社會組織參與鄉村治理的多維功能與雙重挑戰

摘要：社會組織參與鄉村治理已成為解決我國鄉村治理難題的重要舉措，探討社會組織如何有效參與鄉村治理具有重要的現實意義。基于對湖南省大成橋鎮社團善治網絡案例的調研，發現社會組織參與鄉村治理在傳達公共政策、提供公共服務、弘揚社會價值等方面發揮著多維功能。然而就現實情況而言，社會組織參與鄉村治理還面臨雙重挑戰，一是其作用的深度與廣度受限于多重因素，發揮的作用還不夠充分；二是社會組織內部的組織運行規范性不足，削弱了其在鄉村治理中的實際效能。建議從構建協同機制、強化制度保障、提升專業能力、促進村民參與等方面進行優化，提高村民對其工作的滿意度與認同感。

關鍵詞：社會組織；鄉村治理；善治

社會組織參與鄉村治理已成為解決我國鄉村治理難題的重要途徑。近年來，中央政府多次發文強調農村應積極組建社會組織，以提升鄉村治理效能。黨的二十大報告中強調，要引導有意愿和有能力的社會組織積極參與到鄉村公益事業中來，推進鄉村共同富裕[1]。然而，現實中大多數村莊的社會組織發展滯后，村民參與度低，對村莊治理的影響有限。因此，探討社會組織如何有效參與鄉村治理，具有重要的現實意義。

學術界對社會組織、治理及基層治理的研究已取得豐碩成果。關于社會組織，學者們普遍認為其是政府以外的、不以營利為目標的公民機構，旨在履行社會責任并提供公共物品與服務[2]。同時，社會組織在發展過程中也面臨監管機制的體制性漏洞、組織體系的排斥性弊端和維權功能的過激化傾向等困境[3]。在治理領域，我國學者受西方影響，逐漸關注治理主體的多元化及治理模式的創新。特別是在基層治理中，農村社會組織通過組織化整合機制、多元化競爭機制和社會化協調機制有效參與到農村社區治理中[4]。然而，社會組織在參與基層治理時也面臨諸多挑戰，如組織懸浮、功能錯位和考核錯位等而無法真正發揮作用[5]。因此，探索社會組織參與基層鄉村治理所發揮的功能和面臨的挑戰，對于提升鄉村治理效能具有重要意義。

湖南省寧鄉市大成橋鎮依托黨組織引領的“社團織網、三員共治”創新模式，有效推進了鄉村治理的革新，大力培育并發展各類社會組織，促進黨支部成員、社團成員及家庭成員三方的緊密結合，共同參與鄉村治理，從而初步形成了“社會協同、公眾參與”的鄉村治理新機制。2020年12月，大成橋鎮入選第二批全國鄉村治理典型案例，中央農辦、農業農村部號召全國各地要認真學習其典型做法，積極汲取其寶貴經驗，并結合本地實際情況，探索出具有地方特色的鄉村治理模式，以加速推進鄉村治理體系和治理能力現代化的進程。

綜上所述，本文將以湖南省大成橋鎮社團善治網絡為例，回應以下關鍵問題：社會組織在鄉村治理中有哪些獨特功能？在參與過程中，社會組織面臨哪些實際挑戰，又應如何克服這些挑戰以實現持續有效的治理效果？以期為鄉村治理實踐提供有益借鑒。

一、湖南省大成橋鎮社團善治網絡分析

大成橋鎮，坐落于湖南省寧鄉市中部，占地面積58平方公里，下轄8個行政村（社區），擁有居民總數約3.5萬人。歷史上，該鎮以資源型經濟為主導，高度依賴于煤炭開采行業，鎮域內共有7家煤礦企業，吸納了超過5000名的勞動力。由于煤炭開采迅速帶來可觀收益，鎮村超額包辦基礎設施建設，提前透支承包收入，群眾“等、靠、要”思想嚴重，辦酒設宴奢靡之風盛行。

2014年以來，隨著煤礦產業的關閉轉型，產業收入急轉直下。截至2018年，鄉鎮及村社負債情況嚴峻，75%的村莊債務形勢不容樂觀，社情民意趨于復雜，村級組織渙散、賭博攀比盛行、生態傷疤亟待修復等問題對鄉村治理提出了嚴峻挑戰。

面對此境，大成橋鎮黨委、政府探索對標“楓橋經驗”，堅決貫徹黨對鄉村治理的全面領導，創造性地構建“專業化+網格化”的鄉村治理體系，激發群眾共建熱情，匯聚群眾共治力量，巧解鄉村治理難題，以打造全國鄉村治理示范鎮為目標，積極探索與實踐，改革舉措成效顯著。

（一）搭建“1+6”社團組織框架

大成橋鎮依據其獨特的地域特征與實際發展需求，創新性地構建了以志愿者協會為引領，攜手凝成文明勸導服務中心、惠成平安服務中心、社會禁毒協會、圍鼓戲協會、工商業聯合會及巾幗風采志愿服務團隊等6個社團組織，形成了獨具特色的“1+6”協作模式。各社團均配置3～6名理事會成員，以確保日常管理的精細與運營的高效。志愿者協會作為核心力量，與鎮新時代文明實踐所攜手，匯聚各界精英，現有會員276名；而其余六大社團則深耕各自專業領域，吸引并匯聚了眾多在群眾中享有高度信譽、擅長組織協調且具備豐富實踐經驗的成員，共同構建起一支既穩定又高效的團隊，有成員228人。

（二）構建“網格+社團”高效聯動機制

為提升治理效能，大成橋鎮將全鎮細分為153個治理網格，依托巾幗風采志愿服務隊成員及婦女組長擔任網格管理員，負責信息的即時收集與上報，同時為社團提供必要的引導、反饋及評價服務。這一機制遵循“1+1”原則，即網格管理員需在1日內上報問題，社團則需在相同時間內予以解決，實現了“一員采集、聯動處置”的高效模式，確保達成“小事就地化解、大事不出鎮域、矛盾不上交”的治理目標。

（三）打造多元主體共治平臺

大成橋鎮積極推動鎮村干部全員參與志愿服務，并將轄區內大成橋籍企業主吸納至工商業聯合會，形成政府、社會、市場與群眾緊密合作的多元共治格局。通過鎮婦聯、共青團、工會等組織的對口聯系，各社團組織有效匯聚了政府資源、社會資本、市場力量及群眾智慧，將治理觸角延伸至更廣泛的階層與領域，拓展了治理的覆蓋面與深度。

二、社會組織參與鄉村治理的多維功能

（一）傳達公共政策

在鄉村振興戰略的實施框架下，政策作為行動指南的基石，其制定與執行的成效深刻依賴于對民情民意的精準把握。在此過程中，社會組織的協同作用與跨主體協調能力尤為重要。它們不僅為政策制定提供堅實的現實基礎，而且促進政策的有效執行與持續優化。

1.政策精準傳達與解讀

大成橋鎮的社會組織不僅是信息的傳遞者，更是政策的精準解讀者。這些社會組織通過扎根鄉村，構建起基層黨組織與村民之間的緊密聯系，并且利用自身的專業知識、地方經驗和群眾基礎，將復雜的政策文件轉化為村民易于理解和接受的語言。這種“翻譯”工作確保了政策的準確傳達，還幫助村民更好地把握政策的精髓和要點，從而增強政策執行的針對性和有效性，克服政策制定過程中可能出現的“脫節”現象。

2.構建政策傳播網絡

社會組織通過多樣化的傳播手段和創新性的宣傳方式，構建廣泛的政策傳播網絡。大成橋鎮的社會組織利用自身的組織網絡和資源優勢，將政策信息傳遞給每一個村民和家庭，實現了政策信息的快速傳遞和廣泛覆蓋。同時，它們還與其他社會組織、政府部門和媒體機構建立緊密的合作關系，形成多方聯動、協同推進的政策傳播格局。這種網絡化的傳播方式不僅提高了政策傳播的效率和質量，而且增強了政策的影響力和覆蓋面，提高了村民對公共政策的認同感和執行力。

3.促進政策優化

社會組織以其獨特的參與機制與溝通優勢，在防止政策執行“懸空化”方面發揮了關鍵作用。為了確保政策落地并發揮效用，各社會組織積極參與政策執行與監督過程，通過組織座談會、問卷調查、個別訪談等方式，與村民積極溝通，構建暢通的村民反饋渠道，為政府提供及時、準確的政策執行效果評估；另外，社會組織還常常作為村民利益的代言人，與政府協商對話，為政策制定注入更多基層聲音。這種雙向溝通的方式，不僅有助于政府了解政策實施的實際效果和村民的真實需求，還能為政策的調整和優化提供有力依據，推動政策的修訂更加符合鄉村實際和村民利益。

（二）提供公共服務

獲取高質量且高效的公共服務，是每位公民不可或缺的基本權益，這是最基本的社會公正。然而，受限于經濟社會發展的階段性特征，在很長一段時間里，我國廣大農村地區的公共服務供給顯著不足，且往往依賴于較為單一的行政體系路徑滲透至鄉村基層社會。社會組織的進入，彌補了政府供給不足，提升了效率與質量，滿足了群眾的多元需求，推動了城鄉服務均等化。

1.明確社團服務邊界，強化“兩服務”功能

大成橋鎮秉持服務發展大局與群眾美好生活的雙重宗旨，明確社團組織在政治引領、業務聚合及服務提供中的核心作用，有效規避行政化與官僚化傾向。鎮黨委、政府通過制定《社團組織協助政府工作事項清單》，以清單化形式界定社團服務范圍，涵蓋政策宣講、生態建設、鄉風文明等11個領域共34項具體業務，并持續拓展服務邊界。通過政府授權與購買服務機制，確保社團在授權范圍內高效運作，實現力量、資源與服務深度下沉。

2.推行“清單化”管理，促進日常服務精細化

各社團依據業務范疇，細化服務項目與操作流程，實施項目化管理。通過制定年度計劃、季度重點與月度任務書，確保每項服務均有明確的時間節點與實施方案。針對農村陋習，成立文明勸導服務隊，依托“五老”與新鄉賢的威望，組織人員開展勸導，遏制、弱化了酒席大操大辦、人情攀比等現象，顯著降低了村民人情支出與喪事開支，樹立了文明新風。同時，社會禁毒協會通過一對一幫扶與廣泛宣傳，禁毒工作也取得成效。

3.引入“訂單化”服務，響應多元化需求

大成橋鎮結合鎮域實際與群眾需求，靈活采用“群眾點單、政府派單、社團接單”模式，積極參與“三破”行動。所謂“三破”，即破除鄉村陋習、發展瓶頸與責任邊界。惠成平安服務中心在“三零”善治村創建中表現突出，有效降低了民間糾紛與刑事案件發生率，并成功勸退關閉所有經營性麻將館。圍鼓戲協會通過自創節目與巡回演出，弘揚正能量，淳化鄉風。各社團還積極響應政府號召，參與各類專項治理與服務活動，滿足群眾的多元化需求。

（三）實現社會價值

面對鄉村社會價值觀的多元化發展，社會組織以其獨特的角色定位和專業優勢，成為捍衛并弘揚社會正能量的重要力量。它們創新活動形式、構建道德評價體系、強化自治意識，發揮多維度功能，不僅促進了鄉村社會的和諧穩定，并在潛移默化中引領了鄉村風氣的積極轉變，為鄉村治理注入了新的活力與希望。

1.創新活動形式，弘揚中華傳統美德

大成橋鎮通過“一月一大掃除”“美家美婦”等活動，不僅美化了鄉村環境，更在潛移默化中樹立了正確的勞動價值觀，弘揚了中華傳統勤勞美德。這些活動讓村民在參與中感受到勞動的價值，增強了對美好生活的向往和追求，有效抵御了消極懶惰等不良風氣的侵蝕，激發了鄉村社會的正能量。志愿者協會發起的深度貧困戶愛心扶貧基金與公益助學活動，更是直接體現了社會對弱勢群體的關愛，增強了社會責任感和公益意識，促進了社會公平正義的實現。

2.構建道德評價體系，引領鄉風文明新風尚

設立“紅黑榜”，創建“功德銀行”，通過公開表彰和記錄村民的善行義舉，構建了一個清晰可見的道德評價體系。這種方式不僅讓做好事、當好人成為村民的自覺行動，還激發了村民之間的競爭與效仿熱情，形成了人人爭當先進的良好氛圍。這種基于道德激勵的治理模式，有效引導了鄉村社會風氣的轉變，推動了鄉風文明建設，捍衛了鄉村社會的道德價值體系。

3.強化自治意識，夯實鄉村治理的群眾基礎

大成橋鎮通過搭建線上線下民主協商與參與平臺，鼓勵村民積極參與鄉村事務的決策與管理，強化了村民的自治意識和能力。這種治理模式讓村民在參與中感受到自己的主體地位和話語權，增強了對鄉村治理的認同感和歸屬感。同時，通過捐款、投勞等方式參與美麗鄉村與美麗屋場項目建設，不僅有效撬動了民間資金的投入，還培養了村民的集體意識和責任感，為鄉村治理的長期發展奠定了堅實的群眾基礎。這一過程充分展現了社會組織在捍衛鄉村社會價值中的橋梁和紐帶作用，通過激發村民的內在動力，共同維護和推動鄉村社會的和諧與發展。

三、社會組織參與鄉村治理面臨的挑戰

在大成橋鎮的實踐探索中，雖然社會組織在鄉村治理領域的參與已顯現出諸多成效，但其作用的深度與廣度仍受限于多重因素，發揮的作用還不夠充分。此外，就社會組織內部構建而言，尚存在制度架構不健全、管理經驗欠缺、專業技能不扎實等挑戰，這些問題直接制約了組織運行的規范性與自我約束力，進而削弱了其在鄉村治理中的實際效能，降低了村民對其工作的滿意度與認同感。

（一）發揮作用不夠充分

1.角色定位模糊導致功能受限

社會組織在鄉村治理中的角色定位可能不夠明確，導致村民、政府及其他利益相關方對其功能、職責存在認知偏差。這種模糊性使得社會組織在參與過程中難以充分發揮其專業性和獨特優勢。例如，在推動自治、德治、法治深度融合的過程中，社會組織可能因角色不明確而難以在關鍵環節上施加有效影響，從而限制了其在鄉村治理中作用的充分發揮。

2.制度供給不足影響長期效應

制度供給的不足是制約社會組織發揮作用的另一重要因素。大成橋鎮雖然通過“一月一大掃除”“美家美婦”等活動推動了鄉村治理的進程，但這些活動往往缺乏長效機制的支撐。社會組織在參與這些活動時，往往依賴于短期的項目資金或政策支持，缺乏持續性的制度保障。這導致社會組織在鄉村治理中的作用難以持續和深化，影響了其長期效應的發揮。

3.可利用資源有限制約了服務范圍的擴展

資源的有限性也是社會組織發揮作用不夠充分的原因之一。在大成橋鎮，雖然社會組織通過創新方式（如“功德銀行”等）激發村民的參與熱情，但受限于自身資源，這些活動的覆蓋范圍和服務深度仍有待提升。例如，在愛心扶貧基金籌集、發放和公益助學活動中，盡管取得了一定成效，但面對龐大的貧困群體和多元化的需求，社會組織的資源顯得捉襟見肘，難以大面積滿足村民的需求。

（二）組織運行規范性不足

1.體制不健全

盡管國家政策已明確要構建完善的管理體制，但在實際操作層面，政策落地的具體機制尚不健全，導致社會組織在鄉村治理中的行為準則模糊，缺乏有效的監督與評估體系。這不僅使得社會組織在項目實施中易出現隨意性與不規范操作，還為貪腐行為的滋生提供了土壤，嚴重削弱了社會組織的公信力與資源動員能力，限制了其在鄉村治理中應有的正面作用。這種體制上的不健全，使得社會組織難以形成穩定有效的運行機制，從而影響了其在鄉村治理中的表現。

2.管理經驗不足

社會組織在面對鄉村社會這一獨特場域時，往往因缺乏深入了解而顯得力不從心。鄉村社會不僅具有高度的復雜性和地域特色，還深受“人情社會”的影響，這對社會組織的管理智慧與策略提出了更高要求。然而，當前許多社會組織在參與治理時，未能充分把握鄉村社會的運行邏輯與村民的真實需求，導致項目設計與實施脫離實際，難以引起村民共鳴，限制了村民參與度的提升與社會資本的激活。這些問題的存在不僅影響社會組織自身的健康發展，而且將削弱其在鄉村治理中的影響力。

3.專業性不強

社會組織在鄉村治理項目的設計、執行與評估等各個環節中，普遍存在專業性不足的問題。這體現在項目策劃缺乏創新性與針對性，難以精準對接鄉村振興的實際需求；執行過程中缺乏有效的質量控制與進度管理，導致項目成果與預期目標存在較大偏差；同時，在項目評估階段，缺乏科學嚴謹的標準與方法，難以全面、客觀地反映項目成效。這些問題共同阻礙了社會組織在推動鄉村振興中發揮更大作用，也限制了鄉村治理效能的整體提升。因此，加強社會組織的專業能力建設，提升其在鄉村治理中的專業化水平，是當前亟待解決的重要課題。

四、社會組織參與鄉村治理的對策建議

（一）構建協同機制，明確角色定位

在鄉村治理的復雜生態中，社會組織作為一股不可忽視的力量，其角色定位的明確性直接關系到其作用的發揮程度。因此，首要任務是清晰界定社會組織在鄉村治理中的獨特位置，確保其與政府、村民等治理主體之間形成既相互獨立又緊密協作的關系。這要求社會組織不僅要具備清晰的自我認知，還需深刻理解鄉村治理的整體框架和實際需求，從而找到自身最適宜的切入點。另外，高效的鄉村治理還要構建社會組織與政府、村民等主體有效互動的協同機制，包括建立信息共享平臺以確保各方能夠及時獲取并交流關鍵信息，制定協同工作規范來明確各方在合作中的權利、義務和責任，以及設立協調機構負責處理合作中的分歧和問題，確保合作能夠順利進行。通過這些措施，社會組織可以更加高效地整合和利用資源，為鄉村治理提供更加全面和深入的支持。

（二）強化制度保障，確保政策支持

制度和政策是社會組織參與鄉村治理不可或缺的基礎保障，因此政府應完善相關法律法規和政策體系，為社會組織提供明確的法律地位、權利與義務界定，來消除社會組織在參與過程中的不確定性，增強其參與鄉村治理的信心和動力。政府還應加強對社會組織的指導和幫助，引導社會組織向更加規范、專業的方向發展，再通過財政補貼、稅收優惠等激勵措施，鼓勵社會組織在鄉村治理中發揮更大作用，形成政府引導、社會參與的良好局面。

（三）提升專業能力，增強服務效能

專業能力是社會組織參與鄉村治理的核心競爭力，各社會組織應通過定期培訓、考察學習等方式充實自己，不斷提升自身的專業素養和技能水平，確保提供的服務內容具有專業性和針對性。另外，各社會組織還要注重提升服務效能，通過優化服務流程、創新服務模式等措施提高服務質量和效率，增強社會組織在鄉村治理中的影響力和公信力，贏得更多村民的信任和支持。此外，社會組織還可以加強與高校、研究機構等智力部門的合作與交流，引入先進理念和技術手段，通過合作研究、聯合開發等方式共同探索適合鄉村治理的新模式、新方法，為鄉村治理提供更加科學、有效的支持。

（四）促進村民參與，提高社會認同

村民是鄉村治理的主體人和受益人，其參與程度和滿意度是衡量鄉村治理成效的重要標準。因此，社會組織應采取各種方式促進村民積極參與鄉村社會治理，例如因地制宜舉辦活動、開展宣傳教育等，提高村民的參與意識和能力，激發他們的主體意識和創造力。這有助于形成村民自我管理、自我服務的良好氛圍，推動鄉村治理向更加民主、科學的方向發展。社會組織還應積極展示服務成果和貢獻，增強村民對社會組織的認同感和信任度，樹立良好形象和口碑，吸引更多村民的關注和參與，形成共建共治共享的鄉村治理格局。

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