關于農村集體產權制度改革中若干問題的探討

農村集體產權制度改革是深化農村改革的一項重點任務，也是實現鄉村全面振興和共同富裕的戰略選擇。目前，全國已基本完成農村集體產權制度改革，廣大農村地區基本建立了“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度。在改革持續深化的進程中產生了新的問題，相關部門就其成因和對策進行了探討。

一、關于集體經濟組織成員身份認定

確認集體經濟組織成員身份是農村集體產權制度改革的關鍵內容，事關農民切身利益，是廣大農民最為關注的焦點，容易引發矛盾糾紛。自開展重復成員身份清理工作以來，通過系統比對和基層審核及矛盾化解，解決了大部分的成員身份重復認定問題，但在工作中也發現了認定標準不統一、侵害農民合法權益和重復成員清理簡單“一刀切”的問題。

（一）成員身份界定問題產生的根本原因是成員身份認定標準不統一

在成員身份認定上，國家和各級主管部門只進行了原則性規定，并未設定統一認定標準，這是基于各地情況復雜、經濟發展不均衡的現實考慮。各地在遵循“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益”的原則基礎上，按照村民自治管理辦法，由各村自己制定具體的認定辦法。受各地現實情況和資源稟賦不同、村民及干部認識差異、各村改革時點不一致等原因的影響，各地成員認定標準復雜且不統一，為之后各類問題的產生埋下了伏筆。

（二）重復成員清理中應加強對農民合法權益的保護

在重復成員認定清理過程中，外嫁女重復成員認定占據較大比重。這種情況多發生在改革初期，各地為了切實貫徹落實中央政策，充分保護外嫁女的合法權益，在成員認定中盡量給予認定。對于一些人嫁到外村甚至更遠地域，由于改革時點和成員界定標準不同，有重復認定的情況，在重復成員清理中大多已經進行了清理。但在現實中，由于外嫁女在出嫁前后生活在兩個集體經濟組織的時間不同，有些地方據此在股權設置中按勞齡設置了不同股權，因此，在進行重復成員清理時，不應簡單取消其成員資格，而要注意保護外嫁女的合法權益。對入贅男、再婚、離異等其他類似情況也要統籌考慮。

（三）對于成員的清理工作不應“一刀切”

除了上述外嫁女問題外，在改革試點初期，為了盡可能維護農民的基本生存條件、吸收發展資金和把人才留在農村，允許設置資金股、貢獻股、勞齡股等不同股份，并在成員認定時傾向較為寬泛的認定標準。隨著改革的深化，為了避免資本和“能人”對于集體經濟的侵蝕和掌控，成員認定標準趨向嚴格，逐漸形成以土地承包關系和戶籍關系為基礎的成員認定標準。這對于防止農民集體資產的流失、維護農民集體經營自主權具有積極的意義，但不利于解決人才資金缺乏的問題。根據探索中的經驗，一種辦法是繼續保留這些“鄉賢”“能人”的成員身份，讓他們帶領大家發展集體經濟，但在收益分配時可以少分或不分配。這種方法讓“鄉賢”們具有身份認同和歸屬感，但適用范圍較窄，且不具有可持續性。第二種辦法是聘用職業經理人，由其進行日常經營管理，這種方法將集體資產的所有權、收益權與經營權進行分離，契合現代企業管理制度精神，但與目前多數農村的經濟發展水平和農民接受能力相脫節，可作為未來經營集體經濟的一種選擇。

二、關于農村集體“三資”管理

健全農村集體資產監管體系，賦予農民更加充分的財產權益，是深化農村改革、促進鄉村振興的重要舉措。隨著農村集體經營性資產股份合作制改革的完成和農村集體經濟組織的建立，農村集體“三資”管理面臨新的挑戰。

（一）農村集體經濟組織與村民委員會賬務分離的形式與選擇

為實現農村公共管理事務與經濟發展事務的獨立進行，規范農村集體“三資”管理，《農村集體經濟組織財務制度》明確指出“具備條件的農村集體經濟組織與村民委員會應當分設會計賬套和銀行賬戶”，但在目前的實踐中，多數農村并未實行村社（社代表農村集體經濟組織）賬務分離。少數試行村社賬務分離的村主要采取以下兩種形式：

1.村委會、農村集體經濟組織仍然使用同一個銀行賬戶，共記一套總賬，在其下單獨設一個“農村集體經濟組織”賬套或科目。這種方式主要在集體資產規模較小、經營業務較少的農村集體經濟組織中采用，但由于沒有分別設立銀行賬戶，經營業務交叉，村社賬務并未完全分離。

2.村委會、農村集體經濟組織分別開設銀行賬戶，各自獨立記賬。這種形式主要在集體資產規模較大、經營業務較多的農村集體經濟組織中采用，這種形式實現了各自賬務獨立核算，是真正意義上的村社賬務分離，應作為今后的發展方向加以推廣。

（二）農村集體經濟組織的記賬方式的選擇

目前，農村集體經濟組織的記賬方式多為沿用由鄉鎮“三資”委托代理中心代理記賬的方式，少量采取其他方式，各有其利弊，現逐一分析。

1.由“三資”委托代理中心代理記賬。這種方式是從歷史中自然沿用過來，比較方便，學習和過渡成本最低，是改革初期比較適合的方式。其不足體現為以下幾點：一是鄉鎮“三資”委托代理中心缺乏足夠的專業人才和工作經費，記賬效果欠佳；二是同時代理村委會和集體經濟組織兩套賬務，不利于村社賬務分離；三是鄉鎮集中管理可能侵害集體經濟組織的經營決策自主權。

2.委托會計事務所等專業機構記賬。這種方式通過專業人員記賬，提高了記賬水平。其不足體現為以下幾點：一是成本相對較高，二是部分第三方機構不熟悉農村集體經濟組織財務會計制度和政策要求，三是不利于上級部門的監管。

3.集體經濟組織自己獨立記賬。這種方式保證了集體經濟組織的自主經營權。其不足體現為以下幾點：一是要求有較高素質的專業人才，二是容易發生監督失效的情形。

在當前階段，仍應以鄉鎮“三資”委托代理中心代理記賬為主，根據集體經濟發展情況逐步向集體經濟組織獨立記賬過渡；鄉鎮“三資”委托代理中心的工作重心逐步從“代理”記賬轉變為審計監督。委托第三方機構記賬的方式可在鄉鎮監管的框架下作為補充，在部分資產量大、經營業務繁雜的集體經濟組織中采用。

（三）各種資產管理平臺存在聯通不暢的問題

由于改革進程不同和地域的不同，現在各級各部門開發使用了多個資產管理平臺，彼此之間數據不能有效聯通。以鄭州市農村“三資”管理方面為例，既有國家統一開發的農村集體資產監督管理平臺、農村集體經濟組織登記賦碼系統，又有鄭州市及所下屬各縣區開發的農村集體“三資”管理平臺、農村集體產權交易平臺，還有基層組織自行采購的用友、金蝶等商業記賬軟件等，各個系統之間數據互不相通，重復建設既造成了浪費，又導致數據彼此矛盾，還不利于財務數據的安全管理。建議以全國農村集體資產監督管理平臺為基礎，加強互聯互通，采取一體化建設，開放數據端口，規范接口標準和數據安全要求，保證數據的統一、準確、高效、安全。

三、關于成立鄉鎮級集體經濟組織

目前，全國村級已基本完成了農村集體經營性資產股份合作制改革，建立了村級集體經濟組織。只有少數地方根據實際情況和發展需要，建立了鄉級集體經濟組織。

（一）成立鄉級集體經濟組織的不同情形

成立鄉級集體經濟組織有三種情形：第一，鄉級原本擁有鄉鎮企業等組織，有統一經營的資產和土地等，在改革中進一步明確權屬，成立集體經濟組織，這多見于經濟發達地區的周邊農村。第二，鄉級本身沒有經營組織，在清產核資中發現有集體土地或集體資產，按照改革程序成立集體經濟組織進行經營。第三，在改革過程中沒有資產也沒有成立集體經濟組織，隨著國家扶貧、新農村建設等項目的實施，為承接和運營這部分項目資產，新成立了集體經濟組織。

（二）鄉級集體經濟組織存在的問題

1.資產所有權不明晰。目前，一些地區的扶貧項目是以鄉鎮名義進行申報和建設，并沒有具體分配到行政村，對于這部分資產到底是歸屬哪一層級、各不同成員之間分配多少份額未能明確，在產權歸屬問題上存在爭議。

2.背離了民主管理的初衷。個別鄉鎮吸納鄉級有關干部作為集體經濟組織“虛擬”成員（即只有身份權，沒有收益權），并推舉鄉級領導干部在集體經濟組織中擔任理事長等職位。其出發點是為了更好地經營和管理扶貧項目資產，但在客觀上突破了集體經濟組織成員的界限，背離了民主管理的初衷，也違反了相關規定。

（三）應根據不同情況區別清理鄉級集體經濟組織

對于以土地集體所有為基礎設立的鄉鎮級集體經濟組織應繼續予以保留，支持和規范其進一步發展壯大。對于雖然沒有鄉級集體土地，但基于歷史遺留的鄉鎮企業、資金、不動產等其他集體資產而建立的鄉鎮級集體經濟組織，應審查清理外部成員，規范運營機制，繼續保留，而不應一刀切進行注銷。對于改革后多個集體出資聯合經營的，或者僅僅為了承接扶貧等項目而成立的集體經濟組織，則應明確產權歸屬，注銷集體經濟組織，采用專業合作社或入股企業等適當的方式進行經營管理。

四、關于農村集體產權制度改革的策略

為了促進鄉村經濟發展，應加強農村集體產權制度改革，使農民獲得更多的財產權益。在明確產權的同時，對實現農村集體所有制的途徑做進一步探索，從而提升農村集體經濟水平，增加農民的經濟收入。農村集體產權制度改革的具體策略，主要包括以下幾個方面：

（一）加強學習教育與宣傳培訓

在實施農村集體產權制度改革的過程中，為了達到良好的工作效果，應加強進行學習相關的理論知識，并重視對農村集體產權制度改革方面的宣傳與培訓。第一，參與農村集體產權制度改革的各級領導與工作人員等，應加強學習集體產權制度改革的內涵，對這一概念有清晰的認識和理解，明確集體產權改革的要求及其深遠意義，做好相應的宣傳培訓工作，從思想認知層面上對農村的集體產權制度改革達成統一的看法，并安排和部署各項工作。為了實現這一目標，可以通過標語、公告等方式讓更多農民了解農村集體資產監管的意義、政策法規等，能夠使其通過法律維護自身的合法權益，并了解農村集體產權制度改革帶來的切實利益，使其積極參與農村集體產權制度改革活動，獲取農村集體產權制度改革發展帶來的紅利。第二，加強對基層業務人員的培訓教育，可以采用交流研討和集中培訓等方式，提升黨政管理人員和相關工作者的業務能力，培養高素質的監管團隊，積極借鑒其他地方的集體產權制度改革經驗，總結本地集體產權制度改革的典型案例進行積極推廣，從而起到良好的示范效果。規范農村集體產權制度改革的監管行為，從而使農村集體經濟實現穩定、持續發展。

（二）加強農村集體“三資”管理

第一，明確農村集體產權制度改革中各方的職責，可以對集體所有資產進行梳理，對已確定價值，且明確權屬、手續齊全的資產，應確保其資料上傳至國內所有農村集體資產的監管系統，并及時更新相關資料，通過監管平臺對其進行監督；對于記錄存在差錯、未完成移交的資產，可以由相關部門核實各項信息，將手續補齊后，確保其資產信息更新在監管平臺，促使農村集體資產管理更透明。第二，創建對接省級平臺的數據系統，保證省、市、縣三級集體資產管理網絡都能夠得到有效覆蓋，并對農村集體經濟組織財務管理加強規范，各地也可以通過組建專業的審計團隊，全面審查農村集體經濟組織的財務狀況。同時，針對審計過程中發現的問題，可以及時進行糾正，防止農村集體經濟的資金出現流失。第三，可以在農村集體“三資”比較多的鄉村設立集體經濟合作社試點及農村集體產權改革試點，從而積累更多農村集體資產資源開發與發展集體產權股份制的經營經驗。另外，應進一步完善農村集體“三資”經營收益管理方法，確保農民在農村集體產權制度改革中的集體資產收益分配權。

（三）進一步發展農村集體經濟

為了推動農村集體產權制度改革工作，應加強發展農村集體經濟。在當前社會背景下，積極發展新型的農村集體經濟，不僅有利于農戶增收，還可以增加農村集體經濟收入。農村集體產權制度改革的基礎是清理集體資產，折股量化，設立農村集體經濟組織，以便對農村集體資產進行管理。如果不重視農村集體經濟的發展，就難以開展農村集體產權制度改革工作。在發展農村集體經濟的過程中，可以通過農村家庭、集體經營與企業、合作經營等多種方式優化農村集體資產，并對利益聯結機制進行規范和創新，促使家庭農場、農村合作社等新型的經營主體在農村集體經濟發展中發揮作用。另外，可以以種養業和特色產業為主，進行資源挖掘和產業引導。加強對農村集體經濟發展機制進行研究，完善農村集體經濟發展的扶持制度，對農村主導產業進行扶持，促進農村集體經濟中其他產業的發展。提高現代農業主導產業的發展水平，充分利用多樣化的農村集體資源，增加農村集體經濟收益，實現農村集體經濟的發展與壯大，使農民切實得到集體產權制度改革帶來的好處。

作者簡介：馬良（1981—），男，河南滑縣人，本科，農業經濟師，主要從事農村經濟管理、農村集體產權制度改革和農村集體“三資”管理等研究。