衛生事業單位部門整體預算績效管理體系及機制優化探討

2024-12-31 00:00:00郭宇

中國現代醫生 2024年30期

[摘要]"衛生事業單位部門整體預算績效屬于政府績效的組成部分，財政績效管理和評價作為預算管理的約束機制和管理工具，可折射出國家財政分配及治理關系。衛生事業單位部門整體預算績效管理需要將財務、業務、人力組織等部門融合，實現各類績效在單位整合協同管理。本文綜合衛生事業單位部門整體預算績效管理的現狀，分析部門整體預算績效管理關鍵環節，完善部門績效管理體系。以“計劃-預算-績效”為基線，明確責任主體，強調部門整體績效管理和信息協同，促進部門整體績效信息共享、共決策，完善內控制度保障規范運行，建立“目標-預算-執行-監督-評價-應用”的部門整體預算績效閉環管理機制。

[關鍵詞]"部門整體預算績效；管理協同；信息共享；結果運用

[中圖分類號]"R19""""""[文獻標識碼]"A""""""[DOI]"10.3969/j.issn.1673-9701.2024.30.018

預算績效管理是加快完善社會主義市場經濟體制的重要舉措，2017年黨的十九大報告提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，標志著中國現代化預算制度建設及預算績效管理工作步入新階段[1]。2018年《中共中央"國務院關于全面實施預算績效管理的意見》首次將部門整體支出績效評價拓展為“部門整體績效管理”，加快建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系[2]。2022年黨的二十大報告從戰略高度提出“健全現代預算制度”，深化預算績效管理，提高績效評價質量[3]。預算績效管理已然成為財政管理工作的重要內容和抓手。

近年來，衛生事業單位預算績效管理工作已取得顯著成績，預算績效管理從預算項目拓展到政策績效、部門整體預算和項目預算績效管理等方面，全面預算績效管理格局基本形成，但仍存在部分管理問題。衛生事業單位應全面分析和了解預算績效，結合單位實際分析預算績效管理存在的問題，并探索針對性的措施，完善預算績效管理體系，保障績效管理工作發揮真正的價值。

1""衛生事業單位部門整體預算績效管理存在的主要問題

衛生事業單位實施預算績效管理，應當壓實單位主體責任，提升績效管理意識，實現單位花錢從“要我有績效”到“我要有績效”的根本性轉變[4]。在此過程中加強預算管理溝通，通過預算執行與部門任務的不斷修正與協同，形成部門整體預算績效自評，最終將評價結果向社會公開并應用于單位，促進現代財政制度的建立。然而在實際工作中往往存在如下問題和情況。

1.1""部門整體預算績效管理意識淡薄，績效目標設定缺乏科學性

編制預算需要有前瞻性和精準性，這對單位的業務執行習慣和預算能力都是考驗。實際工作中單位對預算績效管理的理解或分析不夠透徹，只關注業務部門各自需要的預算金額，或將部門整體預算由基本支出和項目支出簡單堆砌而成，從而忽略單位預算與部門整體預算之間的戰略、規劃、計劃、項目之間的銜接關系與深度結合。

部門預算績效管理評估與責任主體密切相關，責任主體意識和態度直接影響部門預算績效管理效果。衛生事業單位部門整體績效管理的責任主體和具體實施者是單位，政府、財政和社會公眾構成部門績效管理的相關行動者[5]。部門預算的編制不僅是簡單加和，更需要各單位具有全面的業務知識和能力。但現狀是單位未對項目進行可行性和必要性的充分論證，對預算投入預期取得的效果、成果、效益及影響未進行深入研究，只是簡單填寫績效目標表，相關指標做不到細化量化，在完整性、科學性和邏輯關系性等方面均存在明顯不足。績效目標涉及的行業、專業性相對較強，績效目標審核時間有限，專家對項目實施特點、行業標準等信息缺乏足夠的了解，審核相對不夠嚴謹。由此可見，績效目標在科學性、全面性、專業性等方面存在缺陷，績效目標設定不科學將導致單位績效自評結果不佳，甚至存在部門績效自評結果很好、第三方介入后評價結果相對較差、出現較大偏差的情況[6]。

1.2""部門整體預算績效評價結果未得到有效應用

高質量的績效評價結果應包含豐富的預算管理信息，不僅有項目績效情況，還包括成本-效益的信息。績效評價的最終目的是要做好績效評價結果的應用，以更好地協同調動事業單位內部業務部門工作積極性，促進部門整體預算績效水平的提升。目前國家層面尚無統一的績效評價結果的應用制度或機制，未形成系統性、可操作性的績效評價結果應用案例或信息系統。部門預算績效或項目績效完成評價后，僅對評價結果進行匯總和公布，對成功案例或項目信息的收集及如何充分利用績效評價產生的結果尚無清晰的思路和落實路徑。同時，由于部門預算執行情況往往根據一個年度評價后調整下一年的預算配額，績效評價結果應用方式未形成統一的標準，績效評價的結果容易形成信息孤島。

1.3""部門整體預算績效評價缺乏完善的激勵和約束機制

績效是管理的核心，預算管理可對單位部門行為產生一定的激勵作用。單位設置預算績效激勵機制，既要通過一些懲罰手段將部門行為限定在合理、合規范圍，也需要運用各種獎勵措施鼓勵部門發揮履職的積極性，改進和完善預期管理的各個環節，為單位發展提供動力。而當前中國的預算績效管理激勵機制相對不完備，存在激勵本位錯位、激勵流程失當、獎罰措施失效等情況[7]。各單位尚未真正建立激勵和約束機制，導致激勵措施與預算績效管理“兩張皮”。一方面，績效目標設置內容存在缺陷，未能充分體現單位履職內容、部門任務預期效果等，或績效目標約束力不強，使激勵效應無法顯現；另一方面，績效評價結果利用率低，主觀原因是被評價單位存在重投入輕管理、重支出輕績效的現象，開展預算績效評價只為完成財政部門布置的工作要求，主動性和積極性不高，導致績效評價的結果無法和預算資金安排完全掛鉤，影響激勵的正向作用[8]。

在約束機制方面，績效責任的追蹤與問詢是促進單位高質量實施預算績效評價的基礎。上級向下級傳達任務指標，實施量化考核，最后根據結果實施獎罰，這種考核強化短期問責，但未考慮單位持續發展和管理能力的提升，甚至使約束機制出現變異，“放手做事”變為“縮手做事”“不敢做事”等。

2""衛生事業單位部門整體預算績效管理關鍵環節分析

鑒于衛生事業單位部門預算績效管理存在的問題，本文針對預算單位、部門整體管理對象進行分析，找到應對措施。

2.1""科學設定年度預算績效目標

事業單位部門績效管理從項目立項到項目完成后的績效評估，始終應以績效目標為導向，重點項目為管理核心，貫穿于單位日常工作中，既要明確體現項目績效重點，也要體現日常管理工作績效目標。績效管理責任人應當明確管理范圍、工作任務及責任要求等；單位應在全年度收集、關注項目和日常管理中的績效存在的問題、經驗亮點，與績效管理工作相匹配和評價；業務部門自下而上的業務和績效相嵌入，績效管理部門自上而下進行管理和監督評價，促進業務和管理深度協同，形成科學合理、可衡量、可持續的績效目標。

2.2""建立完善的績效管理信息系統

事業單位績效管理水平的提高不是一蹴而就的，而是通過多年的管理經驗總結與案例分析，多部門、多業務、多系統綜合交叉評價后的管理提升。預算績效評價是剖析單位預算管理存在問題的過程，同時也是發現問題提升管理質量的過程。事業單位應建立績效管理信息系統，將業務部門自評、管理部門自評及第三方績效評價的結果和建議進行梳理整合，反饋給績效管理責任部門。協同同類型項目，定期完善補充和調整績效管理信息庫的內容，形成可操作、可復制的信息系統。協同同類型項目的成功案例可審視單位中長期管理情況，確保中長期預算規劃、績效目標與戰略規劃、部門工作年度計劃周期一致、目標一致、步調一致，信息積累和信息協同投入可使成本效益分析結果更有實踐價值。

2.3""建立有效的績效管理激勵機制和約束機制

績效管理部門根據績效目標對應的業務、工作、項目的重要性和必要性，對預算績效管理進行評價和分析。事業單位應將預算績效評價結果作為下一年度預算分配和部門績效分配的重要依據，建立良性的預算績效管理激勵機制和約束機制。對預算執行和績效評價好的業務部門或項目，通過因素分配法或資金支持傾向等手段激勵，實現績效管理的良性循環；對預算執行較差或績效評價不高的部門，予以一定程度的問責或懲罰，與人事部門、組織部門等協同完善績效考核制度，通過約束機制將部門或項目調整到正常狀態或發展為激勵狀態[9]。

3""衛生事業單位部門整體預算績效管理體系的建立

學術界對預算績效評價理論已有眾多論述和分析，如新公共理論、委托代理理論等，為事業單位提升績效管理工作質量提供先進經驗和借鑒。隨著預算管理評價工作的不斷深入和經驗積累，事業單位圍繞政策和部門整體，從決策、管理、產出和效果4個維度全面反映績效[10]。本文根據現行財政政策和事業單位業務內容，梳理事業單位部門預算績效管理的重點和關鍵環節，分析衛生事業單位部門整體預算績效管理的各項節點和內在要素，落實科學可行的管理機制。

3.1""以結果為導向，構建部門整體績效的基本框架和指標體系

衛生事業單位應以結果為導向，形成以戰略為方向、部門職責為依據、預算管理為基本線、業務管理為管理重點、反映單位核心業務“投入–過程–""產出–效果”關系的部門整體績效管理框架。在此框架下，充分結合項目自身特點、工作任務和行業標準等，對照成本、產出、效益、滿意度的績效評價指標要求，細化建立單位修繕、設備購置、信息化、運行保障等各類績效指標庫，不斷完善單位部門整體績效指標體系。

3.2""以“計劃-預算-績效”為基線，加強部門整體預算的績效閉環管理

衛生事業單位應圍繞行業發展規劃、單位職責、年度計劃等制定年度預算和績效管理目標，進行事前績效評估，確定各個項目績效的考評指標。按照年度工作計劃、預算管理內容和績效考評指標進行績效運行監控，對標績效目標和預算執行的雙重監控，關注績效評價和總結，充分發揮單位各部門協調溝通、業財結合的作用。通過事前預算績效評估、事中預算執行與績效目標“雙監控”、事后績效評價與結果應用的全流程，做好項目與預算的有機融合。

3.3""明確責任主體，強化部門整體績效管理職責

衛生事業單位按照國家相關要求開展預算績效管理，將績效責任由上至下傳達，再由下至上反饋和整合，實現業務部門、各項目層層分解，統籌匯總整合，逐漸實現部門整體績效的常態化管理。建議單位設置預算績效委員會等類似機構，統籌管理協調業務部門，理順業務、人事、組織、財務預算與核算等績效管理之間的關系。各單位應增強績效管理意識，重視績效管理培訓，充實績效評審專家庫，完善第三方機構評價機制，加強財務和審計、監督聯動，實現多方參與的預算績效管理新格局[11]。

3.4""信息協同，促進部門整體績效信息共享

推動衛生事業單位建立完備的預算績效管理基礎庫，不斷完善預算項目庫、標準庫、專家庫、指標庫、案例庫等建設，實現單位與單位之間、單位部門之間數據共享。各單位之間通過信息共享可避免項目重復投入，實現項目的合作與搭載。采用信息化手段提升績效評價結果應用的效能，融合事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價與應用等流程，完善分類別、分行業及領域的賦權方法、評價指標和標準體系，形成“標桿效應”[12]。信息協同的必然結果是優化基礎投入，升級高階投入，使績效效果放大，實現更快增長。

3.5""完善內控制度，保障部門整體績效管理規范運行

內部控制建設是保障部門整體支出績效管理工作順利開展的重要措施，完備的內部控制制度可有效促進單位業務活動和部門整體支出績效管理融合，為部門整體支出績效管理體系實施提供良好的制度環境。通過加強單位部門預算管理、收支管理、資產管理、政府采購管理、合同管理等制度建設，規范業務部門各環節行為，同時賦予相應管理自主權，將部門整體績效管理貫穿部門業務的全過程，建立“目標–預算–執行–監督–評價–應用”的管理機制，推動部門整體預算績效管理的規范化發展[13]。

4""結論與建議

衛生事業單位作為中國部門預算績效管理的執行單位，建立全面預算績效管理體系十分重要。單位應明確責任主體，以結果為導向，設置科學合理的預算績效目標，有效制定激勵和約束措施及信息協同機制，形成完備的績效管理體系。緊跟國家政策和主管部門要求，結合單位發展戰略和目標，適時修訂完善績效管理制度及內控制度，加強信息系統建設，不斷提高本單位整體績效管理水平，發揮績效結果應用效益。

利益沖突：作者聲明不存在利益沖突。

[參考文獻]

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