鄉村振興視域下軟法治理的困境與完善路徑

摘" 要：治理有效一直是鄉村振興戰略的重要目標之一，在鄉村振興的背景下推動鄉村治理體系和治理能力的現代化，離不開軟法治理。軟法在構建完整治理體系、助力多元化的涉農糾紛和塑造鄉村法治環境上具有巨大的推動作用，是法治鄉村建設中的生力軍。但軟法治理依然存在軟法效力不足、軟法自治自動力不足和軟硬法之間不協同的問題。要充分發揮軟法治理的效能，就要加強軟法治理的系統構建、調動自治的積極性并連通軟硬法的轉化路徑，讓軟法治理為鄉村振興發展更好地保駕護航。

關鍵詞：鄉村振興;法治鄉村;國家治理;軟法;軟法治理

中圖分類號：D422.6" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）15-0075-05

Abstract： Effective governance has always been one of the important goals of Rural Revitalization Strategy. Soft law governance is indispensable to promote the modernization of rural governance system and governance capacity in the context of rural revitalization. Soft law plays a huge role in building a complete governance system， helping diversified agriculture-related disputes and shaping the environment of the rule of law in rural areas. It is a new force in the rural construction of the rule of law. However， there are still some problems in the governance of soft law， such as the lack of effectiveness of soft law， the lack of autonomy of soft law and the lack of coordination between soft law and hard law. In order to give full play to the effectiveness of soft law governance， it is necessary to strengthen the system construction of soft law governance， mobilize the enthusiasm of autonomy and connect the transformation path of soft law and hard law， so that soft law governance can better protect the development of rural revitalization.

Keywords： rural revitalization; village ruled by law; national governance; soft law; soft law governance

鄉村振興作為黨和國家關注農業農村農民問題的重大戰略布局，自黨的十九大以來，就將“鄉風文明、治理有效”作為總要求實施。在鄉村振興整體建設規劃中，治理是其中的重要環節。2020年3月出臺的《關于加強法治鄉村建設的意見》明確提出要在2035年建成法治鄉村，2023年頒布的《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中也重點提出了要進一步完善鄉村治理體系、提升鄉村治理效能，加強農村精神文明建設。隨著鄉村振興戰略的不斷推進，鄉村治理的重要性越發凸顯，作為軟法的重要組成部分的鄉風也在鄉村振興中被頻繁提起，成為鄉村振興建設中的強大助力和重要內容。

1" 鄉村振興視域下軟法治理的多維價值

1.1" 軟法對構建完整治理體系的補充作用

軟法最初廣泛適用于國際法研究領域，與有明文規定并由國家強制力保證實施的法律相對，是指效力的產生不由國家強制力保證實施，但在實踐中仍然能對行為起到約束和指引效果的社會規則。軟法作為與硬法相對立的概念，與硬法相比有效力和產生方式上的差異。硬法產生的方式相對固定，作為具有強制力的法律規則，往往由特定主體按照法律制定的程序制定，對法律所涉及的權利、義務關系有明確規定并以文本的方式呈現，而每個不同的法律文本都針對生產生活中的某一或者某些方面所涉及的權利義務關系展開。

目前，鄉村振興的法治框架體系由《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國鄉村振興促進法》組成，輔以其他法律中的相關條文構成[1]。例如《中華人民共和國民法典》中有關農村集體經濟組織和農村土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等的有關條文和專章規定。這就意味著法律規定的內容是相對固定的，與相對固定和封閉的成文治理規則相比生產生活中問題的多樣化和復雜化的特點非常突出，硬法規則的相關內容無法涵蓋社會生活所有可能存在的問題，加之鄉村振興戰略的不斷推進對農村已有的規則體系產生沖擊，在農村現代化進程中也涌現出了諸如農村集體經濟組織等的新問題和農村生態環境保護僅有政策條文的原則性規定而暫無法律依據等，成文治理規則出現空白和僵化是不可避免的現象。

軟法規則的創制主體則非常多元包含政府、市場主體、社會主體和農戶，幾乎涵蓋了社會生活的所有主體，這就讓可能存在的問題無處遁形;加之軟法規則的內容更多地是群體針對某類問題共同意志的表達，就保證了軟法規則內容本身是符合多數人利益，容易受到人們認可。軟法規則的表現方式也非常靈活，存在倡導性的法律條文、協會行業企業的自律規范、村規民約等多種方式。更容易也會更快速地就同一類問題產生較為統一的處理方式。軟法豐富的創制主體、廣闊的影響范圍和靈活的表達方式，都使軟法在補充成文法規空白和僵化方面具有積極作用，重視軟法對現有法律體系的補充作用才能更好建設完整的治理體系。

1.2" 軟法助力多元化的涉農糾紛解決機制的構建

鄉村治理有著不同于城市治理的特點即治理中的“熟人”化。我國鄉村的規劃與設立離不開血緣和宗族，在鄉村社會中不存在陌生人，這也就是費孝通所言的“熟人社會”。鄉村社會快速轉型伴隨著鄉村振興的深入，農村吸引力增強，農村社會個人之間的關系日漸疏離，農村社會中也出現了“陌生人”。盡管農村中的“熟人社會”與之前相比仍有不同，但與城市社會相比熟悉仍是鄉村社會中的突出特點。

鄉村社會相對封閉的環境一方面在長期的鄉村社會生產生活之中探索出了涉農糾紛的解決方式，這些經驗和智慧的結晶以村規民約、習慣等形式長期流傳在鄉村社會之中。這些源于鄉村治理實際情況產生的糾紛解決方式和方法，在鄉村生活中規范著生活在鄉村的每個個體，并且覆蓋鄉村生活的各個方面。由于熟人社會的影響，鄉村糾紛的解決往往通過在鄉村地區具有聲望和威信之人主持的方式解決糾紛。在農村糾紛解決的方式選擇上，這種人們所熟悉的傳統非訴訟方式成為了農村糾紛解決的主要渠道。在農村糾紛解決中主要借助于調解、協商、和解的方式，在考慮公平公正的基礎上還會考慮到面子、影響等其他因素，能夠很好地調解利益沖突、實現糾紛實質化解。

另一方面，在鄉村振興戰略推進過程中，建設法治鄉村也是其重要目標。法治理念的深入推廣讓村民進一步清晰明確認識到自己所擁有的權利和義務，并推廣了訴訟調解等多種法治化解決糾紛的方式。在農村地區構建多元化的涉農糾紛解決機制的關鍵點在于構建起連通的涉農糾紛解決機制，處理好調解上的連貫性，使人民調解、行政調解與司法調解形成完整的調解體制機制。在推進法治鄉村建設、保障農民合法權益的同時，實現治理效能的提升和糾紛的實質化解。

1.3" 軟法助力鄉村法治環境的塑造

大部分的軟法規范的重心在于倡導或者激勵某種行為，即正面地樹立起對某一類行為的認可，從而通過社會輿論影響和引導行為人作出符合公共利益的行為。作為從長時間生產生活之中總結出來的行為規則，優質的軟法行為規則中往往暗含著公平公正，幫扶弱小等符合法治精神的內容，軟法的廣泛適用也起到了散播其中暗含的法治精神的作用。

軟法本身并不具有強制執行的效力，優質軟法能得以傳承，是因為其中蘊含和表達的內容符合糾紛解決的目標。鄉村振興的不斷深入，讓鄉村地區各個行業都出現了一些新的問題，這些新問題的解決完全等待國家法制來解決會大大消耗時間和金錢成本。區別于傳統法律的特定主體，軟法本身對制定主體的身份并無要求加之軟法的覆蓋范圍極其廣泛，使政府、市場主體、社會主體和農戶等都成為鄉村振興戰略中的建設者。規則的制定者又是鄉村振興參與者身份的雙重疊加，能夠很好地起到相互促進的作用。一方面鄉村振興參與者的身份對鄉村振興中亟待解決的問題了解清晰且透徹，另一方面規則的制定者由于身處鄉村振興之中對維護己方利益有巨大動力。軟法規則是通過充分協商由多方主體認可的，這在一定程度上代表了主流民意，保障了軟法內容的合理性。在軟法規則的制定中實際上每一個人都在參與制定環節，每個人都是軟法的創造者同時也受軟法的制約。軟法廣闊的覆蓋范圍能夠使更多主體加入到鄉村振興之中來，《中華人民共和國鄉村振興促進法》中第十一條也明確規定了鼓勵、支持社會各方面參與鄉村振興促進相關活動。抓好優質軟法的抓手，也能更好地推進鄉村治理現代化，提高鄉村治理效能。

2" 鄉村振興視域下軟法治理的困境

2.1" 軟法的先天不足：效力的非強制性

軟法效力的非強制性是受軟法多個方面的非強制性影響而形成的。例如軟法規則適用的非強制性上，軟法包含道德倫理、村規民約等多種規則，在適用時并無先后和優劣的區分。使用軟法解決糾紛時并不提前預設采用某一軟法規則，而是根據糾紛具體情況選用適合的軟法規則。并且軟法規則也可通過事前約定排除其效力的發揮。軟法的非強制性也體現在軟法治理使用的手段上，軟法通常通過耳濡目染的方式教導約束個體，不論是軟法的是否可以對行為人產生影響還是個體是否愿意遵從軟法的引導都取決于個體，是非強制性的。運用軟法治理之時，采取的往往都是民主協商、道德倫理約束、情感動員等方式借助鄉村社會輿論和道德譴責等完成涉農糾紛的解決，能否以這些方式解決糾紛同樣不具備強制性。

軟法效力的非強制性和軟法中沒能形成完整的效力結構同樣也存在聯系。從軟法的規則內容來看，一是軟法規則以倡導性為主，行為人不論是出于受軟法的鼓勵引導而選擇遵從軟法規則或是受制于違反軟法規則可能產生的名譽損失而遵從軟法，都能使軟法效力得到彰顯，這些規則的效力主要取決于行為人。二是與國家法律規范的效力結構相比，軟法規則中缺失了行為后果這一重要的一環。國家法律規范的強制力在內容上體現為設置了完整的效力結構，即在條款中明確規定了假定條件、行為模式和行為后果3部分內容，行為后果尤為重要展現著國家法律對于行為人行為的強制性。行為后果本應為軟法規則的重要內容，軟法規則中行為后果環節的缺失，劃分了規制人行為的規范性軟法規和引導人行為的倡導性規則[2]。軟法效力的完整發揮不能僅依靠“軟”效應的倡導性規則，同樣要重視在軟法中帶有“硬”效應的規范性規則。在軟法治理中發揮好軟法規則的軟與硬，才能更好地推動軟法治理的發展。

2.2 軟法治理的現實困境：自動力不足

農村地區是鄉村振興戰略的關鍵領域，軟法治理在農村地區要解決農民問題就離不開村民委員會。村民委員會作為鄉村振興戰略的重要主體，承載著行政和自治的雙重屬性[3]。《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條是村民委員會中行政性的重要體現，村民委員會有協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作的義務。村民委員會作為上接鄉鎮政府下接農民農村的關鍵環節，在政策的上傳下達和行政各類工作中占據著重要位置，是鄉鎮政府和農民農村之間的重要“橋梁”?！吨腥A人民共和國憲法》第一百一十一條和《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條將村民委員會定位規定為村民委員會承擔著村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，這是村民委員會自治屬性的法律定位[4]。作為自治的重要機構村民委員會天然地在軟法治理中占有了獨特的地位，面向廣大群眾能更好地征集各方意見，針對農村生產生活中出現的新問題在維護各方利益的基礎上達成協議，敦促各方維護已有秩序，鼓勵多元主體積極投身于鄉村振興之中。

村民委員會作為身負雙重屬性的機構，2種不同的屬性之間也存在一定的沖突。鄉村振興的提速讓農村社會之中出現了很多新問題，新問題的解決、各種政策的落實和各部門對村民委員會的配合需求占據了村民委員會的大量時間和精力。加上軟法治理體系尚不完善、農村法治人才缺乏等因素的影響，都導致村民委員會自治的自動力不足，讓村民委員會推行軟法治理受到一定的阻礙。行政屬性讓村民委員會具有一定的權威以保障政策上傳下達的通暢與及時，但作為自治屬性的村民委員會需要親和力以保障各方主體積極參與軟法治理，投身鄉村振興之中。只有處理村民委員會的雙重屬性問題，才能更好地發揮村民委員會、鄉鎮政府和農民農村之間“橋梁”的作用，助力鄉村振興戰略的實施。

2.3" 鄉村治理場域軟法與硬法不協同

鄉村振興背景下的鄉村治理體系應當由軟法與硬法共同構建，既需要硬法治理作為鄉村法治的支撐，同樣離不開軟法治理。

鄉村治理場域的治理規則由以國家法為代表的硬法規則和以村規民約為代表的軟法規則共同構成，目前還存在軟硬法之間不協同的情況。軟硬法之間不協同的情況在硬法治理中體現為治理規則的缺位。鄉村振興中如何保障農民權利一直是重要問題，盡管我國在法律體系中對鄉村振興推進中出現的農村集體經濟組織和農村土地等問題作出了一些規定，但受法律本身的滯后性影響，一來尚未對所有問題作出規定，留下了規則空白，二來現有規定存在具體化不足的情況，在直接指導實踐上還存在缺位，尚需相關領域的專門性立法或規范修訂。

軟硬法不協調的情況在軟法治理中主要體現為軟法規則建設存在缺位。一是受傳統思維的影響對生活中出現涉及新問題的糾紛處理工作停步于糾紛的解決，忽視軟法規則的成文建設，對針對新問題制定軟法規則的主動性不強，不利于發揮軟法規則填補硬法規則空白的重要功能。二是在軟法規則建設重視程度不足，在成文制定軟法規則之時存在只照搬硬法規則內容而不結合實際情況、參照其他地區相關規則制定本地區軟法規則忽視本地區特色等的軟法建設現象。三是未能充分發揮軟法治理效能，不能充分保障農民權益。受長期行為慣性和傳統封建思維的影響，思維觀念落后的農民不免對法律的接受度比較低而慣于接受軟法治理。軟硬法之間存在的沖突若不能及時消除，無法正確發揮軟法治理引導行為的重要功能，會拉開理念和實際合法之間的距離甚至阻礙鄉村法治建設進程。軟法治理應當指向軟硬法共建，充分發揮軟法治理的效能構建軟硬法共治的和諧農村。積極推動硬法治理是被村民廣泛接受、拓展糾紛解決和權益維護的途徑，既能防止軟法在治理過程中違背法律精神與原則，又能更好地保障農民權益。

3" 鄉村振興視域下軟法治理的優化路徑

3.1" 加強軟法治理的系統構建

軟法治理是鄉村治理中的重要組成部分，同樣是鄉村振興重要的法治基礎。要發揮軟法治理的效能最首要的就是要正確對待軟法治理，不能將軟法治理僅視為硬法的附屬補充部分而應將軟法治理視為單獨主體，為軟法治理構建完整系統。

軟法治理的系統構建要從軟法規則的構建開始。我國農村地區的軟法規則慣例以非成文形式存在，內容觸及村民日常生活和個體行為的規范與引導，是鄉村地區重要的糾紛處理規則和人際交往規則。近年來，制定新型的村規民約也成為一種風氣，同樣也是軟法治理的重要環節之一。在新型村規民約的制定中，一方面，要全面統籌現存的軟法規則，對傳統的軟法規則進行篩選，將符合鄉村傳統承載法文化的軟法規則加以明確，將不符合現代法治理念的、與成文法律有沖突的規則摒棄;另一方面，要關注實地情況和現實情況，要敢于將帶有地方特色和回應村民需求的合法內容作為軟法規則加以確定，以軟法形式對農村地區接受度較低的硬法內容做引導。只有適用切合實地和實際的軟法規則，才能更好地實現軟法治理。在軟法制定的內容上要轉化軟法制定思路，除倡導性建議外要著重加強軟法的可執行性，在軟法中加入“硬”的成分，更好地發揮軟法治理的功能。

軟法治理的系統構建應當包含建立軟法的常態化獎懲機制。軟法效能的彰顯主要依靠的是不外顯的個人內心道德和可能存在的社會輿論，要充分發揮軟法效能還要加強軟法的常態化獎懲機制建設?？梢越Y合硬法在農村地區的推進和政府相關工作配合，設立專項模范評比工作和定期模范評比工作。鼓勵村民積極報名和參與自治評比活動，對行為符合軟法的村民加以表彰和物質獎勵，樹立典型鼓勵大家向其方向發展。對軟法規則設立行為后果的行為要按規辦事，對不符合規則的行為加以處罰。在軟法治理中運用好獎勵的模范作用，鼓勵更多人參與到軟法自治中來;同樣也要運用好懲罰的教育作用，展現軟法自治的力量。通過搭建軟法的常態化獎懲機制，為軟法的運行加上一份“強”制力。

3.2" 調動村民委員會自治積極性

村民委員會的行政自治雙重屬性和在農村地區的獨特地位決定了村民委員會負責鄉村治理中作為法律和政策的承接和轉化的重要功能。村民委員會是鄉村治理中軟法治理和硬法治理的雙重主體，軟法治理的質量提升離不開村民委員會自治積極性的提升。

村民委員會自治積極性的提升要從兩方面做起。第一是要厘清村民委員會行政和自治雙重屬性中各屬性帶來的權利和義務。村民委員會身負雙重屬性，只有先厘清各屬性的權力和義務、劃分清楚各屬性不同的職責，才能在治理過程中明確區分適用的規則，處理好軟法治理中的軟和硬法治理中的硬，使軟硬相配合真正實現鄉村地區完整治理體系的構建和運用。在厘清行政自治屬性不同的權利、義務和職責時可以參考采用政府責任清單和政府服務清單的模式，公開且動態更新不同屬性帶來的不同權利、義務和職責。處理好村民委員會行政和自治的雙重屬性，不能因側重某一屬性而導致雙重屬性的獨特功能難以充分發揮，從而實現村民委員會的行政承接和自治轉化的雙重功能。

第二是要為村民委員會自治屬性的發揮提供多重條件，村民委員會自治屬性發揮的關鍵在于村民委員會自身和村民兩個主體。就村民委員會而言，要發揮村民委員會的自治屬性要使村民委員會的負責人充分認識到自治的重要性，并能按正確方向推進自治治理[5]。這就要發揮多元共建機制的作用，落實鄉鎮政府對村民委員會工作的指導、支持和幫助的內容，切實保障村民自治合法權益。要充分發揮領導干部關鍵少數的作用，通過先提升村民自治干部隊伍對自治的認識和軟法治理水平的提升，帶動村民關注并投身于軟法自治之中，逐漸培養起村民對自治的認識和投身自治的習慣。

3.3" 連通軟法與硬法的轉化路徑

軟法和硬法都是鄉村治理的重要規則，是鄉村治理的車之兩輪。要構建完整的鄉村治理體系，就要加強軟法與硬法之間的連通，使軟法治理與硬法治理成為一個整體。

連通軟法與硬法之間的轉化路徑，要從硬法軟化著手。軟法和硬法雖因不同標準呈現不同狀態而劃分，但軟法和硬法之間并不存在內容上的實際劃分。鄉村治理受其獨特的區位和歷史因素影響，大多對軟法的接受度較高，但其中軟硬法之間不乏存在沖突的問題。加之鄉村振興政策下農村社會改變較大，出現了較多新情況需要納入治理范圍，有些已有國家法律等硬法加以規定。在軟硬法沖突和新調整規則出現的情況下，應當大膽采用硬法軟化的方式將硬法規定向貼近生活易理解化的方向以軟法形式呈現，實現軟硬法共治[6]。通過硬法軟化的方式，以農村社會熟悉的軟法形式推進鄉村法治提速，并向規范化方向發展。

連通軟法與硬法之間的轉化路徑，同樣離不開軟法硬化。面對農村社會在變革中出現的新問題，軟法要敢于規制。農村環境復雜且多樣，因為不同的區位因素和人文環境也會對同一問題有不同的看法和處理方式。因此，在中國特色社會主義法治體系下，軟法要敢于對新問題做回應、對硬法規則做有特色的地方回應，在軟法治理中發揮軟法的獨特作用，為鄉村法治的發展貢獻力量。

4" 結束語

在鄉村振興戰略中鄉村法治的軟硬法治理都占據著重要的地位，兩者缺一不可。既需要保障執行力和穩定性的硬法治理，又需要軟法治理彌補其本身的滯后性和有限性。在明確軟法治理價值的基礎上審視軟法治理中存在的困境，有針對性地完善軟法治理搭建起完善的鄉村治理體系才能更好地為鄉村振興保駕護航。

參考文獻：

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作者簡介：石珂瑤（1999-），女，碩士研究生。研究方向為憲法與行政法學。