基于物有所值評價改進的PPP模式社會效益量化研究

摘要：在國內國際雙循環的大背景下，推行PPP模式對于社會資本方提升建設項目“投融建管退”綜合管理水平、增強國際市場競爭力具有重要意義。將社會效益分解為項目的社會效益和PPP模式的社會效益，改進傳統PPP項目的物有所值（VFM）評價方法。構造評價指標體系，利用猶豫模糊語義術語集（HFLTS）和偏好順序結構評估法（PROMETHEE）對PPP模式的社會效益進行定量研究和實證分析。在PPP模式VFM評價和社會效益量化方面進行探索。

關鍵詞：PPP模式；物有所值；社會效益；改進；量化

0 引言

在國內國際雙循環的大背景下，實力雄厚的建筑企業開始“出海”開拓新的業務范圍。國內傳統建設項目管理模式存在投資決策、融資管理、設計管理、施工管理、運營管理分離的問題，建筑企業“出海”競爭面臨“投融建管退”項目管理水平和實踐不足的劣勢。2014年被再次提上日程的PPP模式，除了能解決地方政府建設資金問題，提高建設項目管理效率，還能提升社會資本方“項目投資決策、項目融資管理、項目設計管理、項目施工管理、項目運營管理及項目退出管理”全過程建設項目管理能力，最終能提升社會資本方“出海”競爭力和海外項目競標成功率。傳統PPP項目的VFM評價包括定性和定量評價兩個階段。根據《物有所值評價指引》，VFM評價只考慮了項目的經濟效益，沒有考慮項目的社會效益，更沒有考慮PPP模式的社會效益。

一般來講，社會效益包括PPP模式的社會效益（Social Benefits of PPP Model， SBM）和項目的社會效益（Social Benefits of the Project，SBP）兩個方面。項目的社會效益由項目本身產生，與是否采用PPP模式無關；但是，采用PPP模式的項目，其社會效益更加突出。本文主要研究PPP模式的社會效益，即采用PPP模式的項目對提升政府管理水平、社會資本方建設項目“投融建管退”管理能力、公眾對項目參與程度能力等方面的社會效益。2023年11月，國家發展和改革委員會、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》出臺，進一步規范了我國PPP模式的發展，明確了發展方向。PPP項目可鍛煉和提升社會資本方全過程建設項目管理能力，仍應繼續堅持。鑒于此，本文重點對PPP模式的社會效益進行定量評價，以完善傳統PPP項目VFM評價方法。

1 研究綜述

1.1 PPP項目社會效益國內外研究現狀

Boardman等[1]認為，眾多采取PPP模式的項目更多是從政府方和社會資本方所能獲得的經濟利益去考慮，但是忽略了PPP項目的社會價值對整個PPP項目成本的影響，并提出了社會福利是評價PPP項目社會價值的規范性標準。Caldwell等 [2]針對公共協調對PPP項目績效和社會價值創造的影響展開分析，認為公私雙方確保相互了解和目標一致比通過合同約束更有助于創造社會價值。Osei-kyei等[3]以加納和中國香港為代表，對發展中國家和發達經濟地區實施PPP模式的原因進行了探討，通過實證問卷調查發現，加納采用PPP模式的主要原因是其帶來的經濟和社會效益，而中國香港則是被PPP模式所帶來的效率及服務質量的提高所驅動，而兩者對“公共基礎設施項目的快速交付”和“風險分擔”這兩個效益均非常看重。Panda[4]認為，PPP項目的價值主要體現在資源有效利用、消費者感受到物有所值、質量標準保證、產品和服務價格降低、風險和損害減少5個方面，同時，合作伙伴之間的信任和信心、組織屬性及風險控制能力會影響PPP項目的價值創造。Rohman等[5]指出，印度尼西亞公路PPP項目的設計性能會影響項目的社會效益，同時公眾對設計性能的理解與政府和社會資本之間存在較大差異，從公眾的角度展開道路設計有助于提高公路PPP項目的社會效益。王歡明等[6]關注公交服務市場化改革治理模式的選擇問題，以PPP模式為參照對象，從各主體的控制權分配、努力水平與產出效率構建公共服務總效益模型，對比網絡治理模式與PPP模式的總效益差異。趙國富等[7]較早關注BOT/PPP項目的社會效益，在原有指標體系的基礎上，結合BOT/PPP項目的優勢特點，建立了一套適合BOT/PPP項目社會效益評價的指標體系，共包括4個一級指標和20個二級指標。張雪[8]根據PPP項目實現資金最佳使用價值、提升公共服務水平、降低成本及合理分擔風險等方面的優勢，對通過PPP模式建設公共服務項目對政府、企業及公眾帶來的社會效益進行評價分析。鳳亞紅等[9]關注傳統PPP模式以經濟效益為主要目的而忽略社會及環境影響的問題，基于三重底線理論并結合PPP項目特征，建立了經濟、社會、環境、合作、項目特征5個維度的可持續評價體系，由此對PPP項目的可持續指數進行計算，并識別出阻礙項目可持續發展的因素。

1.2 PPP模式社會效益國內外研究現狀

以往研究常從不同利益相關方的角度進行PPP模式社會效益的識別與劃分。張雪[8]認為，PPP模式的主要社會效益集中體現在能夠改善公共服務的效率和質量兩個方面，引入社會資本后，能夠促進社會組織的發展，實現服務主體多元化，有助于轉變政府管理職能和運行機制，進一步促進法制建設。鳳亞紅等[9]梳理得出社會資本在PPP模式中能夠豐富公司經驗，提升公司管理能力和風險應對能力，而對于政府方而言，則考驗其信用建設及政策制定的穩定性和三共性。張夢情[10]總結PPP模式能夠提高公共服務供給效率、吸引社會資本積累PPP項目經驗、引進先進技術提升能力。黃志偉等[11]指出，PPP模式的社會效益包含提升項目效率、保證項目按時或提前完成、提高項目功能并實現新技術應用、完善整體風險應對機制等方面。

綜上所述，現階段國內外PPP模式VFM定量評價均以PPP-PSC為主，且整個體系均較為完善，而對于VFM定量評價均圍繞折現率、風險分擔與量化展開了不同程度的改進研究。關于PPP模式的社會效益，國外主張立足于PPP模式本身，研究PPP模式本身帶來的額外效益，同時認為關注PPP模式的社會效益有助于促進PPP模式的可持續發展；國內則圍繞PPP項目本身的經濟效益和綜合效益進行研究，其整體目標也是促進PPP模式可持續和高質量發展。同時，各類研究對社會效益的定義不同，多數考慮的社會效益指PPP項目所能帶來的效益，側重于項目本身，而忽略了PPP模式所帶來的附加社會效益。雖然有些文獻也提到了PPP模式本身的社會效益，但基本停留在定性層面，研究不夠深入。

2 PPP模式物有所值評價方法完善思路

2.1 理論依據

我國廣大建筑企業習慣了設計和施工分離的建設項目管理模式，即使龍頭企業也無法全部承擔PPP模式下社會資本方“投融建管退”管理工作。而國際上的建設項目大多為“投融建管退”一體化項目，需要企業具備項目管理綜合實力。統計表明，建設行業同樣存在微笑曲線，工程項目的價值鏈微笑曲線如圖1所示。提升以建筑企業為代表的社會資本方向設計和施工以外的項目管理微笑曲線兩端延伸的能力，以獲得更大的項目管理價值，是我國建筑企業“走出去”提高競爭力的關鍵。而國內PPP項目的實施過程正是社會資本方鍛煉和健全全方位項目管理能力的最佳時機，這也是PPP模式的社會效益所在。

2.2 傳統的VFM評價

傳統的VFM評價公式如下

VFM=PSC-PPP（1）

式中，PPP值為項目全生命周期內政府方凈成本的現值，PPP值=PPP項目全生命周期內股權投資+運營補貼+風險承擔+配套投入；PSC值為公共部門的比較值，PSC值=參照項目建設和運營維護凈成本+競爭性中立調整值+項目全部風險成本。

當VFMgt;0時，項目通過VFM評價，可以采用PPP模式；當VFM≤0時，項目未通過VFM評價，不推薦采用PPP模式。

2.3 改進后的VFM評價

改進后的VFM評價可分為兩個階段

第一階段公式如下

VFM1=PSC-（PPP-SBM）（2）

當VFM1gt;0時，項目通過VFM評價，可以采用PPP模式；當VFM1≤0時，項目未通過VFM評價，不推薦采用PPP模式。

第二階段，如果SBP量化評價更科學合理，可以考慮公式如下

VFM2=PSC-（PPP-SBM）+△SBP（3）

式中，△SBP=PPP模式下項目社會效益-傳統模式下項目社會效益；SBM為PPP模式的社會效益評價值。

當VFM2gt;0時，項目通過VFM評價，可以采用PPP模式；當VFM2≤0時，項目未通過VFM評價，不推薦采用PPP模式。

3 案例應用

某市地鐵5號線項目工程總投資188.17億元，項目線路全長24.84km，全部為地下線，并設車站18座，其中換乘站7座，建設期為5年6個月。根據該市《5號線工程客流調查及預測專題報告》，地鐵5號線通車運營后，預計客流初期（2024年）為31萬人次/日，近期（2031年）為48萬人次/日，遠期（2044年）為58萬人次/日，有望在一定程度上緩解該市交通擁堵問題。本項目初始VFM評價小于0，不適用采用PPP模式進行建設。本文以此項目為例，進行VFM評價方法改進及社會效益量化研究。

3.1 社會效益評價結果

考慮到城市軌道交通項目是具有明顯外部效應的準公共基礎設施項目，建成后運營期間主要服務于社會公眾，無論采取何種方式進行運作，項目對于城鎮化發展、環境治理、路面交通配置及使用者都會產生良好的社會效益。

為了更加全面地提高VFM評價的準確程度，本文根據城市軌道交通項目特點，參考先前研究[8，10，12-15]，選取交通效益、城市建設和發展效益，以及自然環境效益中可量化的部分社會效益，將其進行貨幣化后，納入該市地鐵5號線VFM定量評價體系中，城市軌道交通項目的社會效益見表1。

經計算，該市地鐵5號線項目采用PPP模式所能獲得的可量化項目社會效益為1 281.69億元，采用傳統政府采購模式所能獲得的可量化項目社會效益為1 186.44億元，PPP模式所能獲得的項目社會效益高于傳統政府采購模式，且兩者可獲得的項目社會效益差值△SBP為95.25億元。

3.2 社會效益評價指標構建

PPP模式是政府和社會資本方以為公眾提供產品和服務為出發點而形成的“利益共享、風險共擔、全程合作”伙伴關系，其涉及三個主要利益相關方，即政府方、社會資本方和公眾方，不同的主體能夠從PPP模式中獲得的社會效益不同。

綜合以往研究觀點[13-15]，PPP模式的社會效益有別于公共基礎設施建設項目建成后本身所帶來的提升就業、提高生活水平、促進公平性發展等社會效益，其更多是超出具體項目的額外效益，這是PPP模式最終被選擇和被廣泛應用的重要原因。本文遵循系統性、科學性、客觀性及全面性的原則，最終梳理出PPP模式社會效益評價指標，見表2。

3.3 基于猶豫模糊語義術語集（HFLTS）和偏好順序結構評估法（PROMETHEE）的PPP模式社會效益評價

為了更好地對比該市地鐵5號線項目采用PPP模式和傳統政府采購模式給主要利益相關方帶來的社會效益差異，邀請21名擁有5年以上PPP研究或工作經驗的專家組成評估委員會，對該項目采用兩種不同模式可能帶來的相關社會效益進行評價。

首先，邀請每名專家基于猶豫模糊術語集給出該項目分別采用兩種不同運作模式時在不同社會效益評價指標下的評價信息；其次，依據上下文不相關語義函數EGH將評價信息轉換為基于不同可信度的HFLT評價信息；最后，利用三角隸屬函數轉換規則將HFLTS評價信息轉換成可供計算的三角模糊數。專家i的評價信息見表3。

每名專家的評價信息經過EGH及三角模糊數轉換后，可獲得21名專家采用兩種不同運作模式時在不同社會效益評價指標下的不同三角模糊數信息。整合所有專家的評價信息，評估委員會最終評價信息見表4。

在對比兩種模式的整體差異之前，需要先對指標層進行權重計算。首先，邀請21名專家對各層社會效益評價指標進行打分；其次，利用基于組合數的有序平均加權（C-OWA）算子進行權重的分配，可獲得PPP模式社會效益評價指標權重，見表5。

依據高斯型偏好函數，可得出評估委員會在兩種模式間的偏好指數，見表6。

依據相關公式計算每種方案的流入量、流出量及凈流量，去模糊化后，可獲得兩種模式的優先順序，兩種模式比較見表7。

從兩種模式所能獲得的社會效益出發，評估委員會認為該項目采用PPP模式要優于傳統政府采購模式，能夠獲得更多的社會效益。并且，將兩種模式作為基礎設施建設項目所能采用的兩種方案進行對比，根據偏好順序結構評估法最終得出兩種方案的φRai互為相反數，為了方便后續的比較，將其解釋為該項目采用PPP模式能夠額外獲得一部分社會效益，而這部分效益在采用傳統政府采購模式時無法獲得。PPP模式社會效益難以量化，但一般認為，如果PPP模式能夠獲得額外效益，那么就有機會在投入運營后為項目效益的發揮提供一定的加成作用，從而進一步擴大與傳統模式的差別。由0.040 4作為加成系數，該系數因項目而異。

根據前述計算結果，PPP模式所能獲得的項目社會效益高于傳統政府采購模式，且兩者可獲得的項目社會效益的差值為95.25億元。則PPP模式的社會效益可按95.25×0.040 4=3.848 1（億元）計算。

3.4 考慮社會效益的VFM值核算與分析

經過上述相關計算，某市地鐵5號線項目改進后的VFM評價結果見表8。

由表8可知，在傳統的VFM評價方法下，根據式（1），VFM=189.400 0-192.600 0=-3.200 0（億元），VFMlt;0，則VFM評價不通過，該項目不適合采用PPP模式。

但是，根據改進的VFM評價公式，即式（2），VFM1=PSC-（PPP-SBM）=-3.200 0+3.848 1=0.648 1（億元），VFMgt;0，則VFM評價通過，該項目可以采用PPP模式。

雖然在傳統模式下該項目VFM評價不通過，但考慮到PPP模式的社會效益，該項目仍可采用PPP模式進行建設。可見，VFM評價方法的改進為企業全方位提升項目管理水平打下了堅實的基礎，為增強我國建筑企業的國際建設項目競爭力、更好地服務于“一帶一路”建設提供了無限可能。

4 結語

本文提出了一個全新的思想，即將PPP模式的社會效益及項目的社會效益納入物有所值定量評價體系，更加全面地考慮社會效益對物有所值的影響。以往研究較少將社會效益納入整體VFM定量評價體系，或者局限于項目建成后帶來的社會效益，忽略了應用PPP模式的初衷。同時，本文對PPP模式的社會效益和項目的社會效益評價方法進行了探索。利用猶豫模糊語義術語集和偏好順序結構評估法將定性的PPP模式社會效益納入定量評價體系，并通過案例進行了實證研究。

未來，擴充PPP模式的社會效益指標體系，考慮更多利益相關方，進一步梳理不同領域的項目社會效益，探索更加科學合理的PPP模式社會效益評價方法是值得進一步研究的問題。本文僅考慮了PPP模式的三個主要利益相關方，暫未進行細分，但PPP項目全生命周期中參與方眾多，尤其社會資本方往往由不同的利益部門組成，在后續的研究中可以進一步劃分相關部門并識別出其可能獲得的社會效益，以更加全面地考慮其帶來的影響。

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收稿日期：2024-01-16

作者簡介：

張英婕（通信作者）（1980—），女，高級審計師，博士，研究方向：政府審計、企業會計、項目管理。

林巧燕（1997—），女，研究方向：項目管理。

劉佳琪（2002—），女，研究方向：項目管理。

*基金項目：2022年度教育部人文社會科學研究規劃基金“復雜網絡視角下城市群碳減排效率提升的差異化路徑研究”（22YJA630096）；2021年度上海市人民政府決策咨詢研究重點課題“引導社會力量參與“五大新城”建設的機制和政策研究”（2021-A-026）。