超大城市中心城區(qū)交通治理思路與對策研究

摘 要：【目的】為加強(qiáng)交通治理對策的針對性，提高建設(shè)資金和土地的使用效率，有必要對超大城市中心城區(qū)交通治理思路進(jìn)行研究。【方法】采用國際案例比較、歸納演繹的研究方法，對國內(nèi)外典型超大城市交通運(yùn)行現(xiàn)狀特征進(jìn)行比較研究。【結(jié)果】研究發(fā)現(xiàn)我國超大城市中心城區(qū)交通擁堵狀況已明顯好于近似人口規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)的國外發(fā)達(dá)城市。在軌道網(wǎng)絡(luò)化和共享單車等新型運(yùn)輸工具支撐條件下，居民出行方式已發(fā)生明顯改變，通過繼續(xù)增加機(jī)動(dòng)車容量試圖緩解交通擁堵的邊際效應(yīng)正明顯下降。【結(jié)論】在機(jī)動(dòng)化出行方式發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變、構(gòu)建低碳城市的背景下，我國超大城市交通治理工作重心應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，更加關(guān)注軌道交通與土地協(xié)同開發(fā)、慢行空間環(huán)境整體改善、品質(zhì)化多元交通的有效供給等。

關(guān)鍵詞：超大城市；交通治理；交通擁堵；成都市

中圖分類號(hào)：U491" "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " "文章編號(hào)：1003-5168（2024）11-0069-04

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2024.11.014

Research on Traffic Management Ideas and Countermeasures in the Central Urban Area of Megacities

HE Shengjiang

（Sichuan Yatong Engineering Consulting Co.， Ltd.， Chengdu 610064，China）

Abstract： [Purposes] To improve the pertinence of traffic management measures and improve the efficiency of construction fund investment，it is necessary to study the traffic management ideas of the central urban area of megacities.[Methods] Using international case comparison， induction and deduction research methods， a comparative study was conducted on the characteristics of the transportation operation status of typical mega cities at home and abroad. [Findings] It was found that the traffic congestion in the central urban areas of mega cities in China has been significantly better than that of developed overseas megacities with similar population size and spatial structure. Under the support of new transportation tools such as rail network and shared bicycles， the mode of transportation for residents has undergone significant changes， and the marginal effect of continuing to increase the capacity of motor vehicles in an attempt to alleviate traffic congestion is significantly decreasing. [Conclusions] In the context of significant changes in motorized transportation modes and the construction of low-carbon cities， the focus of traffic governance in China's mega cities should be adjusted， and more attention should be paid to the coordinated development of rail transit and land， the overall improvement of slow traffic space environment， and the effective supply of high-quality and diversified transportation.

Keywords： mega cities; traffic management; traffic congestion; Chengdu City

0 引言

根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2023年10月公布的《2022年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，我國超大城市數(shù)量已達(dá)到10個(gè)，城區(qū)總?cè)丝谶_(dá)到1.4億人，占我國城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?5.4%，由此可見超大城市在城鎮(zhèn)序列中的定位。超大城市因其強(qiáng)大的人口規(guī)模效應(yīng)，在創(chuàng)造巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，均面臨交通擁堵的困境，為此，相關(guān)部門無一不把城市交通治理作為重要的民生工程予以長期關(guān)注。但長期以來，基于國際比較的交通治理目標(biāo)制定和路徑舉措方面，忽視了國內(nèi)外政府治理的制度背景、城市空間結(jié)構(gòu)和居民出行習(xí)慣等，對于交通運(yùn)行水平，也缺少基于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的比較［1］。如果說2010年前國際比較存在技術(shù)障礙的話，近年來網(wǎng)絡(luò)開發(fā)數(shù)據(jù)的出現(xiàn)、基于單一運(yùn)營平臺(tái)及數(shù)據(jù)口徑的統(tǒng)一，則使精準(zhǔn)化比較成為可能。基于上述認(rèn)識(shí)，本研究以軌網(wǎng)長度排名第四、骨架路網(wǎng)形態(tài)呈明顯的“環(huán)+射”結(jié)構(gòu)①的成都為重點(diǎn)分析對象，深入比較國內(nèi)外超大城市道路交通運(yùn)行狀況及出行結(jié)構(gòu)特征，客觀、理性評(píng)價(jià)我國超大城市交通運(yùn)行水平，進(jìn)而辨析城市交通治理中存在的主要問題，并提出相應(yīng)的治理思路及對策。

1 中心城區(qū)道路交通運(yùn)行總體水平

基于高德地圖、國家信息中心等單位聯(lián)合發(fā)布的《中國主要城市交通分析報(bào)告》，發(fā)現(xiàn)近五年來，成都市中心城區(qū)運(yùn)行車速在25 km/h左右，明顯高于國外相應(yīng)統(tǒng)計(jì)值，例如倫敦、東京、巴黎、首爾等中心城區(qū)車速為16～18 km/h，其中，倫敦指內(nèi)倫敦地區(qū)（321 km2），東京指區(qū)部地區(qū)（621 km2），巴黎指內(nèi)環(huán)范圍內(nèi)（105 km2），首爾指首爾市范圍（605 km2）。成都高峰時(shí)段運(yùn)行車速與深圳、上海接近，2019年深圳和上海統(tǒng)計(jì)值分別為24.3 km/h和25.8 km/h。

在相同的統(tǒng)計(jì)口徑和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)下，荷蘭導(dǎo)航技術(shù)公司TomTom發(fā)布的《Traffic Index Results》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示了類似的結(jié)論。2019年，在全球主要城市擁堵排名中，東京、巴黎、倫敦和紐約分別排名為32位、42位、45位和46位，而成都排名為69位，明顯好于上述城市，也好于北京和深圳（與紐約并列46位），但低于上海（排名105位）。總體來看，國內(nèi)超大城市道路交通運(yùn)行水平明顯高于國外城市，典型城市中心城區(qū)交通擁堵指數(shù)與全球排名如圖1所示。上海道路交通運(yùn)行水平最好的重要原因在于上海較早地實(shí)施了車輛牌照拍賣制度，汽車保有量水平明顯低于成都，加之上海有更加發(fā)達(dá)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)和實(shí)施了更加全面的交通需求管理政策，汽車出行率偏低而機(jī)動(dòng)車供給能力偏高，使得上海擁堵排名整體明顯偏低。

僅從運(yùn)行車速和路網(wǎng)飽和度指標(biāo)看，成都市中心城區(qū)道路運(yùn)行水平高于近似人口規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)的國內(nèi)外先進(jìn)發(fā)達(dá)城市。其重要原因在于以成都為代表的中國城市路網(wǎng)普遍擁有間距大、密度低的特征，為車速提升提供了更好的道路通行條件。同時(shí)，成都市擁有較大里程規(guī)模的快速路和主干路系統(tǒng)，高等級(jí)路網(wǎng)容量顯著高于國外城市，也有力地支撐了運(yùn)行車速的提升。但是，為了緩解道路擁堵程度，一味地提升機(jī)動(dòng)車出行車速，也帶來了慢行網(wǎng)絡(luò)不夠宜人、街道公共空間活力不足等問題。

2 城市居民出行狀況與主要問題

2.1 軌道交通建設(shè)與土地開發(fā)不協(xié)同

至2023年底，成都市城市軌道運(yùn)營交通里程達(dá)到600 km，其中地鐵里程為551 km，有力地支撐了中心城區(qū)交通出行方式的轉(zhuǎn)型及城市新區(qū)的開發(fā)。成都市交通運(yùn)輸局公布的2021年1—9月公交客運(yùn)量數(shù)據(jù)顯示，軌道客運(yùn)量與常規(guī)公交運(yùn)量的比值已達(dá)到1.6②，軌道交通已成為中心城區(qū)最重要的公共出行方式。

根據(jù)中國城市軌道協(xié)會(huì)客流統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2021年成都市軌網(wǎng)客流負(fù)荷強(qiáng)度僅為1.16萬人/ km，大幅低于近似人口規(guī)模和軌網(wǎng)里程的國內(nèi)外高密度城市，僅為首爾市的53%、廣州的60%、深圳的67%，典型城市軌道客流負(fù)荷強(qiáng)度比較如圖2所示。同時(shí)，成都市軌網(wǎng)運(yùn)行中出現(xiàn)極為嚴(yán)重的空間失配問題。例如，1號(hào)線在省體育館至天府三街之間區(qū)段負(fù)荷強(qiáng)度極高，在高峰時(shí)段單向斷面客流超過3.5萬人，遠(yuǎn)超過地鐵設(shè)計(jì)值。其他線路在繞城范圍外區(qū)段負(fù)荷強(qiáng)度則整體較低，使得整個(gè)軌道網(wǎng)絡(luò)未能較好地發(fā)揮運(yùn)能效益，沒有高效地支撐城市空間組織，出現(xiàn)了明顯的土地開發(fā)與軌道交通建設(shè)失衡現(xiàn)象，加劇了軌道運(yùn)營壓力和地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.2 慢行交通路權(quán)配置方式不適應(yīng)當(dāng)前需求

從全方式交通出行結(jié)構(gòu)特征看，自2010年地鐵1號(hào)線開通以來，成都中心城區(qū)慢行分擔(dān)率快速下滑的趨勢已得到了有力遏制。成都市中心城區(qū)交通結(jié)構(gòu)演變?nèi)鐖D3所示。2016年以來，步行和非機(jī)動(dòng)車分擔(dān)率分別維持在30%和20%左右的水平，均大幅高于國外發(fā)達(dá)地區(qū)。例如，東京區(qū)部（622 km2）步行和非機(jī)動(dòng)車分擔(dān)率分別為23%和14%；紐約市（784 km2）慢行分擔(dān)率為37%；首爾市慢行分擔(dān)率（606 km2）僅為20.4%。也明顯高于北京（42.3%）、上海（40.0%）、廣州（43.1%），略低于慢行分擔(dān)率偏高的深圳（52.0%）［2］，顯示了成都在構(gòu)建綠色交通模式方面的優(yōu)勢。

近年來，以提高機(jī)動(dòng)車出行速度和通行能力為目標(biāo)的交通治堵項(xiàng)目將大量的慢行空間改造為機(jī)動(dòng)化空間，大量的三塊板斷面改造為一塊板斷面，雖然提升了機(jī)動(dòng)化空間通行能力，但是也極大地降低了非機(jī)動(dòng)車騎行空間的服務(wù)水平。從不同路權(quán)空間的通行效率看，一條3.5 m寬的小汽車道實(shí)際載客人數(shù)遠(yuǎn)低于一條1.5 m寬的非機(jī)動(dòng)車道。同時(shí)，街道空間作為城市最重要的公共空間，除承載交通運(yùn)輸職能外，也是居民最重要的交往、休閑等空間，慢行空間被占，降低了城市空間活力。

2.3 缺少品質(zhì)化健康休閑網(wǎng)絡(luò)

受《周禮》筑城思想影響，為便于生產(chǎn)生活與防衛(wèi)［3］，我國超大城市普遍擁有較好的水系。以成都市為例，自秦漢以來一直與水為伴，尤其是自兩江抱團(tuán)的城市空間格局形成之后，水在成都城市發(fā)展中的作用更加明顯。當(dāng)前成都市三環(huán)內(nèi)人口密度超過2.5萬人/ km②③，到室外空間散步、健身已成為居民日常生活不可缺少的片段。成都濱水空間利用效率整體仍然偏低，絕大多數(shù)區(qū)域缺少連續(xù)、宜人的高品質(zhì)健康休閑網(wǎng)絡(luò)，與公園城市定位存在較大差距。

3 城市交通治理的思路與對策

從發(fā)達(dá)城市交通發(fā)展歷程來看，在高運(yùn)量城市軌道交通里程超過500 km后，交通發(fā)展思路大都進(jìn)行了重大調(diào)整，實(shí)施更全面的交通需求管理政策，引導(dǎo)機(jī)動(dòng)車出行方式向軌道轉(zhuǎn)移［4］。當(dāng)前，我國城區(qū)人口超過1 200萬人的超大城市，軌網(wǎng)里程均已超過500 km，處于較高的網(wǎng)絡(luò)化水平，交通治理思路應(yīng)在以下方面進(jìn)行調(diào)整。

3.1 科學(xué)認(rèn)識(shí)交通治理的階段目標(biāo)

從交通治理的演進(jìn)歷程看，城市交通普遍經(jīng)歷了機(jī)非秩序整治、交通擁堵治理、交通環(huán)境綜合整治等遞進(jìn)階段。在發(fā)達(dá)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)支撐條件下，成都市中心城區(qū)道路交通總體運(yùn)行水平已基本處于相對穩(wěn)定的階段，且總體水平處于全國類似規(guī)模城市的前列。當(dāng)前，在全面構(gòu)建公園城市示范區(qū)的背景下，交通治理工作重心應(yīng)更加關(guān)注交通環(huán)境的綜合治理，更加關(guān)注軌道交通與土地協(xié)同開發(fā)層面，更加關(guān)注道路空間交往、休閑等公共活動(dòng)功能，按照場景營造的理念提升街道公共空間品質(zhì)，更好地支撐城市空間活力提升。

3.2 穩(wěn)步推進(jìn)軌道站域土地與配套設(shè)施協(xié)同開發(fā)

以成都市為代表的超大城市，軌道交通發(fā)展速度已整體超前，中心城區(qū)范圍內(nèi)1 km站點(diǎn)覆蓋率大都超過80%。至2024年底，地鐵運(yùn)營里程將達(dá)到700 km，但服務(wù)人口不足1 500萬。若不進(jìn)行有效的空間干預(yù)，客流負(fù)荷強(qiáng)度指標(biāo)將依舊難以提高，運(yùn)營補(bǔ)貼壓力大。對于客流負(fù)荷強(qiáng)度低的外圍地區(qū)而言，級(jí)差地租理論決定了其土地開發(fā)業(yè)態(tài)以居住功能為主。因此，應(yīng)按照SOD（公共服務(wù)導(dǎo)向）的開發(fā)策略超前加強(qiáng)中小學(xué)、幼兒園、公園等公共服務(wù)配套設(shè)施的建設(shè)［5］，在支撐城市新區(qū)開發(fā)的同時(shí)，提升軌道客流強(qiáng)度，以實(shí)現(xiàn)更高層面的協(xié)同發(fā)展。

3.3 切實(shí)實(shí)施“小街區(qū)”路網(wǎng)布局模式

目前，我國超大城市新區(qū)建設(shè)中采用的路網(wǎng)密度依然較低，雖然有利于提高機(jī)動(dòng)車運(yùn)行車速和路網(wǎng)容量，但是也存在不利于慢行交通發(fā)展的弊端，不利于軌道接駁與健康、綠色交通發(fā)展。在軌道網(wǎng)絡(luò)化穩(wěn)步推進(jìn)的發(fā)展趨勢下，應(yīng)結(jié)合片區(qū)軌道站點(diǎn)服務(wù)水平進(jìn)行差異化的路網(wǎng)布局，對于軌道站點(diǎn)800 m范圍內(nèi)的直接影響區(qū)，遵循TOD（Transit-Oriented-Development）設(shè)計(jì)理念，大幅提高其路網(wǎng)密度，并強(qiáng)化立體連廊建設(shè)，為慢行交通出行及接駁提供更加宜人的環(huán)境，為創(chuàng)造更有活力的街區(qū)提供空間載體。

3.4 加快推進(jìn)高品質(zhì)慢行休閑健身綠道建設(shè)

健康出行正成為全體市民尤其是高技能群體、中老年群體及運(yùn)動(dòng)愛好者等人群出行時(shí)首要考量因素，平原城市平坦的地形為慢行交通發(fā)展提供了良好的條件，而休閑出行的習(xí)慣則對慢行健身綠道提出了更高的要求。結(jié)合公園城市建設(shè)要求，以良好的濱江、濱水資源和綠地空間為載體，遵循空間營城的基本策略，強(qiáng)化慢行空間休閑、健身、交往、游憩等功能，加快建成高品質(zhì)慢行網(wǎng)絡(luò)，補(bǔ)齊城市發(fā)展短板，為構(gòu)建全齡友好型社會(huì)貢獻(xiàn)交通力量。

3.5 有序?qū)嵤┟裆煌ǜ纳乒こ?/p>

近年來，各超大城市普遍編制了大量的交通規(guī)劃，但項(xiàng)目實(shí)施率較低，路內(nèi)停車現(xiàn)象依舊較為普遍，且沒有進(jìn)行精細(xì)化的時(shí)空調(diào)配管理，高峰時(shí)段嚴(yán)重影響慢行人群的出行意愿。對于路內(nèi)停車設(shè)施的管控，應(yīng)加快使用特征摸排，以信息化平臺(tái)為工具，以經(jīng)濟(jì)杠桿為手段，提升時(shí)空使用效率，最大限度降低路內(nèi)停車對非機(jī)動(dòng)車出行的不利影響。對于其他慢行網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化提升工程，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃明確年度實(shí)施計(jì)劃，并加強(qiáng)執(zhí)行情況的檢查與評(píng)估，切實(shí)提升慢行交通網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)水平。

注釋：

①成都案例有較強(qiáng)的代表性，其在骨架路網(wǎng)形態(tài)、快速路規(guī)模等方面，與上海、北京等平原城市都高度接近。

②根據(jù)成都市交通運(yùn)輸局公布的2021年1月至9月份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，詳見http：//jtys.chengdu.gov.cn/cdjtysWap/c148661/2021-11/05/content_f92cf9bb5fd0491786e0f18bd3e353ee.shtml.

③根據(jù)《2021四川省行政區(qū)劃簡冊》相關(guān)數(shù)據(jù)整理而得。

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收稿日期：2023-12-07

基金項(xiàng)目：四川省科技計(jì)劃軟科學(xué)項(xiàng)目（2022JDR0208）。

作者簡介：何勝江（1991—），男，本科，工程師，研究方向：交通規(guī)劃與工程管理。