生態經濟視角下耕地保護與土地可持續發展研究

江蘇省作為中國的經濟大省和農業強省，其耕地保護和土地可持續利用的實踐，對于全國乃至全球具有一定的示范作用和借鑒價值。生態文明建設和鄉村振興戰略的實施為耕地質量建設與保護工作指明了方向。長江經濟帶發展戰略、長三角區域一體化發展戰略的推進，對江蘇省耕地質量建設與保護提出了更高的要求。“十四五”時期是江蘇耕地質量建設與保護的關鍵深化期，需要進一步前瞻性規劃、改革創新，推動全省耕地質量建設與保護邁上新的臺階，并繼續在全國保持領先地位。

一、耕地保護與可持續發展的關系

（一）耕地保護的內涵

耕地保護是指通過法律、政策和技術手段，維護和提升耕地的數量和質量，保障糧食生產能力，維持生態平衡的過程。它不僅涉及土地資源的合理利用，還包括防止耕地資源的過度開發和退化。

（二）可持續發展的內涵

可持續發展的核心思想是確保當前的發展活動不會對未來的生存和繁榮造成威脅。一方面，應優先滿足全球人民的基本需要；另一方面，在技術和社會組織的限制下保護環境，以滿足現在和未來的需求。土地資源是經濟發展的基礎，耕地的可持續利用對實現區域經濟長期穩定發展至關重要。

（三）耕地保護在可持續發展中的關鍵作用

耕地保護是保障糧食安全的重要舉措。耕地保護直接關系到糧食安全，而糧食安全是國家安全的重要組成部分。通過保護耕地，可以確保長期穩定的糧食供應，支撐經濟和社會的可持續發展。

耕地保護可以促進經濟與社會的和諧發展。耕地保護有助于平衡城鄉發展，防止過度城市化帶來的土地資源緊張和生態破壞。通過推動農業生態化發展，提高耕地的利用效率，可以促進農村經濟的持續發展，減少城鄉差距，實現社會的和諧與穩定。

（四）耕地保護與可持續發展的關系

耕地保護和可持續發展之間是相互依存的關系。耕地保護是實現可持續發展的重要內容之一，而可持續發展為耕地保護提供了理論基礎和實踐導向。兩者相互促進，共同構成了經濟、社會、環境三者之間的良性互動。

在政策制定和實施過程中，耕地保護措施應與可持續發展的目標相一致。通過推廣綠色農業、強化生態補償機制等方式，可以在保護耕地的同時，實現經濟效益和生態效益的雙贏，推動可持續發展目標的實現。

二、耕地保護與土地可持續發展的江蘇嘗試

（一）經濟發展與耕地保護的矛盾

江蘇省“一山兩水七分田”，全省面積10.72萬km2，人均耕地面積僅480.24 m2，約為全國平均水平的50%。隨著江蘇省經濟的快速發展，城鎮化和工業化進程加快，耕地保護面臨前所未有的壓力。一方面，經濟增長需要更多的土地資源來支持城市擴張和工業園區建設；另一方面，耕地是糧食生產的基礎，耕地的減少直接威脅到糧食安全。在江蘇省，經濟發展與耕地保護之間的矛盾尤為突出。部分地區在追求經濟利益的過程中，忽視了耕地保護的長期重要性，導致耕地面積大幅減少，土地利用效率低下。

（二）環境污染對土地資源的影響

環境污染，尤其是土壤污染，已經成為江蘇省土地資源可持續發展的重要挑戰，工業污染、廢水排放等也對耕地造成了不可忽視的影響。

針對水污染的問題，江蘇開展了一系列整治行動。位于揚州市邗江區的北湖濕地，是南水北調東線工程江蘇段的源頭區——邵伯湖的西岸，這里是鳥類南北遷徙的重要通道，也是江淮生態大走廊入江區域重要的過水性湖泊，直接影響南水北調東線工程一江清水向北送的水質安全。這里曾存在湖面萎縮、水系連通性下降、局部水質污染等突出生態問題，如今邵伯湖西濕地項目已成為“中國山水工程”的經典案例，標志著江蘇省在自然保護和生態修復方面所做出的努力得到了國家的肯定。在過去幾年里，江蘇省以6個國家級保護修復項目為主導，其中包括備受矚目的山水工程。這些項目不僅關注單一領域的生態修復工作，而且采用一種全面、系統的方式來推進土地、礦山、海洋及濕地的生態維護。這種多領域聯動的策略，旨在實現生態修復工作的最大化效果，確保江蘇省的自然環境得到持續改善。此外，鹽城國家海洋生態保護修復項目完成建設任務，修復濱海濕地超1550 hm2，圓滿完成滸苔綠潮防控、互花米草治理任務，連云港市連島入選首批“和美海島”。

（三）提高土地利用效率

在江蘇省這樣一個人多地少、資源環境約束日益趨緊的地區，提高土地資源利用效率尤為重要。為了應對經濟發展與土地資源之間的矛盾，江蘇省需要采取一系列措施來提高土地利用的集約化水平，確保土地資源的可持續利用。特別是在長三角區域一體化發展戰略的背景下，優化城市用地結構，促進城市內部土地的再開發和集約化利用。

三笑集團正致力于其綠色智能工廠的創新升級項目，該項目不僅充分利用了企業現有的土地資源，而且通過巧妙改造將原有的單層廠房升級為多層高標準的生產空間。這一變革不僅提高了土地的使用效率，還成功節省了相當于11 hm2的土地資源。在揚州生態科技新城，通過深入挖掘土地潛力，使得那些歷史較長的企業也能夠探索出新的發展空間。新城計劃在未來3年內，打造一個面積達50萬m2的高品質產業社區。該社區旨在為更多企業提供服務，推動實現“工業上樓”的現代化發展目標，即通過建設多層工業樓宇來促進土地資源的高效利用和產業的集聚發展。

“工業上樓”這一概念在江蘇省得到了深入實施和推廣，它不僅是一個單純的建筑模式變革，更是江蘇省堅持“向資源存量要發展增量”、推動土地集約高效利用的生動縮影。這一戰略的實施，體現了江蘇在經濟發展中對于資源優化配置的深刻理解和高效執行。在經濟持續高速發展的背景下，如何在有限的空間里創造出更大的經濟效益，成了一個亟待解決的問題。為此，江蘇省采取了多種措施，其中“工業上樓”就是一項重要的實踐。通過建設多層高標準的工業樓宇，企業可以在相同的土地面積上實現更多的生產和研發空間，有效緩解了土地資源緊張的矛盾。江蘇省頒布《關于推動經濟運行率先整體好轉的若干政策措施》，以期提高經濟運行率，助力工業用地落實“標準地+雙信地+定制地”的供應模式。

（四）政策與制度執行力度

江蘇省在耕地保護和土地可持續發展方面的政策和制度盡管比較完善，但在以往的執行過程中仍然面臨一些問題。第一，政策的地方執行力度不足，部分地方政府在實施政策時存在變通現象，導致耕地保護政策的效果打折扣。第二，土地管理制度中存在一些不足，使得非法占用耕地、土地利用不夠合理等問題得不到有效遏制。耕地保護與經濟發展之間的政策協調性不夠，導致在實際操作中出現矛盾和沖突。制度執行中的這些不足，使得耕地保護的效果無法達到預期，也給土地的可持續發展帶來了隱患。

為了解決上述問題，打擊違法占用土地、破壞種植等行為，江蘇省自然資源廳于2023年5月22日印發了《江蘇省土地行政處罰裁量權實施辦法》和《江蘇省常用土地行政處罰裁量基準》，堅決打擊破壞土地行為。對于非法占用耕地面積建設窯洞、墓地，或者在未經允許的情況下擅自在耕地上建造房屋、挖掘砂石、開采礦石等行為，以及因開發土地而導致土地荒漠化、鹽堿化的情況，需要由縣級以上的人民政府自然資源和農業農村主管部門責令改正。同時，這些部門有權對違法者處以罰款，對于犯法的行為，可以追究刑事責任。

三、生態經濟視角下耕地保護與可持續發展的對策

（一）加強生態補償機制建設

為了更好地保護耕地，江蘇省應進一步加強生態補償機制建設。嚴守耕地紅線，確保“良田糧用”。生態補償機制是一種經濟激勵措施，旨在保護和改善環境質量。通過建立有效的生態補償體系，可以促進資源的合理利用和生態環境的可持續發展。第一，制定明確的生態補償政策，確保補償資金的合理分配，比如根據不同地區的生態功能重要性和生態服務價值進行差異化補償。第二，實施嚴格的耕地保護制度。耕地是糧食安全和生態平衡的基礎，實施嚴格的耕地保護制度對于保障國家糧食安全、促進生態文明建設至關重要。實行最嚴格的耕地用途管制，通過土地整治、水利建設等措施提高耕地質量和產出能力。第三，政府應完善耕地保護的生態補償機制，合理確定補償標準，確保耕地保護者能夠得到合理的經濟回報。第四，建立多方參與的補償與激勵制度，鼓勵企業、社會組織和個人參與耕地保護工作。通過多元化的補償和激勵措施，可以有效調動各方力量，完善耕地保護的生態補償機制，建立多方參與的補償與激勵制度，共同推動耕地保護與土地可持續發展。

（二）推進農業生態化發展

農業生態化發展是實現耕地保護與土地可持續發展的重要途徑。江蘇省應大力推廣有機農業和生態農業，減少化學農藥和化肥的使用，改善土壤質量，提高農業生產的可持續性。同時，政府應加大對農業技術創新和推廣的支持力度，推廣先進的耕作技術和農業管理模式，減少農業生產對環境的負面影響。此外，還應鼓勵農民采用生態友好的種植方式，保護和恢復耕地的生態系統服務功能。

1.為了保護和提升耕地的生態環境，需要對其生態價值進行科學評估。首先，需要建立一套完善的評估體系，包括土壤質量、水資源狀況、生物多樣性等多個方面。其次，不僅要關注當前的生態狀況，還要考慮長期的生態效益。例如，一些耕地目前的狀況可能不佳，但如果采取合適的措施，其生態價值有可能會得到顯著提升。最后，當評估完成后，應該將耕地的生態價值納入經濟補償體系。這意味著如果某些耕地因為保護生態而被限制使用，或者因為采取了生態友好的耕作方式而導致產量下降，農戶應該得到相應的經濟補償。這樣的補償機制可以鼓勵更多的農戶參與生態保護，從而實現生態效益和經濟效益的雙贏。

2.完善耕地與濕地、林地等地形的協調機制。一方面，明確各種地形的功能定位和保護目標。例如，濕地的主要功能是水源涵養和生物多樣性保護，林地則更多地承擔著木材生產和碳匯的作用，耕地的主要目標是確保糧食安全和農業可持續發展。只有明確了各自的功能和目標，才能制定出合適的管理策略。另一方面，加強不同地形之間的連接和互動。例如，可以通過建設生態廊道，使野生動物能夠在濕地、林地和耕地之間自由遷移，從而增強生態系統的整體穩定性。

（三）提高土地資源利用效率

1.提高土地資源利用效率是實現土地可持續發展的關鍵。江蘇省應通過推進土地利用的集約化水平，減少土地資源的浪費。例如，在城市建設中應推廣高密度開發模式，減少對耕地的占用。在農村地區，可以通過土地整理和復墾等措施，優化土地利用結構，提高土地利用效率。此外，應加強土地綜合整治，恢復和提升退化土地的生產能力，保障耕地資源的可持續利用。在土地資源的合理利用與保護愈加重要的時代背景下，需要對土地資源實行集約化管理，不僅能夠更高效地使用每一寸土地，還能顯著提高耕地的保護率。

2.完善耕地用途管理，加強土地承包管理，是保障糧食安全和實現農業可持續發展的關鍵措施之一。一方面，通過明確哪些地塊可以優先用于糧食生產，哪些地塊可以用于經濟作物或其他用途，能夠有效平衡農業生產結構，優化資源配置。另一方面，通過嚴格的合同管理和監督執行，能夠防止耕地被轉用于非農業用途，確保足夠的耕地用于糧食生產。

3.落實退耕還林還草政策，重視生態效益。通過將部分退化嚴重的耕地退耕還林還草，不僅可以恢復和改善生態環境，還能提高土地的長期生產力。這種做法有助于構建一個更加和諧的自然生態系統，同時也為人類提供了更好的生活質量。

（四）優化耕地保護政策

牢牢守住耕地紅線，守的是老百姓的“生命線”。江蘇省應進一步優化耕地保護政策，確保政策的科學性和可操作性。

1.制訂耕地保護規劃。政府應制訂更加科學、合理的耕地保護規劃，明確各地耕地保護的目標和任務。

2.加大政策的執行力度。政府應建立嚴格的監督和評估機制，確保各級政府能夠嚴格執行耕地保護政策。

3.健全法律法規。嚴厲打擊非法占用耕地的行為，保障耕地資源的合法利用。

4.夯實耕地保護共同責任體系。這需要各個相關部門和社會各界共同參與和努力。所謂“共保”，即共同保護，意味著不僅是政府的責任，也需要公眾的參與和認識。通過加強與這些部門的對接，可以更好地統籌規劃土地資源的使用，避免過度開發和浪費。

四、結語

江蘇省在耕地保護與土地可持續發展方面正面臨前所未有的挑戰，隨著經濟快速發展和城鎮化進程的加快，耕地資源的壓力日益加大。江蘇省通過實施生態文明建設、鄉村振興戰略以及長江經濟帶發展和長三角區域一體化發展戰略，已經在耕地保護和土地可持續利用方面取得了一定的成效，未來，江蘇省仍需繼續深化耕地質量建設與保護工作，確保耕地紅線的穩固與糧食安全的保障。在科技賦能的支持下，通過集約化、智能化的土地利用方式，以及更為完善的政策和制度執行，江蘇有望進一步提高土地資源的利用效率，推動農業現代化和生態經濟的協調發展。

作者簡介：吳軍（1972—），男，江蘇淮安人，本科，農業經濟師，主要從事農業農村經濟研究。