民辦圖書館立法保護研究：演進、困境與紓解

摘 要：從四個階段系統回顧民辦圖書館立法保護的演進路徑，深刻反思民辦圖書館立法保護的實踐樣態，發現民辦圖書館立法保護存在制度規范有待完善、保障機制銜接困難及組織機構匱缺乏力的現實困境。面對民辦圖書館立法保護的嚴峻形勢，探索通過系統論研究方法，積極構建制度有力、組織聚力、保障得力的民辦圖書館立法保護體系，以期為我國民辦圖書館事業的高質量發展提供堅強法治保障。

關鍵詞：民辦圖書館；立法保護；發展沿革；現實困境；紓解對策

中圖分類號：G258.83；D922.16 文獻標識碼：A

Research on Legislative Protection of Private Libraries： Evolutionary， Dilemmas， and Solutions

Abstract This article systematically reviews the evolutionary path of legislative protection for private libraries through four stages， reflecting deeply on the practical state of such protection. It identifies several challenges， including the need for improved institutional norms， difficulties in coordinating guarantee mechanisms， and insufficient organizational strength. In light of the severe situation surrounding the legislative protection of private libraries， the article explores the use of systems theory research methods to actively construct a robust legislative protection system characterized by strong institutions， cohesive organizations， and effective safeguards. This aims to provide strong legal guarantees for the high-quality development of private libraries in China.

Key words private library; legislative protection; development evolution; realistic dilemmas; solutions

民辦圖書館是由社會力量自主創辦、自主管理、自主運營的非營利性圖書館[1]，與公共圖書館共同承擔國家圖書文化給付的行政任務，是國家推動社會力量參與文化公共服務的新創舉。然而，現階段我國在依法治理民辦圖書館方面面臨諸多現實問題。經過梳理發現，學術界對公共圖書館立法保護的理論研究成果頗豐，但針對民辦圖書館立法保護的理論研究較少。本文通過系統論的研究方法，以“過去—現在—未來”的時間脈絡為視角，展開對民辦圖書館立法保護的論述，具體思路體現為對民辦圖書館立法保護的“回顧—反思—展望”，即系統回顧民辦圖書館立法保護的演進路徑，深刻反思民辦圖書館立法保護的現實困境，并尋求紓解之道。

1 近現代民辦圖書館立法保護的演進路徑

探尋民辦圖書館立法保護演進路徑的意義在于幫助我們系統了解其發展規律及經驗教訓，從而更有針對性地應對當前和未來所面對的機遇與挑戰。本文結合我國近現代民辦圖書館在特定時期的不同發展特點，將其立法保護的演進路徑歸納為萌芽、成長、探索及進步四個階段。

1.1 萌芽階段（1897—1912年）

該階段主要發生在清朝末期。以張元濟1897年創辦通藝學堂圖書館作為我國民辦圖書館的開端，該館制定的《圖書館章程》和《閱報處章程》成為我國民辦圖書館立法保護的萌芽[2]。《圖書館章程》對辦館宗旨、藏書建設、圖書分類、人員配備、借閱辦法、圖書賠償、借閱冊數、借閱時間及圖書捐贈等方面均有所涉獵。《閱報處章程》則詳細規定了報刊種類、閱讀輔導、報刊到館登記及讀者閱讀登記等內容。這是迄今為止我國發現的最早的民辦圖書館管理制度，構建了我國早期民辦圖書館獨具特色的管理模式雛形[3]。隨后，1904年《湖南圖書館兼教育博物館規則》和1909年《京師及各省圖書館通行章程》的相繼頒布，也為早期民辦圖書館運行、管理及服務提供了制度遵循。萌芽階段的民辦圖書館管理制度的制定與實施，具有極其重要的歷史意義和現實價值。這些制度開創了我國民辦圖書館立法保護的先河，奠定了我國民辦圖書館事業發展的基礎，標志著我國民辦圖書館管理開始逐步走向規范化、科學化的發展路徑。

1.2 成長階段（1912—1949年）

該階段主要發生在民國時期。這一時期我國與國際社會接觸頻繁，為吸收西方國家民辦圖書館事業發展的先進經驗提供了契機，同時也推動了我國民辦圖書館立法保護的繁榮發展。1915年，北洋政府頒布了《圖書館規程》和《通俗圖書館規程》兩部重要法規，明確了我國民辦圖書館事業發展的法律依據及辦館規范。國民政府在1927年至1949年間頒布了包括《圖書館條例》《新出圖書呈繳條例》《私立圖書館立案辦法》等在內的十余部相關法規。特別是《私立圖書館立案辦法》的頒布實施，對私立圖書館的設立條件、設立程序、設立審查、審理登記、設立效力及設立期限等方面進行了詳細規定[4]。這些法規的制定和實施，對于促進民辦圖書館的發展和提高民辦圖書館服務質量具有重要意義，標志著民國時期民辦圖書館管理的制度化與規范化。與此同時，有條件的地區結合民辦圖書館管理工作實際，也紛紛制定了民辦圖書館內部管理工作規程。正是以上這些重要法規的制定和實施，民國時期的民辦圖書館立法保護才得以繁榮。相較于萌芽階段，成長階段的民辦圖書館立法保護的內容更為細化，對讀者的權益保障也更加深入，為我國近現代民辦圖書館事業發展奠定了堅實基礎。

1.3 探索階段（1949—1978年）

該階段主要發生在中華人民共和國成立后至改革開放前。1955年，文化部印發《關于加強和改進公共圖書館工作的指示》，明確了中華人民共和國成立初期我國圖書館工作的目標、對象及任務，強調重點推進社會主義和愛國主義的教育宣傳，對信息文獻采取了順應當時社會形勢的分類。1956年，文化部發布《明確圖書館的方針和任務為大力配合向科學進軍而奮斗》的報告，提出由圖書館承擔為知識分子提供研究資料的基本任務，這是在當時國家科學發展的緊迫形勢下，圖書館作為知識傳播和智力支持載體的充分體現，也標志著我國圖書館事業邁上了新臺階。在進入以計劃經濟為主的社會主義事業探索發展時期后，我國各類圖書館數量顯著增長，其中民辦圖書館從1949年的百余家增加至上萬家。1957年，國務院印發《全國圖書協調方案》，提出建立11個中心圖書館委員會，以促進圖書館之間的業務合作和信息文獻交流[5]。1962年，文化部印發《1963—1972年科學技術發展規劃》，強調了圖書館在我國科學發展中的重要地位，要求圖書館能夠及時準確地利用圖書、資料和情報為科學技術發展提供有效支持。盡管該階段專門針對民辦圖書館的政策并不多見，但文化事業從各個方面逐漸繁榮起來，圖書館與圖書館員的地位得到進一步提升，全國性的文化圖書政策也得到了進一步完善。

1.4 進步階段（1978—2023年）

改革開放后，我國文化事業隨著經濟高速發展得到長足進步。在這一時期，圖書館事業及立法保護的制度規范迎來了歷史的春天。1980年，中共中央書記處通過《圖書館工作匯報提綱》，總結了1949年以來圖書館工作的經驗和教訓，有力推動了我國民辦圖書館事業回歸正軌。1982年，文化部發布的《省（自治區、市）圖書館工作條例》，對公共圖書館的性質、任務、服務對象、職能及運行等方面進行了詳細規定[6]。此后，有關民辦圖書館的各類政策開始不斷涌現。盡管這些民辦圖書館立法制度仍存在一些缺陷，但它無疑為未來圖書館政策的完善奠定了基礎。《公共圖書館法》第四條規定“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設立公共圖書館”，明確將民辦圖書館納入了法律保護范疇。然而，由于缺乏行之有效的運行程序及靈活多變的執行方式，民辦圖書館在面臨治理困境時，仍會出現心有余而力不足的局面。

2 民辦圖書館立法保護的現實困境

通過上述分析不難發現，隨著民辦圖書館相關法律的修訂與完善，我國民辦圖書館立法保護的制度框架已初見雛形，基本實現了對民辦圖書館發展的規范引導。然而，民辦圖書館的立法保護還不成體系，在實施運行過程中，不同程度地暴露出制度規范、保障機制及組織機構等方面的問題。這是立法與司法制度缺乏統籌的體現，阻礙了法律生命力的蔓延[7]。

2.1 制度規范有待完善

2.1.1 法律規定供給不足

《公共圖書館法》第四條明確指出，國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌經費設立公共圖書館。這意味著公共圖書館設立主體由單一化走向多元化和民主化，社會力量出資興辦的公共圖書館在我國開始具有合法地位。雖然民辦圖書館可以承擔部分公共圖書館的職能，但在設立、管理及保障機制等方面與公共圖書館卻大相徑庭。《公共圖書館法》以政府設立的公共圖書館為主要實施對象，并不完全契合民辦圖書館的管理需求，因此暴露出規范管理缺失和促進措施不足的問題[8]。

2.1.2 法律條文可行性差

《公共圖書館法》關于民辦圖書館的法律條文在司法適用中可行性不高，在司法裁判中能夠發揮的作用有限，具體體現在兩個方面：一方面，宣示性條款過多。經過梳理發現，該法共有17條宣示性條款，占法律條文總數的30.9%，這些條款明確了該法適用的基本原則和價值追求，作為國家立場與政策態度的現實表達，發揮法的評價、指引及預測作用，但僅在法律規定不明確或存在爭議的情況下，才可以為法律解釋提供具體指引[9]。另一方面，法律責任條款缺失。經過梳理發現，該法僅有1條關于法律責任條款，雖然使用了“不得”“應當”等強制性表達，但缺乏對應的懲罰措施，導致對民辦圖書館的保障效力有限。

2.1.3 法律程序存在缺失

明確的法律程序可以規范指引民辦圖書館的設立、運行、管理及服務等行為，使其更加規范、公正及透明，有助于提高民辦圖書館的服務質量和管理水平，增強讀者對民辦圖書館的信任度和滿意度。現階段民辦圖書館立法保護的法律程序缺失主要表現為兩個方面：一方面，民辦圖書館的退出、接管等程序不夠明確，為權力尋租提供了可能。另一方面，民辦圖書館管理和服務行為監督制約機制的缺失，導致部分違法違規行為屢禁不止，損害了大眾的知識權益與文化權益。

2.2 保障機制銜接困難

2.2.1 經費來源不穩定

制約民辦圖書館發展的最大瓶頸是辦館經費，民辦圖書館經費來源不穩定的問題十分普遍[10]。通常存在以下三個方面問題：其一，捐贈不穩定。民辦圖書館通常會向社會募集捐贈款項用于購買圖書、維護設施及開展活動等，但由于社會經濟環境的變化，捐贈款項數量及頻率都不穩定，有時會出現捐贈減少甚至停滯的情況。其二，政府補貼不足。雖然一些地方政府會對民辦圖書館進行資金補貼，但是補貼金額通常難以滿足民辦圖書館的正常運營和發展需求。其三，自籌資金困難。民辦圖書館的自籌資金通常來自會員制度、出租場地等方式，但是這些方式的收入極不穩定，有時甚至會出現收入為負的情況。

2.2.2 設施保障不充分

民辦圖書館的設施大多無法與公辦圖書館相比，并因此影響用戶的閱讀體驗和使用體驗。通常存在以下問題：其一，場地供給不足。民辦圖書館的經費來源相對有限，很多民辦圖書館的場地都比較狹小，無法容納足夠的圖書和用戶。例如，微瀾圖書館北京五館，僅有10平方米左右，除了三排書架外，僅能容下一張辦公桌。其二，數字化設備使用不足。缺少用于數字化處理、存儲和展示圖書館藏書、文獻和其他資料的設備，如數字化存儲設備、數字化展示設備、數字化檢索系統等[11]。

2.2.3 服務質量不過關

現行的相關法規缺少對民辦圖書館服務質量的精準立法，導致民辦圖書館在藏書質量、文化活動及開放時間保障方面存在很多問題。其一，藏書質量不高。由于民辦圖書館的經費來源相對有限，大部分民辦圖書館沒有專職的圖書采購人員，無法準確評估讀者需求和市場趨勢，導致購買圖書的質量不高，無法滿足用戶的閱讀需求。其二，文化活動不多。民辦圖書館通常是由圖書愛好者或志愿者經營，他們可能缺乏專業的文化活動策劃和組織經驗，組織講座、展覽、讀書會等高質量的文化活動受限。其三，開放時間保障不力。《公共圖書館法》第三十八條明確了公共圖書館的開放時間，但倘若像要求政府設立的公共圖書館那樣去要求社會力量興辦的民辦圖書館難度較大[12]。

2.3 組織機構匱缺乏力

2.3.1 機構設置依附

民辦圖書館的自我發展能力薄弱[13]，需要依附其他機構或組織獲取支持和認可，以實現其服務目標和使命。具體體現在三個方面：其一，資金來源的依附性。民辦圖書館機構通常是由私人或非營利組織出資設立，因此其資金來源相對不穩定，需要依附于其他機構或組織來獲取資金支持。其二，服務對象的依附性。民辦圖書館通常面向特定的服務對象，如某個行業、某個地區或某個群體，需要依附于相關機構或組織來獲取服務對象的支持和認可。其三，資源共享的依附性。民辦圖書館機構通常資源有限，需要依附于其他機構或組織來實現資源共享和互助。

2.3.2 職責范圍交叉

目前，我國對于民辦圖書館的管理法規尚不完善，缺乏明確的職權劃分和監管機制，導致民辦圖書館與公辦圖書館之間的職權范圍存在不同程度的交叉，難以有效協調和管理。具體體現為如下三個方面：其一，藏書管理。公辦圖書館和民辦圖書館都有藏書管理的職責，但是由于兩者的性質不同，其藏書的數量、種類、采購渠道等方面也存在差異。其二，文化活動。公辦圖書館和民辦圖書館都有舉辦文化活動的職責，但是由于兩者的資源和規模不同，其舉辦的文化活動也存在差異。其三，知識產權保護。公辦圖書館通常通過購買正版書籍、建立數字圖書館等方式來保護知識產權，而民辦圖書館則通常通過簽訂合同、購買授權等方式來保護知識產權。

2.3.3 人員身份多重

自發性、草根性、多樣性是民辦圖書館的基本特性[14]。創辦人的文化自覺是民辦圖書館萌生的主因。民辦圖書館大多為非圖書館職業的人創辦，主要分布在農村欠發達地區，創辦主體多為農民和退休人員。民辦圖書館的從業人員素質總體不高，缺乏專業知識和管理能力，無法為讀者提供準確、及時的咨詢和服務，甚至會給讀者提供錯誤信息，同時也導致了民辦圖書館功能布局欠合理，閱讀資源少，推廣服務手段單一，受眾面窄等問題，繼而引發重建輕管、利用率低等連鎖反應。

3 民辦圖書館立法保護的紓解之道

通過現實困境分析可知，我國民辦圖書館的立法保護滯后于民辦圖書館的發展現狀，已經成為制約民辦圖書館發展的制度短板。我們可以考慮通過系統論的研究方法，以制度規范表達系統要素的層次性，以組織機構表達系統結構的穩定性，以保障機制體現系統環境的互動性[15]，積極構建制度體系、保障體系與組織體系三位一體的民辦圖書館立法保護體系，為民辦圖書館立法保護提供有針對性的紓解之道，也為我國民辦圖書館事業的高質量發展提供堅強法治保障。

3.1 健全立法保護制度體系

3.1.1 法律地位精準化

法律地位的精準化是推進民辦圖書館專業化管理的基礎。通過立法確立民辦圖書館的法律地位，明確其非營利與社會公益的性質，便于向民辦圖書館提供精準的法律保障。其一，規范準入。進一步明確民辦圖書館的設立條件，可以由各級政府向社會發布設立民辦圖書館招標公告的方式，由相關的公民、法人或其他組織根據自身的經濟實力進行投標設館，從而保證設立的民辦圖書館有足夠的經濟能力購置書籍、設備及開展相關服務。其二，簡化審批。簡化民辦圖書館的審批手續，對符合設立條件的民辦圖書館，文化行政主管部門應及時審批并發放準入執照。對信用等級優秀的企業或個人，探索采取民辦圖書館備案審批制，由民辦圖書館按規定自主辦館，并最終由文化行政主管部門進行驗收。堅決杜絕在審批及備案的過程中收取法律法規規定以外費用的情形發生。其三，完善管理。進一步規范民辦圖書館的法人登記，引導民辦圖書館建立法人治理結構，確保其獨立承擔民事責任的法律地位，便于與政府、社會組織、企業等進行合作和交流，推動形成決策民主、管理規范、服務優良的運行機制。

3.1.2 法律規定精細化

科學規范的制度設計是民辦圖書館行業發展文明程度的重要指標[16]。法律條文是否具有可操作性是檢驗制度設計效果的重要參考，筆者建議從以下兩個方面積極探索完善法律條文設計，提升民辦圖書館法律規定的精細化程度。一方面，補強宣示倡導條款。考慮在《公共圖書館法》修訂時，針對“鼓勵自籌資金設立圖書館”“支持開展國際交流與合作”等7條宣示倡導性條款，增設精確的行為模式、法律后果及法律程序，全面提升相關條款的適用性與約束力。另一方面，完善法律責任條款。聚焦該法關于民辦圖書館的義務性規范，有針對性地增設法律責任條款，明確責任主體、責任形式與責任內容，確保相關條款的可操作性與執行力。壓實政府部門的法律責任，政府部門對本行政區域內民辦圖書館服務管理工作負總責，建議增設政府部門限期責令改正等行政職責；落實民辦圖書館及相關工作人員的法律責任，對民辦圖書館及相關工作人員課以賠償損失、消除影響等私法責任。

3.1.3 法律程序精密化

民辦圖書館的行穩致遠不僅需要方便快捷的準入程序，更需要建立靈活有效的退出、接管與監督程序。其一，建立民辦圖書館的退出程序。明確民辦圖書館的退出情形，即經營期限屆滿、違法或者經營不善及章程規定的其他退出情形等。明確民辦圖書館的退出方式，即合并、再建、所有權轉讓、倒閉、清算等。由于民辦圖書館退出方式不同，所適用的程序也不盡相同。民辦圖書館可依次遵守以下程序實施退出：由民辦圖書館舉辦者、理事會或董事會提出退出申請；委托專業會計師及律師事務所進行資產清算，并對民辦圖書館的辦館質量進行綜合評估，出具民辦圖書館是否可持續發展報告；文化行政主管行政部門依據資產清算情況及可持續發展報告情況，決定民辦圖書館是否應當退出，并對符合退出條件且具有可持續發展能力的民辦圖書館做好后續接管工作。其二，建立民辦圖書館的接管程序。為了減輕民辦圖書館因經營不善等原因退出對公共文化輸出所造成的沖擊與損害，政府有必要臨時對民辦圖書館進行接管，以確保其正常運營。政府可以自行經營或者委托其他專業機構經營。倘若經過一段時間的政府接管，民辦圖書館還是無法達到理想的運營狀態，那么選擇破產清算則更為理性，如此可以有效保護民辦圖書館的公益性質。除此之外，政府可以設立專門基金，用于購買民辦圖書館的土地和財產，并將其轉化為敬老院、養老院、社會住宅及文化教育場所等其他社會服務設施，以解決民辦圖書館舉辦者成本回收、員工安置及圖書館負債等問題[17]。其三，建立民辦圖書館的監督程序。加強對民辦圖書館的監管，可以保障其合法運營，預防違法違規行為的發生。建議設立專門監督機構，通過日常巡視檢查、投訴舉報專查、專項執法檢查等方式對民辦圖書館的運營和管理進行監督檢查，發現問題及時進行處理。監督檢查的結果要及時向社會公開，接受社會監督，確保監督的公平公正。對于違反法律法規和規章制度的民辦圖書館，監督機構應該對其采取相應的懲罰措施，包括警告、罰款或暫停服務等，確保監督檢查的權威性、懲戒性及有效性。

3.2 完善立法保護保障體系

3.2.1 經費保障標準化

進一步將民辦圖書館建設納入公共文化服務體系和各級政府的主要考核內容。按照各級政府財政上一年度總收入的一定比例，設立民辦圖書館事業發展基金和專項資金，列入各級政府下一年度財政預算。符合條件的民辦圖書館每年可向各級政府文化行政主管部門申請扶持專項資金和獎勵扶助金。鼓勵民間文藝團體、愛心人士及企業通過捐贈書籍、設備、資金等方式為民辦圖書館提供經費支持，設立榮譽制度和激勵政策，并對相關主體在就業創業、評先評優、市場準入等方面實施稅費減免。

3.2.2 設施保障規范化

民辦圖書館的設施保障對于社區文化建設、知識傳播共享及用戶素養提高都具有重要意義。建議制定出臺民辦圖書館等文化場館涉及稅收、信貸、融資、土地使用等方面的剛性配套政策，明確政府和相關部門的職責分工，形成工作合力，確保社會力量能夠全權參與基層公共文化事業的扶持體系。在有條件的地區，政府可通過向社會力量購買公共文化服務的方式，統籌場地、設施及數字化設備采購。政府向社會力量購買公共文化服務的推進過程，無疑是民辦圖書館辦館模式、辦館思路，特別是辦館體制不斷向高質量轉變的法治化過程。

3.2.3 服務保障科學化

民辦圖書館服務質量的提升可以增加讀者的滿意度和忠誠度，從而吸引更多的讀者和投資者。建議由文化行政主管部門對本區域內圖書的使用率與實效性進行綜合評估。不斷擴充民辦圖書館的藏書數量，定期舉辦各種體驗式和滲透式的講座、展覽及讀書會等文化活動，提升用戶的文化服務體驗。綜合考慮民辦圖書館的資金運轉能力、讀者類型、容納能力及服務能力等因素，以民辦圖書館穩定運營為前提，明確民辦圖書館的開館時間和天數。建議彈性規定民辦圖書館運營時間，給予民辦圖書館適度的自主權，如每周或每月至少開放幾日，具體情況民辦圖書館可根據自身情況決定并提前15個工作日進行公告。

3.3 強化立法保護組織體系

3.3.1 機構設置網格化

為了更好地滿足大眾對公共文化服務的現實需求，建議對民辦圖書館機構設置實行網格化，建立總分館互補工作體系，即以縣級公共圖書館為總館，在總館內部建設民辦分館，并延伸到鄉鎮及街道，加掛縣公共圖書館派出機構牌子，采用館中館模式辦館，力爭每個鄉鎮及街道都能實現民辦圖書館的全覆蓋。如此，政府通過向社會力量購買公共文化服務的方式，將民辦圖書館服務列入購買內容，能夠進一步提高公共文化服務的質量與覆蓋面，為大眾輸出更加貼心的綜合性公共文化服務。

3.3.2 職責范圍具體化

理清民辦圖書館的職權范圍與管理責任，對確保其正常發展運營及提供服務意義重大。具體可以從以下三個方面進行操作：其一，明確民辦圖書館的職權范圍。建議由民辦圖書館主要承擔以鄉鎮及街道為主的公共文化服務職能。其二，加強服務管理。建議明確民辦圖書館和公辦圖書館的服務內容、質量及水平，避免出現不合理競爭和惡性競爭的情況。其三，加強合作與交流。建議民辦圖書館和公辦圖書館定期共同開展文化活動，公辦圖書館可視情況向民辦圖書館提供知識產權保護方面的法律援助服務。

3.3.3 人才培養常態化

搭建民辦圖書館人才培養交流平臺，鼓勵專業文化工作者以志愿服務的方式到民辦圖書館開展業務輔導，確保人才的專業化與穩定性。探索從薪酬、晉升、榮譽等方面建立激勵機制，激發員工的工作熱情與創造力。加強對民辦圖書館先進事跡及典型經驗的正面宣傳報道，提高大眾對民辦圖書館的認知和信任度，吸引更多人才加入民辦圖書館事業。

4 結語

法治與文化相輔相成，法治需要文化支撐，文化需要法治保障。正是由于法律的保護，民辦圖書館才如愿成為公共文化陣地基礎設施的有益補充。民辦圖書館的現實困境，反映出現階段民辦圖書館立法保護依舊任重道遠，我們必須充分釋放民辦圖書館立法需求，系統構建制度有力、組織聚力、保障得力的民辦圖書館立法保護體系，竭力將制度優勢轉化為治理效能，持續為我國民辦圖書館事業的高質量發展提供堅強法治保障。

* 本文系2023年度遼寧省社會科學規劃基金重點項目“我國公共圖書館數據開放機理、模式與實現路徑研究”（項目編號：L23ATQ002）的成果之一。

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作者簡介：劉鵬，本科，阜新高等專科學校圖書館館員，研究方向為圖書館管理；王貴海，通訊作者，博士，遼寧大學信息資源管理學院副教授。

收稿日期：2024-01-28編校：殷葉玲 王伊藝