市民下鄉盤活閑置農房的困境及其政策建議

摘" 要：在宅基地“三權分置”改革背景下，城市人口移居農村的生活模式已逐漸顯露，“市民下鄉”作為一種新的趨勢正展現城鄉要素雙向流動的可能性。通過文獻分析法，從閑置農房盤活的需求側出發，以馬斯洛需求層次理論為基礎，解析市民對閑置農房的需求類型，剖析當前市民盤活閑置農房的困境，最后提出推動市民盤活閑置農房的政策建議。研究發現，市民盤活閑置農房的需求主要有保障型需求、改善型需求及投資型需求等，當前仍存在制度瓶頸、供需錯配、升級潛力有限等困境。未來需要從破除城鄉“二元體制”障礙、打通閑置農房供需對接橋梁、規范有序引導市民下鄉，以期為城鄉融合發展戰略、鄉村振興戰略等國家戰略的實施提供借鑒，為保障農民權益提供參考。

關鍵詞：閑置農房;市民;盤活;需求層次理論;宅基地

中圖分類號：F301.24" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）13-0049-05

Abstract： In the context of the reform of \"Separation of Powers\" in homestead， the life style of urban population moving to rural areas has been gradually revealed. As a new trend， \"citizens going to the countryside\" is showing the possibility of two-way flow of urban and rural elements. Through literature analysis， starting from the demand side of the activation of idle rural houses， and based on Maslow's hierarchical theory of demand， this paper analyzes the types of citizens' demand for idle rural houses， and analyzes the current plight of citizens to activate idle rural houses. Finally， the paper puts forward some policy suggestions to promote the citizens to invigorate the idle rural houses. The study found that the demand for activating idle rural housing mainly includes security demand， improvement demand and investment demand， and so on. At present， there are still institutional bottlenecks， mismatch between supply and demand， limited upgrading potential and other difficulties. In the future， we need to remove the obstacles of the \"dual system\" in urban and rural areas， open up the bridge between supply and demand of idle rural houses， and guide citizens to the countryside in a standardized and orderly manner， so as to provide reference for the implementation of national strategies such as urban-rural integration development strategy and Rural Revitalization Strategy， so as to provide reference for the protection of farmers' rights and interests.

Keywords： idle farmhouse; citizen; invigorate; demand hierarchy theory; homestead

近年來，隨著我國城鎮經濟的迅速發展，吸引了眾多農村居民搬移至城鎮工作和生活，導致農村人口逐年遞減，農村宅基地與農房閑置的現象嚴重。根據2019年中國社會科學院發布的《中國農村經濟形勢分析與預測（2018—2019）》顯示，全國農村宅基地閑置率平均為10.7%[1]。當前，閑置宅基地與閑置農房問題備受關注，具有其深刻的時代背景：一方面，大量農村人口的流失導致農村房屋閑置現象普遍存在于我國各個區域，農房的利用效率低下[2]，同時也缺乏相應制度安排保障農民農房財產權的實現[3];另一方面，受制于我國現行法律規定農村宅基地歸集體所有和“房地一體”的思維，使得農房買賣糾紛層出不窮，制度的滯后加劇了農村土地資源的閑置浪費[4]，阻礙了我國新型城鎮化進程與鄉村振興。

為此，2018年中央一號文件明確提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，適度放活宅基地和農民房屋使用權。這種宅基地“三權分置”改革探索為各類社會主體規范有序進入農村地域盤活利用閑置宅基地和農房創造了有利的政策空間。2019年農業農村部印發《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》指出，要支持農村集體經濟組織及其成員采取自營、出租、入股和合作等多種方式盤活利用閑置農房;支持返鄉人員依托自有和閑置住宅發展適合的鄉村產業項目;引導有實力、有意愿、有責任的企業有序參與盤活利用工作。同年，中央農辦、農業農村部聯合印發《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》，明確鼓勵村集體和農民盤活利用閑置住宅，通過自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿、鄉村旅游等。2021年中央一號文件要求探索宅基地“三權分置”有效實現形式，持續推進閑置農房盤活改革。國家一系列政策文件的出臺表明，當前鼓勵地方在保障農民權益的前提下，探索各類閑置農房盤活模式，在風險防控的背景下向非集體經濟組織成員的探索開放。

同時，學界也對此開展了相應的研究，為各地宅基地“三權分置”改革提供了理論指導。現有的宅基地及農房制度改革研究已從制度演化、產權結構、實踐探索等多方面進行諸多討論[5-7]。作為閑置農房的供給者，農民是整個市場主體中最核心的主體。多數學者從供給視角分析農房市場化的改革[8]，認為農房市場化是農房制度改革的方向[9]，但必須堅持農民主體地位[10]，并堅持漸進式市場化路徑[11]。然而，閑置農房的盤活，不僅需要考慮農房供給，還需要關注需求方，以市場需求來引導供給側改革。在各地閑置農房盤活的改革實踐中，主體才是真正的“主角”[12]，了解外部主體盤活利用閑置農房的需求才能夠推動改革進程。在宅基地“三權分置”改革的政策背景下，伴隨著社會經濟發展水平的提升，城市人口移居農村的生活模式已逐漸顯露，“市民下鄉”作為一種新的趨勢正展現城鄉要素雙向流動的可能性，并為鄉村振興發展提供新的契機。田雪青等[13]進一步闡釋，市民下鄉并不僅僅代表著短暫地在鄉村停留，而是一種更深層的生活選擇，通過城-鄉場景的替代性互換，實現生存壓力與理想生活之間可以平衡的長時段、反身性行動。

綜上所述，本文通過梳理閑置農房盤活的現有研究現狀，從馬斯洛需求層次理論出發，解析市民對閑置農房的需求類型，剖析當前市民盤活閑置農房的困境，最后提出推動市民盤活閑置農房的政策建議，以期為城鄉融合發展、鄉村振興等國家戰略的實施提供借鑒，為保障農民權益、提升農民生活水平提供參考。

1" 閑置農房盤活的相關研究進展

1.1" 閑置農房盤活的必要性

在當前工業化加速與生產要素快速流動的背景下，城鄉人口結構的變化導致大量農房閑置，進而導致農房價值利用問題日益突出[14]。農村居民作為農房資產的主要持有者，盤活閑置農房以實現經濟利益是他們的內在訴求。農村居民作為理性的“經濟人”，追求最大化個人利益的行為動機顯而易見[15]。在這個市場經濟的環境下，閑置農房能否被盤活不僅直接關系到農民能否將其財產轉化為可增值的資產，而且對于提升農民的財產性收入和開辟新的收入渠道，進而增加農民收入，起到至關重要的作用[16]。在某些情形下，采取措施盤活農房并實現土地使用權在城鄉間的有限流轉，可有效打破城鄉二元結構的封閉格局，同時促進城鄉一體化的發展進程，改變其傳統的單向模式[17]。考慮到農村宅基地及農房的管理政策和城鄉居民的資金水平，鼓勵市民下鄉、資本下鄉，是實現閑置農房盤活的可行選擇。相較于農村居民，城市居民具備更多的資本積累和管理經驗，由其進行合理盤活，可以使大量城市資本成為振興農村的重要支撐和資本來源[18]。

1.2" 閑置農房盤活的主體類型

根據我國《民法典》規定，農房居住權的主體可為農戶和社會主體[19]。在實踐中，參與盤活利用閑置農房的主體主要包括農戶、村集體、地方政府及社會主體，根據不同的權利義務可將盤活利用主體分為基本主體、社會主體和保障主體[6]。而農民作為農房盤活利用的基本主體，通常是學界重點研究的對象，主要包含以下三個方面的研究：一是保障農民權益的研究。實踐中，農戶與社會主體在談判過程中容易處于弱勢地位，從而使農民的權益受損[20]，因此要充分尊重農民意愿、堅持農民主體地位、切實保護農民合法權益是開展閑置宅基地盤活利用工作的重要前提[21]。二是對農戶盤活意愿的研究。農民參與的內生動力有助于破解盤活利用閑置宅基地及閑置農房的阻礙，分析相關影響因素有助于加深盤活利用閑置農房的動力機制。三是實現農民宅基地及農房財產權益的研究。呂萍等[22]提出由于農村居民群體身份逐漸復雜化，需要重構多樣化的宅基地及農房的供應體系，以滿足基本的居住需求、日益增長的改善型居住需求和住房投資與融資需求。可以發現，在閑置宅基地盤活的相關研究中，大多聚焦于農村集體經濟組織及其成員，對其他利益主體的關注還有待加強，尤其是從需求側探討閑置宅基地盤活的社會主體需求還不足。

1.3" 閑置農房盤活的政策創新

閑置農房的盤活利用，是外部制度環境與個體決策相互作用結果。當前，除改革試點地區外，其他地區的閑置農房盤活有著諸多限制，大多選擇“隱性交易”，進而導致糾紛頻發、權益受損等問題。為此，對閑置宅基地盤活開展政策創新研究，基于“房地一體”的原則，同時也可為實踐中閑置農房的盤活提供理論指引。一是改善農房不動產的物權登記。伍萬云[23]指出，應采取“先行先試、先易后難”的原則，規范宅基地及農房所有權登記;依據“有條件流轉、漸進推進”的原則，規范農村房屋產權流轉。王肅羽[24]強調建立一個全面的產權制度登記對保障“一戶一宅”制度的有效落實至關重要，并且對保障宅基地使用權與農房轉讓的交易安全以及保護善意第三方的利益有顯著意義。二是探索宅基地使用權的收益分配機制。有學者認為，非集體成員在流轉宅基地及農房時應繳納土地使用費方可取得宅基地使用權，才能合法取得房屋所有權[25]。三是推進農房利用主體范圍的放活。荊先清等[26]提出農房流轉最大的潛在需求者是城市居民，要與時俱進地推進農村房地產權制度改革，并創設出城鎮居民占有、使用農村房屋的登記制度。鄭興明[27]從城鄉融合發展的視域來審視農村宅基地制度改革，提出通過體制機制創新暢通城鎮居民參與閑置宅基地產權市場交易的渠道，并以此為載體吸引鄉村建設行動所需的人口、資本等要素資源。惠建利[6]回顧了前期的試點探索，認為閑置宅基地和閑置住宅盤活利用必須突破鄉村內部主體范圍，引入社會主體。綜上，政策創新可以為社會主體盤活利用閑置農房提供一定的實施路徑，可以有效提升閑置農房的盤活效率。

2" 市民盤活閑置農房的需求類型

2.1" 馬斯洛需求層次理論

行為學認為，研究個人的需求和動機對理解人的行為模式具有重要意義。人的行為通常旨在滿足特定的需求或實現特定的動機。因此，研究人的行為的起因、發展及其變化的規律，就必須涉及對人的需求和動機的深入研究。由美國心理學家亞伯拉罕·馬斯洛于1943年提出的馬斯洛需求層次理論是行為科學的理論之一。該理論把人類需求劃分為五個層級，分別是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求以及自我實現需求[28]。五種需求同時潛藏于人的內部，并且在不同時期表現出的需要的迫切程度是不同的。即在人的不同成長階段，會有不同的需求成為他們行為的主導力量[29]。馬斯洛需求層次理論從心理層面闡釋了主體動機的層次性、遞進性及綜合性，這可以為市民盤活閑置農房的需求提供指引。

2.2" 市民盤活閑置農房的需求類型

在鄉村宜人的生態環境、悠久的傳統文化及資本投資潛力的吸引下，逐漸有城市居民傾向于遷居鄉村，并對農房形成了差異化需求。根據馬斯洛需求層次理論，本文將市民對閑置農房的需求由低到高分為三個層次：保障型需求、改善型需求及投資型需求。

2.2.1" 保障型需求

作為最基礎的需求層次，保障型需求其主要目的在于滿足人們的居住屬性，為生存和穩定生活提供重要保障。保障型需求是市民盤活閑置農房的落腳點，是市民融入鄉村生活的載體。當其他高層次需求成為主導需求時，保障型需求仍然存在。

2.2.2" 改善型需求

隨著最基本的居住需求被滿足后，改善型需求逐漸成為市民的主導需求。這一需求主要分為兩種情況：一是在達到一定的經濟基礎后，市民進一步產生住房品質改善、住房舒適度提高的需求，對于安全、舒適的居住環境有著迫切要求，尤其追求與眾不同的田園生活和生態環境;二是市民以經濟上的成功和財富增長為主要目標，致力于在鄉村地區投資獲益。該群體主要需求適合產業發展、具有投資潛力的閑置農房，注重盤活利用閑置農房所帶來的經濟價值。例如，廣東省上良村探索的村企合作模式，以每年付租金的形式與村民合作經營民宿，呈現出臨時性特征[30]。以農房作為媒介，擴展其經營性或復合性的用途，用于餐飲、住宿、康養、文創和電商等農村新產業和新業態[31]。然而，處于該層次的市民，在鄉村的停留都是臨時的、短暫的，而非長遠的、穩定的狀態。

2.2.3" 投資型需求

作為最高的需求層次，投資型需求的目標并非僅限于滿足自身的低級需求，而更著眼于盤活閑置農房后所促進的農民增收、當地就業及鄉村發展[32]等。此時，市民盤活閑置農房不止于滿足個人利益的需求，更關注精神層面的高級需要。這種需求源自于對鄉村地區的熱愛與歸屬感，并激發了以實現鄉村生活共同富裕為目標的愿景。在旅游資源發達的地區，市民將閑置農房用于民宿或農家樂等，合理開發當地的旅游資源;或者以藝術介入鄉村的發展模式，帶動當地經濟，傳承地方文化[33];又或者發掘閑置農房倉儲、生產等新功能，因地制宜地發展特色產業。如成都市明月村逐漸發展成為藝術村和旅游目的地，吸引了大批游客對閑置院落產生盤活需求[33]。市民通過活化農房資源，可以挖掘農村經濟發展的潛力，帶動鄉村經濟增長和發展，以此實現鄉村全面振興。

3" 市民盤活閑置農房的困境

3.1" 市民盤活閑置農房存在制度瓶頸

城市居民下鄉追求鄉村的生活環境和生活方式的行為是一場需求導向下的“人”的流動[34]，但是當前的城鄉二元結構的藩籬卻阻擋了市民從“城”返“鄉”的流動。我國農村特有的土地制度規定了宅基地的所有權歸集體所有，而宅基地使用權不得向村集體組織成員以外的個體進行轉讓。閑置宅基地的轉讓范圍受到限制，在一定程度上抑制了市民盤活閑置農房的需求。當前，系列政策更多地關注宅基地的保障功能，優先保障農民基本居住權，形成了“強保障、弱財產”的特點，導致了農民的閑置住房的多功能外化存在一定障礙，減弱了閑置農房的供給潛力。

3.2" 市民盤活閑置農房存在不同地區供需錯配

通常情況下，大部分市民對閑置農房盤活利用的需求往往處于較高層次，更偏好資源稟賦良好的村莊。而那些地理位置偏遠、自然環境惡劣、基礎設施落后的村莊則缺乏有效的市場需求，導致了閑置農房出現了空間上的供需錯配現象。在資源稟賦優勢地區，社會經濟發展條件較好，雖然市民的閑置農房需求較高，但由于農民大多期待閑置農房的升值潛力而出現暫時性抑制現象，出現供給小于需求的狀態;在資源稟賦較差地區，社會經濟發展較差，農民外出規模較大，閑置農房較多，但市民對此地區的閑置農房需求不高，出現供給大于需求的狀態。不同地區的供需錯配導致當前閑置農房的盤活利用缺乏活力，難以匹配市民對農房需求的多元化和梯度遞進趨勢。

3.3" 市民盤活閑置農房的需求升級潛力有限

當前市民盤活閑置農房的需求多數停留在改善型需求這一層次，總體需求模型呈現“紡錘型”。然而，變型后的“紡錘型”并不像“金字塔型”一樣牢固，改善型需求易受到多種因素的干擾。盡管有閑置農房盤活需求的市民很多，然而市民與鄉村地區的黏附力仍然相對較低。一旦市民自身狀態發生改變，其會重新調整需求和目標，甚至會導致他們重新返回城市，尋求更穩定、有保障的居住條件。即使改善型需求被滿足，也難以僅憑個體自身催生出后續的投資型需求。改善型需求到投資型需求的提升是需求從物質層面向精神層面的轉變，需要個體向上躍升的驅動力，依賴于外部環境和內在力量的支持。

4" 政策建議

4.1" 破除城鄉“二元體制”障礙

當前，在宅基地“三權分置”改革背景下，很多地區開展了閑置農房盤活探索。但目前很多農村政策還不能適應市民下鄉的需求，進而產生了一系列問題。解決城鄉二元體制造成的制度障礙，以及創建有利于“市民下鄉”政策和制度環境，是盤活閑置農房所必須面對的現實問題。在遵守國家法律法規的前提下，地方基層政府應積極探索宅基地“三權分置”在不同情境下的實施方式，以及盤活閑置宅基地和農房的使用。首先，應當完善農戶退出宅基地及農房的機制。對于農戶自愿退出的宅基地及農房，村集體應在確保農民權益的同時，按照統一規劃為返回鄉村的人員提供住房。其次，應創新農村土地使用政策。對于那些作出突出貢獻的個人，經過村集體討論并獲得縣級政府批準，可授予他們“榮譽村民”身份，并允許他們在一定面積內建造標準自用住宅，這樣能夠為他們在鄉村開展各類生產和經營活動提供方便。

4.2" 打通閑置農房供需對接橋梁

市民對農房主導需求存在差異，投資型需求相對較多，而保障生存的居住需求相對較少。為此，以市民的差異化需求來開展閑置農房供給側改革，建立閑置農房的供需對接平臺，提升閑置農房盤活效率。首先要根據不同地域來選擇不同的盤活方式。對于資源稟賦一般的地區，要制定適宜的鼓勵政策和優惠條件，吸引市民下鄉來促進農村閑置宅基地的盤活利用。其次要增加市民盤活利用閑置農房的方式。當前，市民下鄉盤活閑置農房一般是通過租賃的方式實現，少部分采用合作建房、入股等方式。這些盤活方式仍存在種種弊端，制約了一部分市民渴望保障權利的現實需求，導致大量私下交易行為的產生。為此，需要采取更加靈活和多樣化的方式來滿足不同市民對閑置農房的主導價值需求。例如，通過轉權入市方式，可以從農戶處獲得一定年限的集體建設用地使用權，或者通過分置流轉方式從農戶處獲得一定期限的經營權。此外，要引導居民樹立客觀、冷靜、實事求是的住房需求，適度壓制不合理的超前需求，堅決抵制市民下鄉的土地投機行為。

4.3" 規范有序引導市民下鄉

在市民下鄉過程中，需要引導市民有序遷往鄉村，增加市民與鄉村的黏附力。主要有幾個方面：第一，基層政府應致力于改善鄉村的居住環境，以此吸引更多渴望鄉村田園生活的城鎮居民下鄉。這包括推動城鄉基礎設施的共建共享、互聯互通，提升農村基礎設施，以及加速鄉村教育、醫療和社會保障等公共服務的發展，建立一個城鄉一體化的基本公共服務體系。第二，基層政府應設立政策激勵機制，鼓勵更多市民下鄉。對于那些租賃并改善閑置農房居住環境或促進村民財產性收入增長的市民，政府可以提供項目支持和財政優惠等激勵措施。對于那些長期居住并對鄉村發展有積極影響的城市居民，村集體可授予他們參與村內公共事務的權利。第三，需要建立和完善相關的規章制度，保護供需雙方利益不受損。在村集體的監督下，規范閑置農房盤活合同的文本，建立一個公平的法治環境，確保村民權益和市民利益受到損害時可以嚴格按照合同進行權益維護。

5" 結束語

本文深入分析了我國閑置農房的現狀和市民盤活閑置農房的需求，提出了實質性的政策建議。隨著城鄉一體化戰略的推進，盤活閑置農房不僅關系到鄉村振興的成敗，也涉及城鄉居民的福祉。未來，需通過法規創新、政策引導和社會各方參與，確保閑置農房的合理利用，促進農村資源的有效配置和鄉村經濟的持續發展，實現城鄉互動共榮。

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基金項目：安徽省哲學社會科學規劃項目（AHSKQ2020D19）

第一作者簡介：談心怡（1998-），女，碩士研究生。研究方向為農村土地利用。

*通信作者：費羅成（1985-），男，博士，副教授。研究方向為農村土地管理。