集體經營性建設用地入市流轉法律問題研究

摘 要：建設用地需求量居高不下，而面對我國當前農村土地入市流轉存在的政府壟斷以及非法入市等問題，極大程度上展現出當前集體經營性建設用地入市流轉法律制度的缺失。基于此，本文對集體經營性建設用地范疇以及入市流轉面臨的法律困境進行研究，結合集體經營性建設用地當前入市流轉的兩種具體方式進行分析，提出了落實土地規劃、加強確權管理、流轉收益合理分配、完善市場監管與保障土地增收等方式，全面推進集體經營性建設用地實現規范性有序化的入市流轉。

關鍵詞：集體經營性建設用地；入市流轉；配套制度

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）11 — ０１４４ — ０４

對比現階段在土地要素市場中已經形成成熟配置的國有土地而言，我國當前的集體土地在流轉過程中卻呈現出更加明顯的流動性差、市場調節機制較差以及流轉法律限制等問題。作為一種社會公共資源，集體經營性建設用地實現入市流轉不僅需要考慮到基于法律層面的問題，同時也需要考慮到相關政策以及經濟因素的存在。在流轉集體土地的過程中，確保形成更加完善的經營流轉法規，則在一定程度上能夠保護農民集體的合法權益，并促進我國土地市場更加竟然有序。

一、集體經營性建設用地的范疇以及入市流轉的法律問題

（一）集體經營性建設用地范疇

根據我國對土地出臺的相關管理法中的內容進行界定，基于所有權劃分我國現有的土地類型，可以分為兩種，即集體土地和國有土地。除此之外，劃分現有土地類型時也可按照用途進行區分，則可分為三種，包括農用、建設用地以及未開發類。在所有權以及用途的規劃過程中，可形成幾種相互交叉的用地類型，構成了基于國有以及集體的六大不同用途分類。而對于集體用地當中的建設性用地而言，其主要是指在除了農用建設以外適用于建設用途的土地。在土地管理法中對集體建設用地提出了明確的劃分，其中包括農民用于建設住宅以及相關附屬的居住性宅基地，鄉鎮企業建設用地，農村公路、道路、橋梁等公共設施建設用地以及鄉鎮學校、養老院、衛生院等公益性事業用地。

（二）集體經營性建設用地入市流轉問題

我國現階段的集體經營性建設用地的占地面積相對較高，并且在實際當中相較于城市建設用地的多種土地開發用途，所體現的應用價值相對較差［１］。而若想要提升集體經營性建設用地的使用價值，就需要促進其入市流轉，進入到商業化建設當中。根據我國現階段對農村集體經營性建設用地所制定的相關法律法規的內容進行界定，規定了其無法自由進入到市場當中進行交易。需要經過國家征收，將其轉化為國有土地之后，才能夠公開進入到土地市場中進行商業化流轉。基于這樣的現象，將完全由國家的征收制度決定集體經營性建設用地的使用價值，導致其市場價值普遍偏低，嚴重影響了農民的土地收益保障。現階段所實施的國家以及集體所有制的土地所有權制度，在相關的法律內容中對農村集體用建設用地的入市流轉產生了限制。

二、集體經營性建設用地的入市流轉方式研究

（一）出讓與轉讓

我國現階段針對集體土地的使用權流轉已經初步創建了較為完善的運作流程，并且在不斷優化的過程中實現了更加成熟的運作。今后可以根據我國現有的農村土地管理制度為有關集體經營性建設用地的出讓與轉讓等創建相適配的管理制度，從而明確使用權責，確保土地流轉規范合理。在所有的土地流轉權責范圍內，其中首要的方式就是出讓以及轉讓。通過將滿足一定年限的集體經營性建設用地進行轉讓或是出讓，均需要經過系統化的法律流程，并且是建立在土地所有者的基礎上展開合理的轉讓或是出讓。具體而言，其中出讓是指通過使用者向所有者支付一定的款項，從而準許使用集體用地。而相應的，轉讓可以按照多種不同的方式進行劃分，包括出售、贈與或是交換等，是指在使用者獲得首次使用權之后，對當前集體用地的使用權進行二次處理。

（二）抵押與租賃

抵押是指債務人對債權人承諾債權擔保，而這一前提則建立在以財產占有不宜轉移的基礎上。對集體用地使用權進行抵押，則可以將其劃分為土地抵押，隸屬于不動產的抵押行為，在抵押時要求雙方做出書面回應并簽訂合同，應當根據《合同法》以及《物權法》中的基本內容，確保依法規范完成抵押登記辦理。根據相關法律要求中的內容界定，地上建筑物在抵押過程中需要遵循房地一體原則進行抵押。若到期債務人未能夠及時的償還債務，債權人可根據實際情況選擇變賣抵押物，從而抵償債務人所欠下的債款。此時的集體經營性建設用地則實現入市流轉，并將轉讓金作為補償價款。

租賃是指集體經營性建設用地的使用權以及所有權持有人向承租人租賃土地使用權的方式完成的入市流轉，同樣是以一定期限為標準支付相應的價款。因此，這樣的入市流轉方式需要受到租賃合同的約束，一般租賃年限需要限制在20年內，過期無效。根據法律原則，承租人在獲得土地使用權之后，未獲得出租人允許不得建設永久建筑物。在租賃期限屆滿之后需要及時按照合同約定歸還用地［2］。

三、規范集體經營性建設用地入市流轉的有效優化舉措

（一）細化土地用途權屬于與規劃

在我國有關對土地實施管理的法律規章中，其核心內容是針對于土地實施切實可行的管理，從而對現有的土地資源實施科學合理的規劃與利用。基于我國當前經濟發展的實際情況，同時也要結合土地空間的自然屬性進行分析，確保土地資源規劃與利用均屬于科學合理的狀態，應當創建更為周密的計劃。對土地利用進行合理規劃，其根本作用是幫助政府部門對土地資源實施必要的調控與配置，從而全面滿足當前國家經濟社會的發展需求，對土地資源采取合理的手段實施調配，全面促進社會經濟發展。這就需要相關政府部門能夠根據當前土地權屬規劃以及實際應用情況集中調控土地資源，為集體用地的入市流轉奠定一定基礎［３］。

除此之外，在土地管理法中也規定了管制土地用途的基本要求，這是考慮到我國現有的土地資源較為緊張，為避免濫用或是造成土地資源利用率不足，則應當從根本上對其用途加以管制。因此，在依照土地用途監管的相關原則進行分析后進行總結，當集體用地進入到土地市場進行正式流轉之后，若不能夠嚴格監管規劃土地的使用用途，促使土地資源實現合理的分配使用，將會促使集體經營性土地對農村社會的經濟發展以及繁榮穩定產生嚴重影響。基于這樣的問題，在促進集體經營性建設用地實現入市流轉之后，將會在一定程度上提升農村土地以資源的市場價值，從而全方位強化土地收益，為農民的土地利益提供保障。為全面凸顯當前階段農村地區建設用地所具有的使用價值，相關部門應當全面貫徹用途管控要求，針對農耕用地展開高強度監管，避免農民通過非法渠道低價轉讓價值較低的耕地以期獲得短暫的利益。否則將會導致農村耕地大批量作為建設用地流入到土地市場當中，嚴重影響土地市場秩序，并危害我國的耕地占有量，導致土地資源分布不平衡。

相較于其他資源，土地資源的主要管理區別在于以分類形式進行管理，要求既定土地的使用類型不得隨意改變，耕地與建設用地的差異性類別導致其價格同樣存在差異。因此，需要積極創建統一化的建設用地市場，對鄉鎮以及城市的建設用地實施統一的監管，為用途以及用地規劃等制定更為詳細的監管制度。在促進集體經營性建設用地在法律允許的范疇內進行入市流轉之后，將會顯著提升土地使用價值。通過用途管制以及合理的用地規劃制度建設，則能夠避免農民非法流轉農用地，實現在合理的土地規劃內對集體經營性建設用地實施合理的建設［４］。

（二）完善土地確權與登記管理

國務院依法行使土地所有權，但當前卻仍舊沒有針對產權部分做出清晰明確的界定，這直接影響了集體用地的入市流轉。不明確的土地產權，將會損害農民利益，在眾多研究中，針對于現狀提出了兩個不同的解決探索，一種是認為需要促進現有土地制度徹底變革，另一種則是認為需要對現有集體土地所有權進行優化完善。

實現入市流轉，需要建立在清晰的產權上，了解土地的所有權人以及所有權的行使人包括出讓主體。基于憲法以及物權法中的相關規定，土地所屬為國家以及集體，堅持分離法則下的所有權以及行使權，則集體成為了集體經營性建設用地的所有權主體。當出讓土地時，需要集體給出相應的界定，明確出讓主體是誰。但是在這一過程中集體經濟組織中成員眾多，民主決策制力度相對薄弱，不利于做出決斷。

而經營性建設用地流轉的最終目的是為了獲得相應的土地收益，實現較高的流轉利益，則最佳的所有權主體應設定為村民小組。以這樣的組織性主體，成員之間形成密切關系，基于自治性能夠達到更為高效的決策工作，從而保障集體經營性建設用地流轉的合理性以及最大利益效果。

在逐步確立產權的過程中，需要同步完善確權制度，最好實現確權頒證工作，從而對集體以及農民權益起到良好的維護作用。在我國出臺了不動產登記行政法規之后，積極改變了政府機構的職能，促使政部門能夠積極保護不動產權利人的權益，提升了辦事效率與水平。通過這樣的條例內容，能夠為集體經營性建設用地的流轉提供更為堅實的法律支撐，從而實現更加安全且方便快捷的交易流轉。

（三）優化土地流轉收益分配制度

促進集體經營性建設用地入市流轉的過程中，最為關鍵的所在就是關于收益分配的問題。由于多方主體參與流轉，促使主體更加多元，包括農村集體、土地使用權人、建設用地所有權人以及農民個人等。收益分配的合理性，關乎著今后土地市場是否能夠健康發展。在我國相關法律法規中明確指出，有關土地增收的分配機制創建需要兼顧國家、集體以及個人，從而適當的提升個人收益。這一制度的創建，其本質上是充分考慮了在流轉集體經營性建設用地的過程中，每一不同的主體其對土地增值所產生的實際貢獻［５］。

在首次流轉土地的過程中，集體經營建設用地的所有者自行分配所獲得的收益，一部分為集體經濟活動保障，另一部分則為基礎設施建設經費，而剩下的則直接向成員個人進行分配。基于我國關于土地增收的分配決定中，提到了應向集體成員的個人傾斜精神收益分配，從而實現個人收益不得提升。因此，政府部門在界定收益分配比例時，可以聯合當地經濟水平、耕地面積以及人均收入等因素制定更為科學的分配計劃。

而當進入轉讓形式之后，由于使用權人成為了流轉主體，此時所有權人則不再擁有收益分配權利。而政府部門為了報了賬土地有序流轉，則可以利用稅收調節機制實現，按照國有土地流轉的同等稅收比例對集體用地進行征收，但是同樣無權參與到收益分配當中。這一制度的創建，便于對農民個人的土地收益起到良好的維護作用，但是需要對流轉收益中的各方分配比例進行合理的調配，從而形成更加公平合理的收益分配。

政府部門作為公共權力機關，為保障對土地市場實現更加良好的調控，可以通過間接參與利益分配的方式，通過土地增值稅、使用稅、契稅等方式在土地出讓、出租以及轉讓環節中實現稅收調控。

（四）完善用地流轉市場監管制度

市場作為一只無形的手，在集體經營性建設用地流轉的過程中能夠起到良好的調配與監管作用。通過對土地市場進行全范圍監管，可有效規避各種不良因素與的產生，促進土地入市流轉健康發展，并推動社會整體經濟水平提升。在集體經營建設用地的入市流轉尚未形成更加井然有序的發展勢態的情況下，需要創建完善的市場監管機制對其進行調節與監管。一方面，在集體經營性建設用地進行流轉的過程中，對招標、拍賣、掛牌等創建更為嚴謹的統一制度。若實際當中允許工業、商業、房地產開大以及旅游等方式使用集體經營性建設用地的，流轉方式需要采用招拍掛方式［６］。

而另一方面則是需要為土地交易許可制定相應的管制制度，確保切實維護農村集體利益，并促使農村土地市場穩定。在對集體用地進行流轉之前，應當由村集體召開全體會議進行表決，要求所有村民均到場參與會議表決，若實際村民數量超過60%以上同意則可準許與土地進行流轉，隨后由村民代表謄寫書面文件，而后才能夠進行流轉，這樣可以有效規避由村集體干部成員擅自處置侵害村民土地所屬權益的問題。此外，要制定更為嚴格的違規懲治制度，面對在集體經營性土地流轉的過程中出現的不合規現象，以及違法亂紀等行為，均需要加以嚴懲。

（五）完善入市基本保障

縱觀近年來的土地流轉情況，發現其中由于違規征收而導致對農村土地權益造成侵害的情況依然存在。土地征收制備受關注，征收中的相關法規是否負荷標準也廣受熱議，而在我國逐步落實土地征收制的過程中，有關部門也積極重視到了這一問題。不僅是由于土地征收制會影響到多方主體的收益，同時也將會對城市化進程以及社會關系的穩定和諧產生直接影響。由于在以往的征收過程中存在著一定的問題，包括程序冗雜、后續安置不當以及征收范圍界定缺乏標準等，導致農民十分抵觸征地。基于在實際征收環節中社會矛盾問題時有發生。

土地征收制度可能會影響入市流轉，從某種角度上講，二者的制度可以實現互補，在不斷擴大征收范圍的過程中，將會所部縮小流轉范圍。而逐步完善征收制度的改革，首先需要明確征收范圍，對公共所屬范圍進行明確解釋，向民眾公開征收范圍以及相關標準，取得民眾信服，避免以權謀私影響征收與流轉的公平性。其次是需要優化整地程序，確保創建更加嚴格、規范且透明的流程，保障農民在土地征收過程中保有參與權、知情權以及救濟權，對其合法權益提供保障［７］。第三是要提升征收補償，做好土地征收后的安置處理，為農民提供長效社會保障。最后則是創建責任追究追，針對于在征收中的違法違規行為相關負責人給予嚴懲。在全面完善土地征收的過程中，需要創建完善的社會保障制度。土地一直以來是農民賴以生存的重要生產資料，因此在促進土地入市流轉的過程中，應當創建更加完善的保障性功能，為農民群眾帶來更加可觀的收益，這才能夠有效彌補集體建設用地入市流轉對其帶來的損失。要求相關部門根據當地實際情況，加大財政投入，為農民提供充足財政補貼。通過切實完善土地流轉相關的基礎保障性舉措，對于入市流轉等同樣能夠起到良好的促進作用。

四、結論：

在我國以往集體經營性建設用地入市流轉呈現出一定的法律問題的背景下，需要通過規范化的入市引導，通過多方協調，嚴格監督，并全面完善落實配套政策制度，才能夠促使土地有序規范流轉，從而快速搭建更加健康的土地流轉市場，保障農村經濟快速發展。

〔參 考 文 獻〕

［1］馬琳. 集體經營性建設用地入市流轉法律問題探討［J］. 中國房地產，2022（35）：31-33.

［２］陳禮，顏洪平. 海南省農村集體經營性建設用地入市流轉問題研究——以文昌市為例［J］. 南海學刊，2022，8（04）：54-65.

［３］羅邦民. 集體經營性建設用地入市的法律問題研究——以《海南省集體經營性建設用地入市試點辦法》為樣本［J］. 農村經濟與科技，2020，31（21）：41-42.

［４］仙玉莉，詹王鎮. 集體經營性建設用地入市出讓主體多元化法律問題研究［J］. 綏化學院學報，2020，40（11）：29-32.

［５］馬帥帥. 農村集體經營性建設用地入市的法律問題探析［J］. 上海房地，2019（12）：35-38.

［６］寧翰城. 集體經營性建設用地“入市”法律問題研究——以全國三十三個試點縣（市、區）為背景［J］. 安徽行政學院學報，2017，8（01）：86-91.

［７］鄭麗霞. 農村集體經營性建設用地“入市”流轉的法律問題研究［J］. 農業經濟，2016（09）：100-102.

〔責任編輯：楊 赫〕