臨港新片區農村防災減災能力建設問題及提升對策

摘 要：在全球氣候變化、災害頻發的背景下，農村社區成了承擔災害風險的主體及應對各類災害風險的基層力量。在災害風險防范與治理過程中，農村的綜合防災減災能力相對較弱。以臨港新片區為研究對象，以“上海市綜合減災示范社區”創建標準為評價依據，通過問卷調查、非結構訪談等方法，調查該地區農村風險態勢和防災減災能力建設中存在的問題，并探討提升對策。

關鍵詞：農村；防災減災；示范社區

中圖分類號：D632.5；D422.6 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）7-112-5

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.07.026

0 引言

農村社區作為基層社會單元，直接面對各類災害風險，承擔著巨大的防災減災壓力。然而，農村社區的防災減災能力相對薄弱，尤其在綜合防災減災體系的建設方面，更是存在諸多不足。臨港新片區位于上海市東南角，具有獨特的地理環境和災害風險特點，其農村社區的防災減災能力建設尤為重要［1］。此研究通過對臨港新片區農村社區防災減災現狀進行調查研究，結合“上海市綜合減災示范社區”的創建標準，通過問卷調查、非結構訪談等方法，全面分析該地區農村在防災減災過程中存在的問題，并提出提升對策，以期為增強農村防災減災能力、構建安全和諧的農村社區提供理論支持和實踐參考。

1 臨港新片區農村風險態勢特征分析

臨港新片區位于上海市東南角，海岸線長達40 km，全區平均地面高程約3.9 m。臨港新片區產城融合區覆蓋面積為431 km2，其中包括南匯新城鎮、泥城鎮、書院鎮、萬祥鎮、四團鎮及部分海灣鎮。

1.1 氣象災害方面

臨港新片區位于上海市東南角沿海區域，氣象災害的時空分布與其地理位置和氣候條件密切相關。近年來，該區域面臨的氣象災害主要包括臺風、暴雨、高溫熱浪、海平面上升和風暴潮等。臺風通常在夏秋季節影響該地區，帶來強風和大雨，對農業生產和基礎設施造成威脅。暴雨事件在夏季較為頻繁，可能引發洪澇災害，對低洼地區和河流沿岸的村莊造成影響［2］。高溫熱浪在夏季也時有發生，對居民健康和農業生產構成威脅。海平面上升和風暴潮是長期氣候變化問題，對沿海地區的土地利用和生態環境會產生一定的影響。

受全球氣候變暖的影響，臨港新片區農村地區歷年夏季經歷了包括臺風、暴雨、洪水等氣象災害，這些災害不僅對當地經濟造成了重大損失，影響了農業生產和居民的生活水平，還對基礎設施和生態環境造成了破壞。例如，2022年臺風“梅花”導致的強降雨和大風，其間撤離安置2 300余人，出動搶險人員數千人；2019年臺風“利奇馬”帶來的強風和暴雨，導致各鄉鎮部分農田被淹，農作物受損，直接經濟損失達上千萬元；2017年的突發洪水破壞了部分道路和橋梁，迫使數千人緊急疏散。臨港新片區農村受臺風、溫帶氣旋、寒潮大風等天氣影響，還容易發生風暴潮、巨浪災害等海洋災害。2022年9月，臨港新片區及周邊海域受到3個臺風影響，出現了3次風暴潮過程和3次大浪以上過程，風暴潮最高達橙色預警級別、海浪最高達紅色預警級別。該區域臺風、暴雨、天文大潮、流域洪水“三碰頭”“四碰頭”的嚴峻局面，給人民生命安全構成較大威脅［3］。

1.2 地質災害方面

臨港新片區農村地質災害主要包括地面沉降和地震。近年來，地面沉降問題在全區呈現出較為顯著的時空分布特征，尤其是北部地區的萬祥鎮一帶，形成了顯著的沉降漏斗，最大累計沉降量已達200 mm。這一現象與地下水的過度開采密切相關，這影響了建筑物的穩定性和地基安全，對區域的長期發展構成了嚴重威脅。此外，地震雖然相對少見，但其潛在風險不容忽視，尤其是在海岸線長達40 km的地帶，任何地震活動都可能引發次生災害，如海嘯或地質滑坡。因此，需要高度重視地質災害監測和防治工作，采取有效措施減少地面沉降和地震帶來的影響，保障農村地區的安全與發展［4］。

1.3 事故災害方面

農村地區面臨多種安全挑戰，包括生產安全事故、公共設施與設備故障、環境污染和生態破壞等。隨著農業、工業與服務業的融合發展，一些長期和新興問題逐漸凸顯。例如，“三合一”場所（工作、生活、儲存一體化的場所）和城中村的安全隱患逐年加劇。新增加的問題，如電動自行車的安全和物流倉儲設施的安全管理不足，也日益突出。同時，鄉村旅游的快速發展對生態環境造成了壓力。此外，野外火源的管理不善使農村地區成為高風險火災區。據臨港新片區城市運行中心統計，不當用電和用火操作是農村火災事故發生的主要原因。2018年，一起化工廠的泄漏事件不僅對當地居民的健康構成了威脅，還引發了土壤和水體污染。

鑒于地理位置的特殊性和事故災害的特點，加強臨港新片區農村社區的災害防治能力，提升綜合防災減災能力，打造韌性農村已迫在眉睫。

2 臨港新片區防災減災能力建設現狀

2.1 問卷設計與樣本構成

因海灣鎮區域特殊，調查只涉及臨港新片區南匯新城鎮、泥城鎮、書院鎮、萬祥鎮和四團鎮5個鄉鎮。調查顯示，區域內各鄉鎮在應對氣象和地質災害時已采取多項措施。各鄉鎮均建立了應急管理體系，加強了災害監測和預警系統建設，提升了應急響應能力［5］。各鄉鎮普遍設立了避難場所，儲備了必要的應急物資，并定期開展了防災減災演練，提高了居民的防災意識和自救互救能力。

以鄉鎮為單位，通過對53個農村村委會工作人員和村內居民進行實地走訪（以20%左右的比例分層抽取了臨港新片區、萬祥鎮、書院鎮、泥城鎮和四團鎮中未成功創建“上海市綜合減災示范社區”中的11個村），并在選定的村莊中對村委會防災減災工作人員、志愿者及村內常住居民進行問卷調查和訪談。每村發放10份問卷，共獲得有效調查問卷93份，訪談20人，得到有效訪談記錄17份。樣本村調查得分分布情況見表1。

2.2 現狀分析

2.2.1 基礎設施建設與維護

臨港新片區的道路、橋梁、堤壩和排水系統等基礎設施，在面對極端天氣和自然災害時仍顯薄弱。近年來，雖然政府逐步加大了基礎設施的投入，但許多設施依然老舊，缺乏科學的維護。部分地區的排水系統處理能力有限，在暴雨期間容易引發洪澇災害。此外，農村地區的電力和通信設施在災害來臨時容易受損，導致救援和信息傳遞不暢。這些問題直接影響了防災減災的效率和效果。在建設與維護方面存在的短板，需要通過加大財政投入、引入先進技術和加強日常維護管理來逐步改善，確保基礎設施在災害發生時能夠發揮應有的作用［6］。

2.2.2 防災減災意識與教育培訓

防災減災意識和教育培訓在提高農村社區防災減災能力中扮演著至關重要的角色。調查數據顯示，臨港新片區農村居民的防災減災知識相對匱乏，許多人對常見災害的應對措施了解不足，缺乏基本的防災技能。例如，在地震、臺風等突發性災害來臨時，居民往往不知道如何正確避險。此外，社區內缺乏系統的防災減災教育和培訓機制，學校和公共機構在這方面的宣傳力度也不足，導致整體防災減災意識不強［7］。為提升社區的防災減災能力，社區需要建立健全防災減災教育體系，加強科普宣傳，定期開展應急演練和專門的培訓課程，提高居民的防災意識和技能，并注重培養青少年的防災意識，從而逐步提升了整個社區的綜合防災減災能力。

2.2.3 協同機制和應急響應機制

有效協同機制和快速應急響應機制是提升防災減災能力的關鍵環節。當前，臨港新片區在災害應對上缺乏統一協調的聯動機制，各部門之間的信息共享和協同配合不足，導致應急響應效率低下。在災害發生時，社區居民與政府、社會組織之間的溝通不暢，缺乏明確的應急預案和指揮體系，救援行動往往呈現混亂無序的狀態。此外，急救物資儲備和分配機制不健全，導致災后救援物資難以及時送到受災居民手中。為提升應急響應能力，臨港新片區應建立健全災害應對協調機制，明確各部門的職責分工，完善災害預警系統，確保信息傳遞的及時性和準確性。同時，臨港新片區要制定詳細的應急預案，儲備充足的救災物資，提升社區的應急響應能力和自救能力，確保在災害發生時能夠高效有序地開展救援工作。

3 臨港新片區防災減災能力建設中存在的問題

根據“上海市綜合減災示范社區”創建標準，分析樣本村得分情況和訪談記錄，發現臨港新片區農村防災減災能力整體處于中等偏上水平，其中一個村得分達到了80分，5個村得分在70～79分，5個村得分低于70分。通過訪談發現，各村防災減災能力得分差異不大。農村防災減災制度逐步健全，防災減災基礎設施明顯改善，隱患排查治理逐漸常態化，村民防災意識有所增強。但在應急物資保障、宣傳培訓、風險評估、多方協作等方面，與“上海市綜合減災示范社區”創建標準存在一定差距，還有較大的提升空間。

3.1 應急物資保障薄弱

受應急保障專項經費制約，各村應急物資儲備表現為物資儲備單一、數量少、儲備不科學等情況。以臨港新片區多發的臺風、洪水為例，各村缺乏排水泵、發電機、救生衣等應急裝備，一旦發生突發情況，村莊只能向上級部門請求支援。應急物資的儲備主要集中在成本較低的綜合保障類物品，且主要依靠自身資源進行儲備，儲備數量有限。此外，村民對災害防范的意識較弱，通常不愿意根據上海市家庭應急物資建議儲備清單自行儲備應急物資［8］。

3.2 防災減災宣傳培訓效果不佳

在一些村莊推進防災減災宣傳工作時，為了在短時間內滿足上級部門的要求而急于“對號入座”“開花結果”，忽視了廣泛征求居民的實際需求和考慮災害的實際情況，導致宣傳培訓任務完成較為主觀。首先，宣傳教育形式單一，防災減災的宣傳方式較為落后，每年僅重復以往的宣傳方式，如發放宣傳單頁和舉辦講座等，許多村民并不認真學習，有的甚至直接丟棄宣傳單頁，導致宣傳的覆蓋面小、接受度和參與度低。此外，農村的防災減災演練通常選擇在工作時間進行，參與者少，演練內容單一，如僅限于火災或地震演練，演練效果有限。其次，培訓效果差，培訓內容缺乏創新性，少數村民只是為了圍觀和領取小禮品而參加，沒有意識到提升自身防災減災能力的重要性。培訓老師往往機械地根據課件進行培訓，對培訓效果的關注不足。再次，聘請專業講師困難。由于經費限制，大多是志愿者、社區工作人員、消防隊員等擔任培訓老師，他們的專業水平不一，嚴重影響了培訓效果，可能會對農村防災減災能力的提升產生負面影響。因此，應加強防災減災宣傳教育體系建設。

3.3 風險評估與應急預案、應急演練脫節

農村防災減災與應急能力建設的核心是風險管理。風險管理涉及識別、分析和評估系統內或與特定行為相關的潛在風險。因此，可以通過風險識別與評估形成一個完善的風險防范機制。調查發現，大部分農村社區未做過專業的風險評估，導致實施風險管理變得更加困難。應急預案和演練并沒有充分考慮各種災害，導致應急預案和演練的覆蓋面較窄［9］。此外，由于風險評估準確度不高，使得應急預案的編制缺乏實操性，演習缺乏針對性，將潛在的災害排除在管理范圍之外，削弱了風險管理的科學性和精準度，最終導致防災減災的效果受到極大影響。

3.4 協作配合度和社會參與度低

在提升防災減災能力方面，多方協作和社會參與度低也是一個重要問題。政府、企業和社區居民之間缺乏有效的溝通和合作，導致資源整合和信息共享存在障礙。企業在防災減災中未能充分發揮其作用，農村居民的參與度也較低。在災害防治過程中，社會力量動員不足，志愿者隊伍建設和社會組織參與度亟待提高。

4 農村防災減災能力提升對策

4.1 提升應急物資保障質量

應急物資儲備的規模應根據農村常住人口數量、災害綜合風險等級及區域歷史上重大災害的發生頻率來決定。臨港新片區農村常年受臺風和暴雨等自然災害的影響較大，自建房和野草地火災頻發，因此需要針對性地儲備相關應急物資。二是應急物資儲備形式要多樣化。例如，必要物資可自儲，常用物資可少量自儲并大量協議儲備，易過期的綜合保障物資應少量儲備，高價裝備可以租用，以提升應急救援物資裝備的質和量。還可加強與周邊村莊的物資裝備聯動，補齊物資短板，提升應急物資保障能力。三是通過科普宣傳教育和應急物資使用示范教學，展示家庭應急物資在突發情況下的重要性，鼓勵村民增加必要的防災投入。

4.2 改變宣傳教育模式，提升村民防災減災意識

第一，增強宣傳教育的適用性。針對不同年齡段和知識水平的農民，設計不同層次和不同內容的防災減災教育課程。例如，針對兒童和老年人等特殊群體，可以采取形象生動、易于理解和記憶的方式進行教育；針對具備一定文化知識的成年人，可以提供更為深入、全面的防災減災知識和技能培訓。第二，改變宣傳方式。例如，利用短視頻、微信公眾號加強宣傳推廣，擴大宣傳的覆蓋面。通過設置觀看宣傳視頻、防災知識問答等積分方式，換購上海市家庭應急物資儲備建議清單中的一些物資，提高村民的參與度。第三，改變防災減災活動模式。除了利用全國防災減災日、全國安全生產月、119消防宣傳月等宣傳教育活動，還要探索特色教育模式，比如創新開發更具吸引力、更容易理解的，適合不同年齡段的科普體驗活動。加大對自救互救技能的培訓，在培訓過程中強化實操，以便更好地掌握相關應急處置技巧。第四，開展多樣化的農村應急演練活動。村委會應借助政府、社區及社會力量，在村內開展有效的防災減災演練，包括村民緊急疏散逃生、滅火、積水自救等演練，提升村民的自救互助能力，提高應急預案的可操作性和時效性，檢驗應急物資裝備。可在演練前后增加一些趣味性環節，吸引村民廣泛參與。演練結束后，對演練效果進行總結，提升應急預案的適用性。第五，增強憂患意識。臨港新片區面臨氣象災害、地質災害等威脅，因此防災減災工作不可懈怠。當地應進一步增強村民憂患意識，增強主動防范大于災后求救的意識［10］。以“上海市綜合減災示范社區”創建為契機，更早、 更快、更好地提升農村防災減災能力，全面、系統、深入地管控好風險，以各項工作措施的確定性應對各類風險的不確定性。

4.3 提高風險評估的科學性

近年來，災害頻發，傳統的風險評估模式已不能滿足當今環境的需求。風險評估的有效性和可持續性變得至關重要。第一，要積極利用社會資源，讓專業評估機構參與農村社區風險評估過程，同時給予相應的經費保障，從而實現風險評估的專業化，有效提高應急預案的專業性和應急演練的針對性。第二，借助臨港新片區高校和科研院所力量開展風險評估教育，為農村應急預案提供合理、有效的意見。第三，認真審查所有風險隱患點，對以往災害進行總結。分析風險可能發生的位置、發生時間等細節，利用信息化技術建立一個多方參與的風險評估平臺，有效預測可能出現的各種災害，從而實現風險評估的流程化、規范化和制度化，最后根據評估結果制定對應的應急預案，開展相關的應急演練。第五，基于風險評估結果，借助鄉鎮力量建立一套完善的災害預警機制，實現對災害的實時監測和預警。當有災害發生時，預警系統能夠及時向村民發出預警信號，引導村民采取正確的應對措施。這不僅可以減少災害帶來的損失，還能提高村民的自救互救能力。

4.4 加強多方協作和社會參與

以政府為主導建立多方協作機制，明確各參與方在防災減災中的職責和任務。可以通過簽訂合作協議和建立聯合工作組的形式，促進政府、企業與農村社區的協同合作。此外，建議鼓勵村內企業參與防災減災工作，通過政策激勵和資金支持，推動企業履行社會責任，并參與災害預防及救援活動。農村社區應加強志愿者隊伍建設，定期組織培訓和演練，提高志愿者的救援技能和組織能力；應鼓勵社會組織參與防災減災工作，發揮其專業優勢，增強防災減災的社會力量；還應通過多方協作和社會參與，共同構建一個全面的防災減災體系，從而提升整體防災減災能力。

5 結束語

臨港新片區農村防災減災能力的提升是一個系統性、復雜性工程，需要多方協作和全社會的廣泛參與。筆者對臨港新片區農村防災減災現狀進行深入調查，分析了存在的主要問題，并提出了相應的對策建議。提升應急物資保障質量、改變宣傳教育模式、提高風險評估的科學性及加強多方協作和社會參與，是提升臨港新片區農村防災減災能力的關鍵路徑。在全球氣候變化的背景下，自然災害的頻發性和突發性顯著增強，這對農村社區的防災減災能力提出了更高的要求。借鑒“上海市綜合減災示范社區”的創建經驗，可以有效提升農村社區的綜合防災減災能力，增強其韌性和應對災害的能力。

未來，臨港新片區應繼續強化防災減災工作，推進制度化、規范化建設，完善應急管理體系，提升防災減災基礎設施水平，增強全社會的防災減災意識和能力，實現農村社區的長治久安和可持續發展。此研究成果能為其他地區的農村防災減災能力提升提供有益的參考和借鑒，共同促進全國農村社區防災減災能力的全面提升。

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作者簡介：李素英（1990—），女，本科，研究方向：農村資源經濟和農村生態經濟。

通信作者：李楊（1980—），女，博士，副教授，碩士生導師，研究方向：農村資源經濟和農業生態經濟。