黨的十九屆四中全會(huì)首次提出“社會(huì)治理共同體”的概念，隨后一系列治理共同體概念被相繼提出。從更大的視野來看，“共同體”理念是新時(shí)代國家治理的一大特色。如，中華民族共同體、人類命運(yùn)共同體、生命共同體、衛(wèi)生健康共同體等概念，就是“共同體”理念在不同領(lǐng)域中的體現(xiàn)。而社會(huì)治理共同體就是諸多共同體中的一種類型，具體來說是由“治理”這個(gè)共同性要素凝聚起來的人群共同體。

只有在“共同體”范疇下，才能準(zhǔn)確界定邊境治理共同體的內(nèi)涵。關(guān)于社會(huì)治理共同體，黨的二十大報(bào)告是這樣表述的：“發(fā)展壯大群防群治力量，營造見義勇為社會(huì)氛圍，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。”其中“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”顯然是在“群防群治”“社會(huì)氛圍”前置語境下來談的，意味著此處的“人人”主要是指普通社會(huì)成員或群眾。照此邏輯，邊境治理共同體就是廣大沿邊居民圍繞邊境治理活動(dòng)而結(jié)成的一種共同體類型，是社會(huì)治理共同體在邊境地區(qū)的具體形式。“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的要求，在邊境場域中就轉(zhuǎn)化為了“邊民有責(zé)、邊民盡責(zé)、邊民享有”。

邊境治理共同體的內(nèi)在邏輯是自洽的，在這一概念性框架之下可以形成關(guān)于邊民政策的系統(tǒng)性認(rèn)知。首先，將政策置于邊境治理和邊民的關(guān)系之中加以認(rèn)知，跳脫出以往就邊民談邊民、就政策談?wù)叩膯我凰季S慣性；其次，基于“責(zé)任—權(quán)益”（或“義務(wù)—權(quán)利”）復(fù)合路徑來分析邊民政策，辯證地看待邊民守邊固邊行為中的“義”與“利”；再次，不僅可以認(rèn)識到邊民政策的治理工具屬性，還可以透視邊民政策所蘊(yùn)藏的倫理價(jià)值；最后，同其他類型的社會(huì)治理共同體一樣，邊境治理共同體建設(shè)要靠政策的推動(dòng)，對邊民政策的調(diào)整和發(fā)展具有愿景驅(qū)動(dòng)作用，由此形成前瞻性認(rèn)知優(yōu)勢。

（二）連貫性認(rèn)知優(yōu)勢

“邊境治理共同體”是一個(gè)新名詞，卻不完全是一個(gè)新現(xiàn)象。當(dāng)代中國邊境治理的“邊民有責(zé)、邊民盡責(zé)、邊民享有”共同體屬性由來已久，大體上經(jīng)歷了孕育、萌生、發(fā)展、升級的演進(jìn)階段。早在二十世紀(jì)五十年代，“軍民聯(lián)防”［2］機(jī)制就已經(jīng)開始被運(yùn)用于邊境管控。二十世紀(jì)六十年代，邊界維護(hù)管理工作逐步展開，出現(xiàn)了諸如外事界務(wù)員、護(hù)邊員的群防群治組織［3］。邊民的作用越來越受到重視，1994年全國第三次邊防工作會(huì)議宣稱：“軍警民聯(lián)防成為新形勢下邊境地區(qū)加強(qiáng)邊防工作的一種好形式。”［4］進(jìn)入二十一世紀(jì)，隨著以“興邊富民”行動(dòng)為代表的邊境政策推行，邊民在履行守邊固邊義務(wù)的同時(shí)，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)益也不斷得到提升。2018年中共中央、國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防的意見》，明確了廣大邊民在邊境治理格局中的基礎(chǔ)性地位，標(biāo)志著邊境治理共同體初級形態(tài)的形成。今天，國家層面的各項(xiàng)政策以更高水平持續(xù)實(shí)施，地方政府也紛紛采取措施改善邊民生產(chǎn)生活條件，2022年以來廣西壯族自治區(qū)政府實(shí)施的“邊境地區(qū)教育提升工程”［5］就屬此類。如此一來，邊民在邊境治理活動(dòng)中“有責(zé)、盡責(zé)、享有”的權(quán)利和義務(wù)越發(fā)突出，邊境治理共同體正在由初級形態(tài)走向高級形態(tài)。

縱觀當(dāng)代中國邊民政策的形成與發(fā)展歷程，始終遵循著“邊民有責(zé)、邊民盡責(zé)、邊民享有”原則，只是在不同時(shí)期的表現(xiàn)形式和凸顯程度有所差異。通過邊境治理共同體框架不僅可以解說當(dāng)下的邊民政策，還可以敘述過去的邊民政策。這個(gè)邏輯與中華民族共同體相仿：盡管“中華民族”概念是近代以后才形成的，但作為自在形態(tài)的中華民族實(shí)體卻早就存在了。所以中華民族共同體概念，可用于解讀今天的民族政策，亦可用于解讀歷史上的民族政策。以邊境治理共同體為認(rèn)知框架不難發(fā)現(xiàn)，中國邊民政策看似變動(dòng)不居，實(shí)則暗含著一條貫穿始終的主線。引入邊境治理共同體概念，有利于彌補(bǔ)靜態(tài)式或斷面式的認(rèn)知缺陷，形成關(guān)于邊民政策的動(dòng)態(tài)性和連貫性認(rèn)知。

（三）融通性認(rèn)知優(yōu)勢

隨著邊民問題在邊境治理中的凸顯，各級政府出臺的邊民政策越來越豐富，“涉及互市貿(mào)易、守土固邊、邊境扶貧、生態(tài)保護(hù)、邊境教育、轉(zhuǎn)移支付、對口支援、社會(huì)保障、邊境小康示范村建設(shè)等”［6］。針對這些形形色色的政策，人們所開展的研究以及形成的觀點(diǎn)，具有碎片化的特征。不同政策主張之間，還會(huì)產(chǎn)生巨大的分歧。如，有不少學(xué)者力主提高邊民生活補(bǔ)貼和社會(huì)福利，以此增進(jìn)其守邊固邊動(dòng)力。但也有人對此持反對意見，認(rèn)為這“會(huì)導(dǎo)致邊民群體產(chǎn)生重權(quán)利、輕責(zé)任、舍義務(wù)的心理”，“會(huì)在非邊民群體中產(chǎn)生‘邊民享有特權(quán)’的誤解或不平衡感，造成非邊民群體與邊民之間的隔閡”。［7］兩種觀點(diǎn)都有理有據(jù)，但又截然相反，于是就出現(xiàn)了認(rèn)知悖論。

要對多種碎片化認(rèn)知進(jìn)行整合，及對各類認(rèn)知悖論進(jìn)行“解悖”，就需要引入具有統(tǒng)合功能的整體認(rèn)知框架。關(guān)于邊民政策的認(rèn)知看似五花八門、分歧重重，其實(shí)具有內(nèi)在的一致性，無外乎通過規(guī)范責(zé)任、落實(shí)權(quán)益來發(fā)揮邊民在邊境治理中的作用。那些以悖論形式存在的不同見解，本質(zhì)上也是在“責(zé)任—權(quán)益”天平上做出的輕重選擇。邊境治理共同體包含著邊境治理、邊民有責(zé)、邊民盡責(zé)、邊民享有的幾大要素，這些要素共同構(gòu)成一個(gè)完整的分析框架。上述關(guān)于邊民政策的諸種認(rèn)知，無一不可置于這個(gè)框架之中。如此一來，邊境治理共同體就為不同甚至相反的認(rèn)知提供了對話、整合、融通的平臺，從而形成自洽性和整體性的認(rèn)知體系。

三、“邊境治理共同體”提供的認(rèn)知維度

邊境治理共同體首先是一個(gè)概念，而該概念又可進(jìn)一步解構(gòu)為若干維度，由此便轉(zhuǎn)化為一套認(rèn)知框架。邊境治理共同體包括了邊境治理、共同體兩大部分，此處共同體是由廣大邊民凝聚而成的。就此來看，作為概念性框架的邊境治理共同體，蘊(yùn)含著邊境治理、邊民有責(zé)、邊民盡責(zé)、邊民享有的“四維一體”結(jié)構(gòu)。透過這四個(gè)維度審視邊民政策，有助于形成綜合性和整體性認(rèn)知，避免依賴單一維度而出現(xiàn)認(rèn)知上的畸重畸輕問題。

（一）邊境治理維度

邊境是國家領(lǐng)土之邊緣部分，又是以縣域?yàn)榛拘姓卧獎(jiǎng)澐殖鰜淼模恰斑吘壭钥臻g”和“地方性空間”的疊加。邊境問題是存在于邊境空間范圍的各類公共問題，包括一般性區(qū)域問題，也包括特殊性跨界問題，兩類問題相互交織、相互影響。邊境問題的二重屬性，使得邊境治理明顯不同于內(nèi)地，具有區(qū)域問題治理與跨界問題治理的復(fù)合性內(nèi)涵。邊境治理內(nèi)容十分龐雜，歸納起來包括鞏固邊境安全、維護(hù)邊境穩(wěn)定、促進(jìn)邊境開放、推動(dòng)邊境發(fā)展幾個(gè)方面。

邊境治理是認(rèn)知邊民政策的首要維度。邊民本質(zhì)上屬于國家根據(jù)邊境治理需要?jiǎng)澐殖鰜淼囊环N社會(huì)身份，是邊境治理的客體，也是參與邊境治理的主體。邊民政策服從和服務(wù)于邊境治理整體需要，無法脫離邊境治理體系而獨(dú)立存在。除此之外，邊境治理維度又同其他三個(gè)維度緊密相關(guān)。一方面，邊民圍繞邊境治理開展活動(dòng)、結(jié)成關(guān)系，最終凝聚為一個(gè)共同體；另一方面，“有責(zé)”“盡責(zé)”是指邊民需承當(dāng)?shù)倪吘持卫碡?zé)任，而“享有”則指邊民應(yīng)享受的邊境治理成果。所以通過“邊民有責(zé)、邊民盡責(zé)、邊民享有”維度認(rèn)識邊民政策，其實(shí)就將邊境治理維度蘊(yùn)含其中了。

（二）邊民有責(zé)維度

邊民有責(zé)是指，在邊境治理活動(dòng)中邊民負(fù)有主體性責(zé)任，具體包括三重內(nèi)涵。一是倫理內(nèi)涵。對于現(xiàn)代國家中的全體國民而言，保持愛國主義情感并采取有利于國家的行為，具有不言而喻的正義性和合理性。邊民履行守邊固邊責(zé)任，是這種倫理的具體表現(xiàn)形式。二是利益內(nèi)涵。邊境治理目標(biāo)的有效達(dá)成，符合安全、穩(wěn)定、開放、發(fā)展的國家利益，亦符合抵邊生息、安居樂業(yè)的邊民利益。邊民有責(zé)不僅意味著為國戍邊，而且意味著守護(hù)自己的家園，是“保家”和“衛(wèi)國”的高度統(tǒng)一。三是義務(wù)內(nèi)涵。“中華人民共和國公民有維護(hù)祖國的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)”［8］，邊民責(zé)任從屬于公民義務(wù)范疇，同樣具有法定性、強(qiáng)制性、約束性的基本特征。

確立“有責(zé)”維度的意義在于，找到邊民政策的邏輯起點(diǎn)。邊境治理既是“國”之事，又是“民”之事。國家之所以單獨(dú)將邊民界定為一種居民類型，一個(gè)基本預(yù)設(shè)就是邊民負(fù)有特別的責(zé)任。從人數(shù)上看，邊民是邊境治理責(zé)任主體中最廣泛的一方。不過，邊民責(zé)任與各類行政主體有很大不同，不以行使公共權(quán)力、運(yùn)用公共資源作為實(shí)現(xiàn)形式。因此，用于規(guī)范政府職能的法律或制度手段，不能完全適用于邊民。相對于法律或制度，政策手段更加靈活和豐富，能夠與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜地及時(shí)作出調(diào)整。邊民在邊境治理中的責(zé)任主體角色，需要通過政策形式得到充分體現(xiàn)。中央政府和地方各級政府在政策載體中呈現(xiàn)邊民的責(zé)任，并以政策幫扶作為邊民履責(zé)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。“有責(zé)”構(gòu)成了邊民政策的目標(biāo)導(dǎo)向和形成動(dòng)因。

（三）邊民盡責(zé)維度

有學(xué)者洞察到，“社會(huì)治理共同體以公眾聯(lián)合體為最終的結(jié)果呈現(xiàn)。這種公眾聯(lián)合體表明社會(huì)治理共同體不是黨政機(jī)構(gòu)唱獨(dú)角戲，而是充分發(fā)揮廣大人民群眾主人翁的作用，充分彰顯社會(huì)治理中人民的主體地位”［9］。邊境治理共同體也屬于一種公眾聯(lián)合體，強(qiáng)調(diào)邊民在邊境治理中的主人翁作用或主體地位。發(fā)揮邊民主體作用，在回應(yīng)邊民“何以有責(zé)”問題之后，緊接著就要面對邊民“有何責(zé)任”和“如何履責(zé)”問題。這就構(gòu)成了從模糊的邊民有責(zé)到明確的邊民盡責(zé)的邏輯進(jìn)階。

邊民在邊境治理中的責(zé)任大致分為兩類——“積極責(zé)任”和“消極責(zé)任”。積極責(zé)任是指，邊民應(yīng)當(dāng)主動(dòng)采取一些行為來推動(dòng)邊境治理活動(dòng)開展和邊境治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；消極責(zé)任是指，邊民應(yīng)當(dāng)自覺地規(guī)避那些可能對邊境治理產(chǎn)生負(fù)面影響的行為。消極責(zé)任主要藉由一系列規(guī)制性方式來加以體現(xiàn)和落實(shí)，法律和行政管控就屬于其中最常見的方式。相比之下，積極責(zé)任更為強(qiáng)調(diào)邊民主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，除了通過宣傳教育來強(qiáng)化邊民責(zé)任意識之外，尤為需要依靠政策機(jī)制來激發(fā)邊民的履責(zé)動(dòng)力，或是為邊民履責(zé)提供必要條件。

（四）邊民享有維度

黨、政、軍、警、民俱是邊境治理主體，但彼此之間的責(zé)任性質(zhì)不同。與行使國家權(quán)力的其他主體不同，對于邊民主體來說，“責(zé)任”的對應(yīng)物不是“權(quán)力”，而是“權(quán)利”。前者強(qiáng)調(diào)一種普遍性的影響力，而后者則更多指向合理合法的利益與資格。在邊境治理共同體中，“邊民享有”就是表達(dá)與責(zé)任相對應(yīng)的權(quán)利，即邊民擁有分享邊境治理成果的資格。當(dāng)然，內(nèi)地居民也享受著邊境治理帶來的安全和發(fā)展紅利。但邊民由于承擔(dān)著“額外”責(zé)任，所以理應(yīng)享受超出普惠性范圍的“額外”權(quán)益。否則責(zé)任與利益就會(huì)失衡，邊民“有責(zé)”“盡責(zé)”失去“享有”的支撐就會(huì)落空，邊境治理共同體也就不復(fù)存在了。

從“享有”角度來觀察，幾乎所有邊民政策都體現(xiàn)了對邊民權(quán)益的照顧和對邊民群體的幫扶。這里面除了道義成分之外，更根本的是通過保障邊民權(quán)利來落實(shí)邊民責(zé)任。早在西漢時(shí)期鹽鐵會(huì)議上，就有人專門討論過這個(gè)問題，并以“‘莫非王事，而我獨(dú)勞’，刺不均也”來論證“散中國肥饒之余，以調(diào)邊境”［10］161的正當(dāng)性。歷經(jīng)2000余年，邊境治理早由“王事”變?yōu)椤皣隆保吤瘛蔼?dú)勞”的責(zé)任本質(zhì)沒有改變。應(yīng)充分調(diào)配資源來保障和增進(jìn)邊民權(quán)益，“讓邊境居民在公共服務(wù)供給中感知國家”［11］。總之，邊民有責(zé)、盡責(zé)是一面，邊民享有是另一面，認(rèn)知中國邊民政策要樹立“一體兩面”的思維。

四、“邊境治理共同體”產(chǎn)生的認(rèn)知功能

提出邊境治理共同體概念的最終目標(biāo)，是為了彌補(bǔ)針對性認(rèn)知模式的缺陷，形成關(guān)于邊民政策的框架性或整體性認(rèn)知。這種整體性認(rèn)知包括，對邊民政策內(nèi)容的描述、邏輯的闡釋、成效的評價(jià)，以及發(fā)展方向的預(yù)判。描述、闡釋、評價(jià)、預(yù)判之間是層層遞進(jìn)的關(guān)系，它們共同構(gòu)成了邊境治理共同體作為概念性框架的認(rèn)知功能。基于邊境治理共同體認(rèn)知功能的發(fā)揮，一個(gè)相對完整的邊民政策知識體系就被初步構(gòu)建起來了。

（一）描述功能

邊境治理共同體的描述功能，旨在對邊民政策形成概括式和表征性的認(rèn)知。以邊境治理共同體作為認(rèn)知框架，可從多個(gè)方面對邊民政策進(jìn)行全面描述。一是橫向描述，把不同領(lǐng)域、不同區(qū)域的邊民政策進(jìn)行綜合歸納；二是縱向描述，立足長時(shí)段歷史分析，把握邊民政策的演進(jìn)過程、階段性特征，以及在變化之中發(fā)現(xiàn)“不變”的要素和規(guī)律；三是層次描述，從元政策、基本政策、具體政策三個(gè)層次來對邊民政策進(jìn)行分門別類地考察。在不同側(cè)面“分”的描述基礎(chǔ)上，還要進(jìn)行“總”的描述。前者是具體描述，后者偏重抽象描述，也就是從不同內(nèi)容、不同時(shí)期、不同層次的邊民政策中抽離出共同屬性。

以往人們普遍將邊民政策理解為，各級政府為解決邊民問題而制訂和實(shí)施的政策。這種界定方式有個(gè)潛臺詞，亦即把有關(guān)邊民的客觀現(xiàn)象認(rèn)定為“問題”。以此圈定的政策范圍明顯偏小，且有悖于邊民同為治理主體的事實(shí)，無法將現(xiàn)實(shí)中所有邊民政策囊括其中。而在邊境治理共同體視域下，邊民政策從屬于更大的邊境治理體系，是邊境政策的一部分，其內(nèi)涵更為寬泛和豐富。凡是與邊民責(zé)任、權(quán)益相關(guān)的政策，均可納入邊民政策范疇。特別是有些政策雖不以“邊民”為名，卻與邊民關(guān)涉較深，也應(yīng)被置于邊民政策的認(rèn)知視野之內(nèi)。

（二）闡釋功能

邊境治理共同體的闡釋功能，旨在揭示邊民政策的底層邏輯，注重由外而內(nèi)、由此及彼、由表象到本質(zhì)地認(rèn)知邊民政策。顧名思義，邊民政策以邊民作為施策對象。邊民的特性決定了這類政策的目標(biāo)、內(nèi)涵和作用路徑。從字面意思來看，邊民不過就是分布于沿邊地帶的常住居民。但究其本質(zhì)而言，現(xiàn)代國家中的邊民是一種特定的公民身份。權(quán)利與義務(wù)構(gòu)成了普通公民身份的核心要義，在此基礎(chǔ)上，國家根據(jù)邊境治理需要又賦予邊民以特殊的權(quán)利與義務(wù)。邊境治理共同體的“邊民有責(zé)、邊民盡責(zé)、邊民享有”內(nèi)涵，正是把隱藏于邊民身份背后的權(quán)利與義務(wù)明確地表達(dá)出來了。不僅如此，“共同體”的深層次含義在于個(gè)體之間基于共同身份而形成相互認(rèn)同感，也就是人們常說的共同體意識。因此，構(gòu)成邊境治理共同體的邊民，不但擁有共同的客觀身份，而且擁有共同的主觀身份。

以邊境治理共同體作為概念工具和分析框架，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)代中國邊民政策的內(nèi)在邏輯。一是治理邏輯。邊民是國家按照邊境治理需要而劃分和建構(gòu)起來的一種身份類型。如果國家不開展邊境治理，就沒有必要給予邊民特殊的權(quán)利和義務(wù)，邊民身份也就喪失了實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。既然邊民身份以邊境治理作為邏輯前提，那么以邊民為對象制訂的各類政策自然也在這個(gè)大邏輯之下。二是關(guān)系邏輯。邊民政策要平衡處理權(quán)利和義務(wù)之間的關(guān)系。邊民有責(zé)、盡責(zé)是一種義務(wù)，邊民享有是一種權(quán)利，它們相互之間構(gòu)成了對等關(guān)系。有些邊民政策本身就明顯地體現(xiàn)了這種關(guān)系邏輯。如在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加大邊民支持力度促進(jìn)守邊固邊的指導(dǎo)意見》中，“加大邊民支持力度”和“促進(jìn)守邊固邊”就分別指向邊民的權(quán)利和義務(wù)。而有些政策似乎只講了權(quán)利，而沒有說明義務(wù)，如針對邊民互市貿(mào)易的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。對于這類政策，仍需要用“關(guān)系”邏輯加以解讀。邊民有責(zé)、盡責(zé)可以表現(xiàn)為直接參與邊境管控，也可以表現(xiàn)為抵邊居住、抵邊就業(yè)從而充實(shí)邊境。只不過前一種形式是顯性的，而后一種形式是隱性的。各類有利于邊民“靠邊吃邊”的政策，無形中支撐著邊民的隱性義務(wù)，并且為履行顯性義務(wù)創(chuàng)造了條件。

（三）評價(jià)功能

邊境治理共同體的評價(jià)功能，旨在對現(xiàn)行邊民政策績效作出評估。“社會(huì)治理共同體”是由黨的最高決策文件提出的概念，獲得了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同。這表明，它不僅是一個(gè)描述性概念、闡釋性概念，而且是帶有價(jià)值導(dǎo)向的評價(jià)性概念。以是否有利于邊境治理共同體建設(shè)作為評價(jià)邊民政策的標(biāo)準(zhǔn)，同樣可信和有效。當(dāng)然，要對現(xiàn)行政策作出精準(zhǔn)評估，還要進(jìn)一步把“邊境治理”“邊民有責(zé)”“邊民盡責(zé)”“邊民享有”等概念進(jìn)行操作化處理，轉(zhuǎn)化為可觀察的具體指標(biāo)。就此來看，邊境治理共同體除了自身具備評價(jià)功能以外，還為后續(xù)邊民政策評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建提供了思路。

當(dāng)代中國邊民政策總體上符合邊民在邊境治理中的身份定位，始終以兼顧“權(quán)利”與“義務(wù)”為圭臬，契合于邊境治理規(guī)律和需要。尤其是從縱向歷史脈絡(luò)來看，邊民政策呈現(xiàn)出不斷優(yōu)化完善的發(fā)展態(tài)勢，邊民權(quán)益不斷得以增進(jìn)，邊民責(zé)任更為充實(shí)。但與此同時(shí)，囿于傳統(tǒng)觀念和資源配置，現(xiàn)有政策難免在某些領(lǐng)域力有不逮。近些年，備受關(guān)注的由邊民遷離引發(fā)的邊境空心化問題，反映出在局部地區(qū)邊境治理共同體面臨著解構(gòu)性挑戰(zhàn)。一旦發(fā)生人口大規(guī)模從邊境流向內(nèi)地的現(xiàn)象，邊民有責(zé)、盡責(zé)、享有也就無從談起了。

（四）預(yù)判功能

邊境治理共同體的預(yù)判功能，旨在對今后邊民政策發(fā)展走向作出判斷與規(guī)劃。建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，同樣適用于邊境地區(qū)。“社會(huì)治理共同體建設(shè)是一個(gè)不斷培育、不斷提升的過程”［12］，邊境治理共同體正在經(jīng)歷從初級形態(tài)向高級形態(tài)的轉(zhuǎn)型，與此相適應(yīng)的邊民政策呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢。首先，豐富邊民責(zé)任。除了為國戍邊的傳統(tǒng)職責(zé)之外，邊民在邊境治理中的角色開始通過各類政策被重新定義。以“邊民互市+落地加工”機(jī)制助推“通道經(jīng)濟(jì)”邁向“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”，在規(guī)劃建設(shè)抵邊新村和新生抵邊城鎮(zhèn)中引導(dǎo)邊民向沿邊地帶適度集中，諸如此類政策都賦予邊民以全新的主體責(zé)任。其次，規(guī)范邊民履責(zé)。相關(guān)省區(qū)不斷加大政策支持力度，全面推進(jìn)護(hù)邊員、外事界務(wù)員、邊境聯(lián)絡(luò)員等邊境群防組織建設(shè)，探索邊民守邊固邊行為的職業(yè)化，就是規(guī)范邊民盡責(zé)的典型舉措。再次，增進(jìn)邊民權(quán)益。護(hù)邊補(bǔ)助是一項(xiàng)讓邊民直接獲益的政策，以它為例可為邊民政策發(fā)展趨勢提供參考。近年來，各地向邊民發(fā)放的補(bǔ)助金額大幅提高，2023年9月，習(xí)近平在新時(shí)代推動(dòng)?xùn)|北全面振興座談會(huì)上進(jìn)一步指出，“實(shí)施更有力的護(hù)邊補(bǔ)助等支持政策”［13］。可以推測，增進(jìn)邊民權(quán)益應(yīng)是今后政策發(fā)展的基本趨勢。

在邊民政策持續(xù)發(fā)展過程中，還存在一些干擾或阻滯作用的觀點(diǎn)。如，把邊境地區(qū)人口凈流出趨勢等同于一般性鄉(xiāng)村空心化問題，甚或認(rèn)為邊民在邊境治理中的角色可有可無，得出邊民政策得不償失的結(jié)論。還有一種相反的聲音，強(qiáng)調(diào)邊民政策的道義性或正義性，主張快速加大對邊民的幫扶力度。這些觀點(diǎn)看似不同，其實(shí)有共同之處——缺乏整體認(rèn)知，或是忽視邊境治理的特殊性，或是忽視邊民權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一性。邊民與邊境治理之間“有責(zé)、盡責(zé)、享有”的關(guān)系一直存在，只是在不同時(shí)期有不同形式而已。盡管邊民發(fā)揮的傳統(tǒng)“人防”作用有所下降，甚至存在被“技防”所取代的可能性，但隨著邊境空間功能在國家發(fā)展格局中被重新定位，邊民的身份和地位也會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)換。當(dāng)國家根據(jù)邊境治理的新形勢，通過全新政策體系來調(diào)整邊民“有責(zé)、盡責(zé)、享有”的內(nèi)涵，一種不同以往的邊境治理共同體也將隨之形成。

五、結(jié) 語

邊民政策以邊民為實(shí)施對象，但不宜以邊民或邊民問題作為觀察和思考邊民政策的基本點(diǎn)。以往就邊民談邊民、就政策談?wù)叩尼槍π哉J(rèn)知模式，只能看到邊民政策的形式和表層邏輯，而無法揭示其本質(zhì)和底層邏輯。邊民政策背后蘊(yùn)含著多重關(guān)系，包括邊民與邊境的關(guān)系、邊民身份與邊境治理的關(guān)系、邊民身份中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。由“社會(huì)治理共同體”派生而來的“邊境治理共同體”，恰恰就是上述復(fù)雜關(guān)系的統(tǒng)一體。正如民族政策需要放在中華民族共同體視角下來描述、闡釋、評價(jià)和預(yù)判，邊民政策同樣需要置于邊境治理共同體之中來認(rèn)知。把邊境治理共同體定性為一個(gè)概念性框架的意義在于，形成關(guān)于邊民政策的整體性認(rèn)知模式。

邊境治理共同體是邊民圍繞邊境治理活動(dòng)而結(jié)成的聯(lián)合體。其中，邊境治理是將邊民凝聚起來的核心要素，作為共同體成員的邊民是國家根據(jù)邊境治理需要而劃分出來的居民類型。“邊民有責(zé)、邊民盡責(zé)、邊民享有”的具體內(nèi)涵為，邊民負(fù)有邊境治理的責(zé)任，須在邊境治理活動(dòng)中履行責(zé)任，理當(dāng)分享邊境治理帶來的紅利。一旦邊境形勢和邊境治理需要發(fā)生變化，邊民所肩負(fù)的治理責(zé)任、享受的治理成果必然隨之變化，進(jìn)而導(dǎo)致邊境治理共同體建設(shè)轉(zhuǎn)型升級。邊境治理共同體在內(nèi)涵上的周延性，以及在歷史演變中的連續(xù)性，使其可以對不同類別、不同時(shí)期的邊民政策進(jìn)行整體性認(rèn)知。整體性認(rèn)知不是對針對性認(rèn)知的簡單否定，而是要在更大視野中和更高站位上看待邊民政策，并且把基于針對性認(rèn)知而積累的知識整合起來，最終形成邊民政策的知識體系。

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THE CONNOTATION AND LOGIC OF BORDER RESIDENTS POLICIES IN CONTEMPORARY CHINA：Taking“Border Governance Community”as the Analysis Perspective

Sun Baoquan

Abstract：The current cognitive model of border residents policies has the drawbacks of scattered objects，narrow perspectives，and conflicting conclusions，which urgently requires a shift from “Targeted Cognition” to “Holistic Cognition”.The concept of “Border Governance Community” proposed based on the concept of governance community and border governance practices can provide a holistic framework for understanding border residents policies，and integrate the existing fragmented studies and views.As the core element of border governance community，border governance，border residents responsibility，border residents due diligence，and border residents sharing constitute the basic dimensions for re-examining border residents policies.From this way，border residents policies are subordinate to a larger border governance system，and take the jural relations behind the identity of border residents as the underlying logic.With the repositioning of border spatial functions in the national development system，border governance community is moving from a primary form to an advanced form.Accordingly，border residents policies are presenting new development trends in terms of enriching border residents responsibilities，regulating their duty fulfillment，and enhancing their rights and interests.

Keywords：Border governance community；border residents policies；targeted cognition；holistic cognition；prospering border and enriching people

〔責(zé)任編輯：羅柳寧〕

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“中華現(xiàn)代國家建設(shè)中的民族問題治理”（22JD810002）。

【作 者】孫保全，博士，云南大學(xué)政府管理學(xué)院副教授。云南昆明，650500。