市域產教聯合體的組織合法性問題研究

作者簡介

曹靖（1988- ），男，湖北工業大學職業技術師范學院副教授，湖北教育政策研究院特聘研究員，教育學博士，研究方向：職業教育產教融合（武漢，430000）；尚嘉珉（2001- ），男，湖北工業大學碩士研究生，研究方向：職業教育管理

基金項目

湖北省教育科學規劃2023年度重點課題“湖北省高職院校推進開放型區域產教融合實踐中心建設的案例研究”（2023GAO39）；2024年度“湖北工業大學—湖北省新型智庫（培育）”智庫建設專項課題“現代職業教育體系改革與湖北新型工業化”（托舉計劃24TJ06），主持人：曹靖

摘 要 基于制度邏輯與多中心性理論融合的視角，理清市域產教聯合體的組織結構和運作邏輯，呈現市域產教聯合體組織合法性的內在規定與外在表達。市域產教聯合體因政府行為的“邊界不清”，制度供給的“差強人意”存在規制合法性困境；因組織行徑的“離經叛道”，中間組織的“作用缺失”存在規范合法性困境；因“新生者劣勢”存在文化—認知合法性困境。市域產教聯合體建設在多重制度邏輯交互的穹頂規則下獲取組織合法性，受多元制度要素作用的制度壓力而顯現組織合法性。

關鍵詞 市域產教聯合體；組織合法性；制度邏輯；多中心性理論

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2024）21-0038-09

區域產業發展與經濟運行方式發生轉變的時代趨勢，使得產業界與學界對產教融合組織有了新的認識，客觀上也漸進地形塑著社會公眾對“市域產教聯合體”的理解與期待。市域產教聯合體是集培養人才、深化產教融合、促進經濟高質量發展等多維功能于一體的新型產教融合實踐載體，注重對區域職業教育發展的深層次回應[1]，其具有發展理念一體化、建設主體多元化、發展特色市域化和運作方式實體化等特征[2]。市域產教聯合體建設是基于勞動力市場供需博弈結果的現實選擇，也是職業教育技術技能人才培養質量提升的路徑朝向。然而，現代社會經濟活動充斥著各種沖突，多重制度邏輯的情境頻繁出現，誘發對抗性的制度實踐與規范[3]。市域產教聯合體的實體化運作因無法適時、合理應對“多重制度邏輯在組織場域中生成的動態交互關系”[4]，將引發外部社會的認知偏差，使其組織合法性面臨較大的挑戰。因此，探析并厘清市域產教聯合體如何獲取及顯現組織合法性的作用機理，能拓展制度影響產教融合組織體孕育、生成及成長的理論研究，并化解市域產教聯合體建設的組織合法性困境，明晰其運作的實踐方向。

一、制度邏輯與多中心性理論融合：理論分析框架闡釋

制度邏輯塑造或決定了組織環境中的“游戲規則”[5]，當組織的運作契合其所處制度環境的要求，或能夠滿足利益相關主體的期望，則認為是具有合法性（Legitimacy），并被賦予特定的身份來從事社會活動，從而提高生存和發展的可能性[6]。制度邏輯通過四種具體的機制來刻畫組織合法性行為的獲取[7]：一是通過“身份認同”明確行為主體的群體性特征；二是通過“社會分類分層”作用行為主體的認知；三是通過調節組織“決策者才能”的配置來影響組織行為；四是通過“組織運行邏輯”演繹組織和個體行為。制度邏輯對復雜的組織行為具有較強的解釋力，在斯科特提出的“制度三大要素”理論基礎上，將市域產教聯合體的制度邏輯及組織合法性進行歸納，見表1。

其一，市域產教聯合體的規制合法性。基于“規制性”的制度要素，市域產教聯合體可以被看作是職業教育服務產業轉型升級和經濟高質量發展，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接的一種制度安排[8]，其規制合法性源于政府的政策法規，凸顯國家權力的意志。如2023年教育部辦公廳發布的《關于開展市域產教聯合體建設的通知》（以下簡稱《通知》）中明確指出，為深入學習貫徹黨的二十大精神，落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》，決定啟動市域產教聯合體創建工作，明確的工作目標、條件要求及組織實施有助于其規制合法性的獲取。

其二，市域產教聯合體的規范合法性。基于“規范性”的制度要素，市域產教聯合體的規范合法性反映出外界對于其運作的正面規范性評價，其獲取源于社會道德規范及價值觀的要求，“一種親社會邏輯，從根本上不同于狹隘的自我利益。這意味著判斷一個組織在道德上是否合法不依賴于組織的行為是否有利于評估者的判斷，而是依賴于它是否能在社會維度上被認為是正確的”[9]。在市域產教聯合體運作過程中，其規范合法性受到政府、企業、學校、科研機構等多方參與主體之間相互認同的影響。

其三，市域產教聯合體的文化—認知合法性。基于“文化—認知性”的制度要素，市域產教聯合體的文化—認知合法性源于社會大眾的一般性認知、理解及接受，“只有當產教融合上升為社會文化時，其才能獲得最充分的認知合法性，成為企業、學校、其他利益相關者和社會公眾認為理所當然的事情，并進而轉化為整個社會的共同行動”[10]。文化—認知合法性可被看作是規范合法性的延伸，它基于規范性期待又超越了它，即市域產教聯合體運作在社會大眾的認知中是否符合規范性要求，以至于被看作是自然而然且理所應當的事情。

多中心性（Polycentricity）是指多個獨立的決策制定中心和行動者在一定規則和標準的框架內，通過相互調整來組合彼此間的關系[11]。通過建立一個整體限制性規范和約束條件的穹頂規則，可以將不同的中心納入到統一的制度體系中，利用多中心之間規則、規范的自主性交互來確定彼此間關系，從而達到調整內部主體行為的目的，使得多中心在相互獨立的基礎上形成競合關系，最終確保整個體系的運行活力[12]。利用多中心性理論來探尋產教融合實體化運作的多樣性和創造性的制度活動，能較為準確地闡釋市域產教聯合體與區域產業形態、經濟運行模式、職業教育發展水平之間的密切關系。理論融合則是基于不同理論間存在的互補性或協同性來形成新的研究視角，進而對社會實踐進行解釋，從而達到強化事物認知和理解的目的[13]。如何利用制度邏輯與多中心性理論融合的視角，來探究市域產教聯合體的組織合法性問題？

首先，制度邏輯對市域產教聯合體的作用是通過組織場域來實現的，處于組織場域中的行動者能比場域外的其他行動者形成更具有普遍意義的系統，且彼此的互動也更加頻繁[14]。多重制度邏輯中的同質性要素將轉化為組織發展的基本準繩，市域產教聯合體內各主體在發展目標、組織性質、價值主張、業務領域等方面差異顯著，但仍要契合所處制度環境的基本要求，如深度參與人才培養，有效服務產業發展等才能立足于組織場域。

其次，多中心性的穹頂規則要求市域產教聯合體內各主體的行為都共存于統一的制度框架之下，要能夠滿足人才培養、創新創業、促進產業經濟高質量發展的要求和期望。制度邏輯在牽動市域產教聯合體實體化運作過程中滿足區域產業升級、經濟運行方式轉變、高質量職業教育發展等基本規制的、規范的和認知的制度規則，以回應相關利益主體的訴求，才能被社會所接受和認可，即市域產教聯合體內各主體在穹頂規則的制度框架下運作，但也可能在組織場域中導致了趨同現象。

再次，制度邏輯中的制度要素在相互作用的過程中，會使組織場域中出現具有相對主導影響的范疇，“可以根據邏輯的作用效果，將組織場域劃分為不同的、具有獨立的行為規則和特征的場域單元，并對其中的行動者產生差異化作用力”[15]。制度邏輯影響著組織場域內的制度多中心結構，而制度邏輯中各制度要素的動態均衡能夠保障市域產教聯合體內各主體協同配合以實現有序運行。因此，運用制度邏輯與多中心性理論融合的視角，可以觀照市域產教聯合體的組織合法性，也為尋求其如何達到產權明晰、組織完備、機制健全、運行高效的實體化運作提供理論參考。

二、市域產教聯合體組織合法性的審視

（一）市域產教聯合體的組織結構及運作邏輯

“結構和運作是理解事物產生和發展的關鍵要素”[16]，在審視市域產教聯合體的組織合法性之前，有必要梳理及明晰其組織結構及運作邏輯。

1.市域產教聯合體的組織結構

“組織的價值與目的越來越趨于混合化，多個生存邏輯的共存與共演成為混合組織的新特征”[17]。首先，市域產教聯合體的組織價值目標和使命追求可以在經濟價值與社會價值的二元價值中進行混合，其組織性質介于傳統商業組織與傳統非營利性組織（Non-Profit Organization，NPO）之間，在擷取經濟價值的同時還要協調社會價值的平衡發展，并由此形成混合型組織形態。其次，市域產教聯合體是履行社會責任或是具有社會責任的組織，其實體化運作需要平衡在其他組織形態中表現為矛盾的績效目標，即妥善處理經濟價值和社會價值之間的關系，且要顧及多元利益相關者差異化的訴求。再次，市域產教聯合體是政府、行業、企業與學校四方協同的命運共同體，也是各參與主體之間形成的顯性及隱性契約的集合。產教融合的應然意圖引導市域產教聯合體內各主體形成信任的互惠關系，與產業升級、經濟運行模式轉變和職業教育高質量發展產生關聯。總之，市域產教聯合體作為一種新興的產教融合組織范式，是具有整合經濟與社會功能的社會經濟組織，其組織合法性要符合現代社會中經濟系統與社會系統相互嵌入、經濟屬性和社會屬性內在統一的要求。

2.市域產教聯合體的組織運作邏輯

“運行邏輯既是組織使命目的的反映，更是組織行為方式的決定因素，通常能夠體現組織所屬的‘社會部門’，并顯性化地刻畫為資源配置方式與原則”[18]。市域產教聯合體內成立政府、企業、學校、科研機構等多方參與的理事會，各主體協同配合以實體化運作融合了公共部門及私營部門的運行邏輯，體現出“第四部門”的特點——“指的是那些超越傳統部門邊界與目的、服務于大量底線社會需求，公共部門與私營部門混合在一起、受使命驅動的組織，即灰色部門組織（GSOs）”[19]。市域產教聯合體內私營部門側重經濟價值的獲取和創造，也會基于自身社會責任而適時涉及社會價值創造；公共部門看重社會價值創造，其經濟價值獲取主要受政府、組織、個人等外部因素影響。從組織的價值主張、價值創造和價值獲取三個維度剖析市域產教聯合體的運作邏輯。其中，價值主張說明市域產教聯合體創造和獲取什么價值，兩者關系如何；價值創造描述市域產教聯合體的服務、產品等如何創造價值；價值獲取說明市域產教聯合體的成本結構及收益來源。

其一，市域產教聯合體的價值主張。市域產教聯合體的價值主張既觸及社會價值創造，也強調經濟價值獲取，經濟價值為社會價值提供資本、勞動力、管理等方面的支持，社會價值同樣會為經濟價值的獲取擴大社會影響力，以促進本區域經濟社會高質量發展。市域產教聯合體的經濟價值創造與社會價值獲取是一體的，通過適時調整組織行為，也將社會價值的獲取融入經濟價值創造過程中。

其二，市域產教聯合體的價值創造。市域產教聯合體的價值創造是在其運作過程中，基于機會成本的權衡，使其利益相關者的總效用增加。如聯合體內的企業在政策支持、經費補充的利好之下，被激發出與職業教育發展相適宜的辦學、從教、育人動機，出現與生產對接的培訓行為、開發與產業吻合的專業，涵養與產業共進的意愿，進而生成價值創造。首先，服務區域發展。市域產教聯合體的建設要以先進制造業、現代服務業、現代農業等為核心主導產業，反映出市域產教聯合體要契合區域產業形態的發展需求，以服務區域發展戰略，主動加大人力資本投資，充分挖掘發展潛力，并履行社會責任。其次，服務人才培養。市域產教聯合體內的企業將在投資興辦職業教育、接收學生實習培訓、接納教師崗位實踐、開展校企深度合作、建設產教融合實訓基地方面積極作為，積極探索高技能人才培養的新模式。再次，服務產業發展。市域產教聯合體建設公共性技術服務平臺，打通科研開發、成果轉移鏈條，其內部產教資源得到有效利用，“校企合作、工學結合”的產教融合特色能夠顯現，企業育人并促進就業的優勢得以突出，通過促進技術創新、工藝改進、產品升級、解決企業實際問題，以有效服務產業發展。

其三，市域產教聯合體的價值獲取。市域產教聯合體的價值獲取是其在測度運營成本及風險之后，在所舉辦或參與的職業教育活動中獲取的一切價值。一方面，源于政策的優惠。市域產教聯合體建設條件中明確提出支持職業教育的金融、財政、稅費、土地、信用、就業和收入分配等激勵政策的具體舉措，落實落地見效果；另一方面，來自技能培訓的獲利。市域產教聯合體將在就業崗位提供和職業資格培訓方面發揮重要作用，既能作為消費者接納合格的學生進入相關企業工作，使技能轉化為生產力，也能為生產者提供優質的技能培訓，讓學生的技能轉變為企業發展的戰略資產。此外，市域產教聯合體內企業員工技能升級所帶來的長遠收益是其運作過程中的重要隱性獲取。

綜上，基于組織結構和運行的判定，市域產教聯合體可被界定為：一種將社會價值創造及經濟價值獲取相融合，其組織結構映射出產教學研用與協同創新綜合活動的開展，在運作過程中體現市場邏輯、公益邏輯和理性選擇邏輯相結合，是組織自身與區域經濟社會高質量發展“同頻共振”、新的混合型產教融合組織體。

（二）市域產教聯合體組織合法性的內外審視

1.市域產教聯合體組織合法性的內在規定

市域產教聯合體以追求社會價值創造為目標，但在實現方式上是按市場經濟運作規則開展各項活動。市域產教聯合體組織合法性的內在規定如下。

其一，市域產教聯合體組織合法性的理想樣態。市域產教聯合體的組織合法性是將多重制度邏輯融合共生成一種新型的、均衡的組織行動指南，是聯合體內各主體自身價值主張與時俱進的體現。市域產教聯合體的組織合法性是以“共生—相容”的多重制度邏輯同構于自身發展的內外環境之中，并影響自身的經濟行為、道德行為及社會行為來參與職業教育產教融合活動。同時，市域產教聯合體內各主體將轉向“文化—認知”制度化，并悄然出現組織變革及組織互融。此外，市域產教聯合體的發展將處于更直接、更廣泛的利益相關者體系中，定期接受第三方評價其育人成效，以獲取更為廣泛的社會認可與支持。

其二，市域產教聯合體組織合法性的使命運動。市域產教聯合體自生成之始就突顯出其是經濟“嵌入”社會的一種組織形式，市域產教聯合體通過調適聯合體內企業的生產要素以形成內生性動力，并導向其在運作過程中的組織行為價值合理性與目的合理性，如市域產教聯合體內企業的“資本”摒棄“功利性”流向，把社會財富增長歸因于技能開發，并把技能開發當作國家戰略時，資本會向企業技術技能人才培養、技術支持、信息咨詢等領域流入，繼而聯合體內企業潛在的教育功能被喚醒，企業和個體對職業教育的需求更具主動性。

其三，市域產教聯合體組織合法性的價值共生。從組織結構來看，市域產教聯合體的組織合法性是由其組織規制合法性、規范合法性及文化—認知合法性高階均衡的體現。多重組織合法性的均衡是通過聯合體內各主體“價值共生”的機制創新及穩定的制度供給來實現的，市域產教聯合體組織合法性會形成良性的制度安排，將以“協同機制”及“利益代理機制”加強政府、行業組織、學校、科研機構和各類企業間的產教聯動發展，并促使各主體達成市域產教聯合體共同利益的價值共識。

2.市域產教聯合體組織合法性的外在表達

（1）恪守管理措施：組織合法性規約組織行為

市域產教聯合體的建設要遵行管理措施，通過園區申報、省級推薦、建設培育等程序。一方面，組織行為要規范合理。市域產教聯合體的組織合法性反映其創造社會價值的動機，必須端正其獲取經濟價值的行為。另一方面，組織行為要突出公益性。市域產教聯合體的組織合法性亦反映出其需要根據自身實際，或提供較為完善的職業教育服務，或推進政府、行業、企業與學校四方協同的命運共同體的生成。

（2）明確價值理念：組織合法性明晰組織定位

市域產教聯合體的組織合法性反映出其在運作過程中要將產教融合、校企合作、社會服務等社會價值創造凝練為發展的核心理念，才能為區域經濟社會發展“貢獻力量”。市域產教聯合體將在一個紛繁復雜的社會關系網絡中運作，會受到政策法規、產業形態、社會期許，聯合體內行業需求、企業自身發展愿景等諸多因素的影響，只有清晰定位，凝練價值理念，制定合理的運作目標，才能體現組織合法性。

（3）平衡長短價值：組織合法性彰顯組織作為

組織運作的內在需求既有短期利潤，如財政補貼、經濟收益等，也涉及長期的創新性價值需求，即人力資源開發、商譽、技術和創新成果。市域產教聯合體的組織合法性要使長期社會價值創造與短期經濟價值獲取達到和諧狀態，促成其主動參與、深度參與產教融合、校企合作，并在職業教育高質量發展中發揮重要主體作用。

三、市域產教聯合體組織合法性的困境

市域產教聯合體的組織屬性決定其具備組織理性特征，即“組織在特定的環境和問題情境下，會努力通過理性的計算或者以最小的成本來解決特定的問題，從而實現特定的目標”[20]，還具有一定的“非理性”特征，“將是否對社會有利作為其行動的重要參照，并以社會利益的增長為行動目標”[21]。作為一種嵌于復雜社會經濟與政治環境中的組織，市域產教聯合體運作過程中在法律裁決、道德支配及社會文化支持等方面均存在一定程度的組織合法性困境。

（一）市域產教聯合體規制合法性的困境

市域產教聯合體建設的制度多為政策性文件，缺乏有力的法律法規約束，且存在制度不協同的問題，在一定程度上凸顯了其規制合法性的困境。

1.政府行為的“邊界不清”

市域產教聯合體內的各主體在市場機制下協同配合，將人才培養、科學研究、技術創新、成果轉移、社會服務與有效服務產業發展進行銜接，政府的各項規制行為則要利用相關的法律法規和產教融合政策以補充市場機制所不能實現的功能。在產教融合過程中，“以政府為中心的共治成了職業教育和產業無法深度融合的重要緣由，政府又不得不通過以政府為中心的共治推動職業教育深化產教融合”[22]。政府“放任”所引發的監管缺失會導致產教融合在資本逐利的影響下，失去原有的價值定位，甚至走向違法的禁區；而政府的“越權”行為又會打擊學校與企業作為融合主體的積極性，破壞市場機制優化教育資源與人力資源配置的基本格局[23]。因政府的角色及權力邊界的不清晰，“政府悖論”致使市域產教聯合體在運作過程中的規制合法性面臨較大的挑戰。

2.制度供給的“差強人意”

“當前產教融合規范性文件的數量增長在很大程度上仍可歸結為一種‘自我復制與自我維持’的過程，并未很好地激發與時俱進的制度創新并發揮應有的制度效應”[24]。我國產教融合在頂層設計上缺乏具體的規劃，各類產教融合組織體的建設也缺乏系統性、持續性、操作性強的制度供給。市域產教聯合體的實體化運作需要法律法規層面的細化與協同，聯合體內各類主體在政策執行中普遍存在“形式契約”的現象，無法真正落實政策規定的義務要求，部分地方政府未能結合區域產業發展特色及經濟運行現狀進行產教融合政策細化。就當前市域產教聯合體建設而言，還缺失聯合體內促進學校服務產業發展，為園區內企業提供技術咨詢與服務，促進技術創新、工藝改進、產品升級，解決企業實際生產問題的激勵政策；缺失促進聯合體內企業主動參與、深度參與人才培養各環節的制度性路徑等。市域產教聯合體的建設涉及多個政府部門的跨領域制度組合，而各部門在政策制定方面的意愿參差不齊，在政策推行中亦存在各自為政、互補性不強的情況，從而對規制合法性產生影響。此外，相關立法“停滯不前”，國家層面未出臺“產教融合促進法”或“產教融合促進條例”等法律法規對產教融合組織體或產教融合實體化運作進行限定，致使市域產教聯合體建設缺少法律確認、法律推進及法律保障。

（二）市域產教聯合體規范合法性的困境

“組織的行為符合特定環境中的社會價值觀與道德規范，也就擁有了規范合法性”[25]。規范合法性是一種對市域產教聯合體是否在做“應該做的事”具有約束力的社會期望。

1.組織行徑的“離經叛道”

市域產教聯合體內各主體是以“項目制”為載體調配產教資源在橫向上的流通及互補，以介入職業教育產教融合活動的開展。一方面，市域產教聯合體內企業的參與行為會為其帶來如政府補貼、稅收優惠、政治身份等利好，其中“身份效應”是企業在與政府關聯中最為“外顯性”的表達。因此，市域產教聯合體內的企業可能通過“儀式化”參與，在短期內為自身發展斬獲資源，也運用身份效應來順應所處外部環境的變化。企業淺嘗輒止的行為不利于其結合自身不同的資源稟賦與能力條件，從關注市域產教聯合體建設的角度規劃自身發展與社會責任履行和諧共生的遠景。另一方面，在產教融合過程中，高技能人才培養具有長時性和延時性，但企業可能通過學生頂崗實習、生產性實訓基地實踐教學等形式取得短期性人力資源，或通過訂單班、企業學徒制等形式獲得符合企業需求的養成型人力資源，而職業院校無力涉及制定學生在企業實習的監管流程，無法對學生實習效果的評估及技能養成的評定，這將導致市域產教聯合體規范合法性的消解。企業著眼于實習學生對企業的好感度、忠誠度，或建立師徒情感聯結，并明確人力資源的流向，而職業院校則可能將產教融合、校企合作視為每一屆學生都需要完成的企業體驗式教學活動。

2.中間組織的“作用缺失”

“我國經濟運行模式決定了中介組織的必然參與，中介組織的參與節約了職業教育校企合作的交易成本”[26]。經濟運行模式轉變對產教融合組織實體化運作的方式提出新要求，市域產教聯合體的人才培養、服務產業發展需要多個專業化的中間性組織協調配合。中間性組織在尊重聯合體內各主體育人客觀能力意愿的基礎上合理發揮輔助作用，激活由政府、企業、學校及科研機構等多方參與的理事會的效能。中間性組織的缺失導致市域產教聯合體無法通過內在生成的職業教育技能養成體系為育人的出發點，無法使“企業元素”在真實的生產環境中持續增強教育性，繼而以一線生產實際為載體的育人方式亦無法實現。

（三）市域產教聯合體文化—認知合法性的困境

“文化—認知合法性旨在強調以社會為中介的共同意義框架，是一種基于共同理解的信念與行動邏輯”[27]。市域產教聯合體因“新生者劣勢”（Liability of Newness）還未被社會大眾認為具有社會共享意義。同時，市域產教聯合體內各主體對產教融合的認知程度亦會影響其文化—認知合法性的獲取。如在以中高端制造業為“內核”的新產業形態選擇之下，職業教育技術技能型人才的培養要符合國家經濟社會發展要求、勞動力市場的訴求以及個人成長的需求，但在市域產教聯合體內的中職、高職（含職教本科）學校及普通本科學校在辦學主體、辦學理念和辦學路徑上存有差異，特別是部分職教本科院校創建時間較短，尚未構建起系統科學的人才培養體系，在具體的人才培養過程中存在如人才培養目標定位模糊、人才培養標準體系缺失、人才培養制度供給滯后等一系列問題，導致人才培養質量不高且無法對接產業發展需要。此外，陳舊認知使企業習慣性將自身擺放在“支持者”“付出方”詮釋產教融合的未來形態。企業的重視不足導致對產教融合相關政策價值意蘊的理解以偏概全，“形式上”的產教融合不利于產業整合態勢的向好發展，也無力承擔起引導制造業向中高端價值鏈攀升的重任。市域產教聯合體的建設是賦予聯合體內的企業以教育機構的地位，發揮教育功能，承擔相應教育職責，并將企業舉辦的職業教育納入現代職業教育體系之中，以強大且鮮活的教育生命實現職業教育人才培養體制機制的突破，若企業無法結合自身不同的資源稟賦和能力條件，秉持的育人目標就與助力社會經濟運行方式轉變的期許不匹配。

四、市域產教聯合體組織合法性的管理

“進行合法性判斷并不是為支持或抵制制度邏輯的影響，而是為了形成一種判斷來有助于選擇對組織而言最為合適的發展路徑”[28]。市域產教聯合體組織合法性的管理是產教融合組織實體化運作時多重制度邏輯間實現“求同存異”的結果，也是其實現跨場域單元流動以提升組織場域活力的依托。

（一）市域產教聯合體組織合法性的獲取：多重制度邏輯交互的穹頂規則

市域產教聯合體組織合法性的獲取是在一個總體的穹頂規則下，通過多重制度邏輯交互來驅動組織的行為范疇。制度邏輯內在的一致性要求，能確保聯合體內各主體在共同的行為規則下開展差異化的社會活動。

1.強化制度制定，以校正市域產教聯合體的經濟行為

一方面，政府要做好引導者、支持者及執行者。市域產教聯合體的運作需要一個穩定、健康的制度環境，政府要引導產教資源合理地投入職業教育活動，并積極識別、回應及支持多樣化的產教融合組織體運作模式。政府強化制度制定，以校正市域產教聯合體在運作過程中的經濟行為，如遵循市場在資源配置中的基礎性作用，允許市域產教聯合體內的企業獲取可以被量化的經濟收益及不能被量化的非經濟收益。政府強化制度制定，以厘定市域產教聯合體的價值主張、約定市域產教聯合體的價值創造、規定市域產教聯合體的價值獲取。此外，建議地方政府采用“負面清單”制度，通過行政法規的制定、修訂及終止來引導自身職能的轉變，朝向“不越位”的有限政府、“不缺位”的責任政府、“不錯位”的效能政府發展，為市域產教聯合體的建設創造更好的政策與制度環境。另一方面，形成產教融合管理制度。設計針對市域產教聯合體負責人的問責制度，切實加大對市域產教聯合體內各主體“未履約”的懲戒力度，對市域產教聯合體的完全經濟理性行為產生震懾。使政府的相關補貼投入到產教融合、校企合作發展的活動中，提高補貼資金的整體使用效率，并降低政府的監管密度，減輕政府的工作量，提升工作實效。此外，還要出臺專門法律法規。政策工具效果的發揮需要與逐步完善的產教融合法律形式相匹配，要提升市域產教聯合體“名分”的含金量，就要給予其建設培育應有的“法制空間”。

2.優化制度執行，以引導市域產教聯合體的道德行為

一方面，優化制度執行，以確保產教融合的制度體系運行順暢，助力市域產教聯合體是“社會福利締造者”角色的塑造。第一，設立專責管理部門。引導市域產教聯合體的道德行為需要使能的制度環境，設立部、會層面的溝通協調平臺或專責的管理部門，促進相關政策工具、財務選項的組合、選擇及推行，便于對聯合體內各主體提供專業、合理的指導。第二，加大政策優化力度，通過政府購買、鼓勵企業探索混合所有制等途徑探索創新，先行先試，以調動市域產教聯合體內企業的積極性。第三，推動市域產教聯合體的建設要增強職業院校的校企合作能力、教育教學能力、技術服務能力等關鍵辦學能力，以更好地支撐區域產業結構轉型升級。另一方面，優化制度執行，以中間性組織的“協同機制”及“利益代理機制”加強政府、行業組織、職業學校、科研機構和各類企業間的產教聯動發展，表達各方對于產教融合的利益訴求。特別是協助市域聯合體內企業在完善現代企業制度的過程中，解決其參與職業教育產教融合所涉及到的產權保護問題。中間性組織能通過動員社會力量，引導社會氛圍以提升市域產教聯合體在區域經濟社會發展過程中的社會認可度，并促使各利益相關方達成產教融合共同利益的價值共識。

3.實化制度轉型，以喚醒市域產教聯合體的社會行為

“隨著市場體制改革的逐步深化，正式制度和法律體系也會隨之不斷完善，整個社會網絡將由強關系網絡向弱關系網絡變遷”[29]。因此，制度轉型需要經歷從關系治理向規則治理邁進。在制度轉型期間，政府積極推進政治、經濟、社會領域的正式制度改革，能夠節省市域產教聯合體建設所付出的交易費用，減弱市域產教聯合體內各主體政治關聯的動機，消釋政府尋租、設租的利益源頭。市域產教聯合體內各主體間的行為互動模式應該是一種平等的合同關系，各主體基于法律規約和道德準繩承擔相應責任、履行對應義務，并在制度轉型的過程中建立起制度化的溝通渠道來加強互動合作。此外，在國家強調“職業教育前景廣闊、大有可為”“技能型社會”建設和“產教融合賦能提升”等背景下，引導聯合體內各主體客觀、深入地理解職業教育產教融合，以形成融洽的產教融合組織氛圍。政府加大力度面向聯合體內各主體對產教融合政策、理論與實踐的宣傳，及時總結、推廣職業教育產教融合典型案例和突出成果，營造全社會積極支持、充分理解職業教育產教融合的風尚，使市域產教聯合體內各主體在產教融合過程中從“被動進入”轉變為“主動參與”，并激勵更多類型產教融合組織體積極投身職業教育活動。

（二）市域產教聯合體組織合法性的顯現：多元制度要素作用的制度壓力

“組織場域及其內部嵌套的場域單元形成的多中心性制度秩序是一種源于疊加管理范疇的復雜系統，也決定了其中的內部單元必然會受到嵌套制度壓力的作用”[30]。制度邏輯間的異質性誘導多元制度要素作用的制度壓力將市域產教聯合體的組織場域劃分為三個“絕對化”的場域單元，“每個場域單元都有相當的自由度來制定和執行規則”[31]，結合薩奇曼對組織合法性的標識，市域產教聯合體的組織合法性有以下具體顯現。

1.實用主義合法性顯現：規制要素主導市域產教聯合體的組織合法性

其一，交換合法性。市域產教聯合體的運作要以產權保護得以落實、風險分擔機制建立為前提，在市場配置資源的情形下，調動聯合體內各主體積極參與職業教育產教融合。因此，不應簡單地將聯合體內“產”和“教”的資源匯集，而是在產教資源優化調配的基礎上借助校企合力以顯現其交換合法性。其二，影響力合法性。強調但不鼓吹市域產教聯合體的育人活動，賦予主體權利以保障其主體性的有效發揮，如強調聯合體內企業育人的主體地位是要明確保障其育人的權利、篩選人才及留住人才的權利，護衛企業的知識產權，亦不會使企業過于迎合地方政府的發展策略而淡化自身的“經濟理性”，或過于依賴政府的補助和支持而喪失獨立經營管理的能力。其三，氣質合法性。當組織所倡行的價值觀能與組織內各主體產生共鳴，其就會顯現氣質合法性。通過利導性而非干涉性的制度安排，“創造不完全勞動力市場機制，通過勞資協議、壓低學徒工的工資差異等手段，減少企業間的挖墻腳行為，堅定勞動力流動性，鼓勵和保障培訓合同的簽訂與執行，讓企業更有動力長期持續地投入到職業教育與培訓中”[32]。讓市域產教聯合體在運作過程中把握政策導引和機制建設的平衡點，既提振聯合體內各主體育人的積極性，又消減其育人的顧慮。

2.道德合法性顯現：規范要素主導市域產教聯合體的組織合法性

其一，結果合法性。市域產教聯合體內各主體應合理解釋外在環境的變化和判斷未來產教融合的發展趨勢并積極調整自身戰略規劃，聯合體內的企業需要持有“‘創造、分享、責任’的財富觀，保持發展的理性與自主性”[33]。市域產教聯合體以準確把握政策環境，與時俱進地調整產教融合行為模式顯現出應有的結果合法性。其二，過程合法性。市域產教聯合體內的企業及學校應堅持嵌入的自主性，企業需智慧地處理政治關聯與自身發展戰略間的關系，也應結合自身實際的經營狀況與職業院校合作，以積極推動區域職業教育產教融合的深度與廣度。聯合體內的企業要增強“組織感知合法性”，優化育人動機；倡導“組織慣例變革”，明確育人目的；重視“中間性組織”作用，迭代育人方式。其三，結構合法性。結構合法性側重于一般性的組織特征，市域產教聯合體在人才培養方面取得的突破即能反映其結構合法性。聯合體內的職業院校通過加強產業學院、產學研創新戰略聯盟和校企協同創新中心的建設，支持科研成果轉化應用于人才培育。同時，聯合體內的職業院校應積極推進內部生成的技能養成體系建設，以涉及專業技能形成與職業素養的提升，觸及職業教育人才職前培養與職后培訓的貫通，企及個人就業與區域經濟社會發展相統一。此外，聯合體內的職業院校要積極解決企業面臨的實際問題，以攻克行業企業技術難題為重點，定期征集企業在生產經營過程中遇到的技術難題。

3.認知合法性顯現：文化—認知要素主導市域產教聯合體的組織合法性

承接并實現國家所賦予的時代使命是市域產教聯合體組織合法性顯現的時代土壤。“如果人們要獲得社會威望和社會地位（聲譽），他們的行為表現必須超越狹隘基礎上的個人私利，必須使得一個特定環境中的人們看來是合乎情理的、可以接受的，甚至是值得稱頌的。社會承認邏輯的基礎是‘合法性’機制”[34]。當前，我國以中高端制造業為主軸的產業形態選擇、依賴“人”的技能提升的制造業升級、偏向協調企業行為的市場經濟運行模式等，均能暈染出市域產教聯合體建設所需“社會承認邏輯”的圖景。文化—認知制度要素主導市域產教聯合體的組織合法性折射出經濟社會發展對產業系統與教育系統間在要素流動等方面有著新的時代訴求，通過“技能型社會”建設，營建尊重技能型人才、崇尚職業技能的社會認知，以強勁的符號意義及價值標簽推動市域產教聯合體的建設。“制度的變遷一般會在一定文化—認知的驅動下有秩序、有目的地進行”[35]。高素質技術技能人才培養是文化—認知制度要素主導市域產教聯合體的組織合法性的“根基”，積極探索高技能人才培育模式創新、廣泛開展校企聯合招生、聯合培養、崗位成才的中國特色學徒制，鼓勵普通本科學校招收符合條件的中高職畢業生和企業優秀員工就讀本科和專業學位研究生教育，即以高質量的人才輸出“反哺”社會各界的認知及期待。此外，文化—認知制度要素主導市域產教聯合體的組織合法性要體現出區域發展特色，不同地域的經濟社會發展水平及生態資源稟賦存在差異，有關市域產教聯合體運作的主要目標、階段任務及工作舉措等能夠體現出一定的不同，因地制宜、差異化運作。

參 考 文 獻

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Research on the Organizational Legitimacy of Municipal Industry-education Consortia

——Perspectives on the Integration of Institutional Logic and Polycentricity Theory

Cao Jing， Shang Jiamin

Abstract" Through the perspective of integrating institutional logic and polycentric theory， the organizational structure and operational logic of Municipal Industry-education Consortium can be assessed， and the inherent regulations and external expressions of the legitimacy of Municipal Industry-education Consortium organizations can be analyzed. Municipal Industry-education Consortium face legitimacy challenges due to the “unclear boundaries” of government actions and the “mediocre” supply of institutions， which constrain regulatory legitimacy. Additionally， legitimacy challenges arise from the “deviant behaviors” of organizational actions and the “lack of role” of intermediary organizations， affecting normative legitimacy. Furthermore， cultural-cognitive legitimacy challenges exist due to the “newcomers’ disadvantage”. The construction of Municipal Industry-education Consortium acquires organizational legitimacy under the overarching rules of multiple institutional logics and is influenced by institutional pressures from diverse institutional elements.

Key words" municipal industry-education consortium; organizational legitimacy; institutional logic; polycentricity theory

Author" Cao Jing， associate professor of Normal School of Vocational and Technical Education of Hubei University of Technology （Wuhan 430000）; Shang Jiamin， postgraduate of Normal School of Vocational and Technical Education of Hubei University of Technology