標準化在地方安全生產治理中的挑戰與應對

關鍵詞：地方標準化，多元治理，行政法治

1 研究背景和問題

隨著我國城鎮化進程的不斷推進和深化，在城市發展過程中的各類安全風險不斷交叉、疊加和衍生，地方政府基于本地區經濟發展水平、產業發展特點、高風險領域安全管理狀況出臺政策、法規和文件進行規制。運用標準化的方法和工具持續改善地方安全生產形勢已成為各地政府的普遍做法。標準化過程的主要階段包括標準開發階段和標準擴散階段，標準開發階段是指標準作為一個解決方案被創建的過程；標準擴散階段包括傳播有關新標準的信息，并鼓勵標準在實際中的應用、實施以及進行標準協調的過程[1]。安全生產領域涉及的行業和業態廣泛而復雜，不同安全專業、領域交織在一起，這種綜合性是安全生產類標準與生俱來的，貫穿于標準的開發和擴散等各個關鍵環節。近年來，地方標準化活動非常活躍，在安全生產領域出臺了大量的地方標準，這些標準為生產經營單位自身的安全生產標準化建設提供了重要參考，也為地方行政主管部門實施標準化戰略提供了技術支持和決策依據。地方標準化成果的運用使標準化與政府基本公共服務領域有機結合，成為相關服務、管理和技術標準制定和實施的重要參考，滿足了行業、領域內各類要素配置均等化、質量目標化、方法規范化、供給程序化的需求[2]。

地方標準是多元主體博弈的產物，但安全生產間接的、非顯性的價值產出，使得多元共識的質量受限，利益相關方的標準化需求和意愿表達不充分，標準化工作與行政活動難以協調一致，造成標準化的治理意圖受阻。對此，本文將圍繞地方標準化與行政活動關系中的問題展開討論，并提出必要的對策措施，以期為地方政府行政主管部門更有效地利用好標準化工具實施行業治理提供參考。

2 行政法治中的標準化治理

2.1 標準提升了行政實務的可操作性

立法確立的自上而下的金字塔結構式的層級，在行政實務中可能剛好是倒過來的。行政機關的執法人員在作出一個行政行為之前，首先要找的依據可能不是憲法或者法律這樣高層級的法律規范，而恰恰是效力層級相對較低的，但規定更為具體的行政法規、規章[3]，這些文件往往指向了具體的標準。安全生產標準化涉及的適用對象眾多，基層治理過程中的實踐探索往往超前于行政法律規范的建構。若以嚴格規范主義評價實踐中的治理措施，則會輕而易舉得出很多地方的基層改革探索違法的結論[4]，而地方標準的運用是其論據之一。但以行政機關的視角看，很多行政決策的背后都是“在摸著石頭過河”，是一種冒險的行動，將這類風險行為與權利保障相混淆，跳過對成本收益的考量，可能導致政策和法規規制的僵化，進而引發負面的社會后果[5]。由此，在滿足上位法規定的前提下，法律規范所導引的標準內容更加具體和具有可操作性、更容易查找，對于安全生產領域的復雜業態具有較好的針對性，更有利于提高行政效率與專業性。

2.2 標準的使用是行政合理性考量的關鍵環節

行政合理性原則因自由裁量權而成為必要。自由裁量權的限制至少有兩方面。一方面是防止對自由裁量權限制過多過嚴，使自由裁量羈束決定；另一方面要防止對自由裁量權的放任不管，使其變為飛揚跋扈，損害行政法治。盡管安全生產相關法規已經明確表達了對不同層級標準使用的要求，但這種要求多是原則性的，留有行政解讀的空間，于是行政機關通過地方標準的反復適用，對模糊的、不確定的法律概念進行說明和解釋，并細化其內容，保證了相同條件相同處理，保證法律法規的適用平等以及對行政機關自由裁量權的必要限制。其應該歸類于行政法律體系中位階較低的“行政規定”[6 ]。一般來說，沒有正當的動機、不進行相關思考、不具備合理的內容和協調性表現的行政決定，可視為濫用自由裁量權的決定，決定本身就是對法律精神的抵觸。與此相對，有正當的目的、存適當的考量、含合理的內容、顯協調的行為，方方面面互相聯系，共同構成對自由裁量的實質管控，才能令行政法治得以發展和完善。

2.3 標準化的治理意圖需要信賴保護

信賴保護原則被定義為“政府對自己做出的行為或承諾應言出必行，不得朝令夕改，反復無常[7]”。政府相關主管部門以安全生產領域標準化為內容實施的抽象行政行為和具體行政行為是否合法、合理，對于利益相關方的生產經營活動本身會造成顯著影響。現實中，制定主體的模糊定位，過程控制的不統一等多重原因，導致政府規范性文件制定行為的失范，影響到行政相對人的信賴利益的實現[8]。相關行政主體在運用安全生產標準實施具體行政行為時，也可能由于檢查人員，甚至是專家的個體差異、能力差異等造成利益相關方對于行政行為的不信任。因此，需要關注行政決定是否通過各種不同的利益主體充分參與、熱烈討論和相互妥協而達成，行政決定是否為法律所容許的多種合法選項中，“最符合客觀現實、最具理性的最適合決定”[9]。

2.4 標準的傳播和實施依賴于公開的制度設計

行政公開有利于實現民主行政、法治行政，該模式被認為是現代法治國家、法治政府內涵的一種基本理念，是行政法制發展的基本趨勢，也可督促行政機關積極主動地為公民和社會提供行政服務的一項制度設計。行政公開具有廣泛而豐富的內容，如：政府的法律法規及規范性文件等資料信息的公開、行政決定的公開、行政職位設置的公開、行政許可和行政服務事項的公開、政府采購制度的公開、基層政府政務制度的公開等。總之，行政公開包括行政行為本身及其執行過程各個環節的制度和方式的公開。在安全生產標準化的實踐中，規范性文件、政府文件以及地方標準的數量遠多于地方法規，這些文件可操作性強、信息量大，公開發布是所有抽象行政行為成立的必備條件。公開透明的原則有利于行政部門審慎地制定和發布相關文件，也有利于行政相對人參與到文件實施的監督活動中，解決標準化工作中不同利益主體信息不對稱的問題。

3 安全生產領域地方標準化的發展和治理困境

3.1 安全生產領域地方標準化的發展

地方標準是具有中國特色的標準分類和級別，其實施有力地推動了地方經濟的穩定發展。地方標準適用于特殊的地域性，引領當地的產業發展和科技創新[10]。在總量方面，隨著2018年《中華人民共和國標準化法》修訂實施后，明確了地方標準的推薦性屬性，近年來標準制定總量有顯著提升，具體如圖1所示。通過查詢全國標準信息公共服務平臺的相關數據可知，截至2021年，全國各地地方標準的備案數量達9061件。

標準與法的關系在于標準是法的有益補充和延伸。標準與安全生產相關法律法規的緊密聯系是標準具有強制力存在的前提，也是標準作為“軟法”治理的重要法律依據。相比于法律，標準的制定調整程序更為簡單和具體，也更接近適用對象的實際情況。作為典型的“軟法”，標準在制定程序上具有顯著的便捷性，所調整的關系范圍更廣泛、形式更靈活、內容更具體，因此在實踐中大量被使用，客觀上已經成為我國國家治理體系的重要組成部分和國家治理的重要工具[12]。在安全生產工作中，不同利益主體均可以基于自身的管理需求，應用標準解決生產經營活動中出現的各種問題，這一過程本身也是對那些援引了標準的法規本身的適用，使法規更加貼近人們生產和生活的實際。

目前各地均結合自身實際情況制定了適用于地方或區域的安全生產綜合性法規，其中地方性法規54部，地方政府規章58部。在針對標準化的具體法條表述方面，部分地區的安全法規與《安全生產法》的表述不盡一致，其突出的特點在于是否突出地方標準在地方安全生產治理中的重要地位和作用。在可查詢到的112部地方相關法規[13]中，有31部法規的內容提及了地方標準，占比28%，其他法規與《安全生產法》保持一致，沒有在地方法規中提及地方標準化的問題。

3.2 安全生產領域地方標準化的治理困境

標準化治理對于行政法治的需求貫穿于一項地方標準的整個生命周期，治理意圖的實現有賴于政府、生產經營單位、行業協會以及服務機構的共同參與（具體見圖2所示），而地方標準作為地方法治中軟的那部分，其本身也已經融入到地方行政法治的諸多行動之中，其中隱藏著以下5個主要問題。

3.2.1 地方標準與地方立法的協調關系尚未建立

標準與法律間存在明顯的界限，但兩者之間的關系又異常密切。標準是法律的支撐，其決定著法律實際效用的發揮[14]。標準與法律均具有規范屬性，但二者的規范性又存在區別，法律規定的權利義務一般較為抽象，標準則以科學和技術成果為基礎而制定，這種區別使二者之間具有一定的互補性，正是這種互補性構成了標準與法律融合的內在需求和原始驅動力，出現了法律的抽象性。在面對具體產品或服務時需要依賴標準的科學性和技術性來彌補其規范性不足[15 ]。法律對于標準的規制，從兩個層面展開：（1）法律內容提及了標準；（2）法律規定了標準的效力。法律依賴于標準，這種關系表明標準對于法律的現實意義，但并不能就此改變標準的本來面目，更不會模糊標準與法律的界限，使人以為標準成為了法的一種客觀形式或法的組分。法律對于標準效力的表述證明，標準具有一定的規范性，而且這種規范性是具有法律意義的，即法賦予的約束力和強制力。

不同行業領域對于標準治理的需求不同，從地方標準化工作近年來的增速看，地方標準化治理已經成為地方行業行政主管部門施政的重要工具，但不同領域的立法者和執法者對于標準使用的認知還存在差異，有些堅定地通過法律法規的援引予以確認，有些則礙于地方標準的推薦性以及援引標準的方式不成熟，而選擇回避標準法律規制的問題，但作為地方安全生產的基本法律，其定位在于統領地方安全生產管理工作，將不同行業領域的特殊法規連接到一起，需要在立法意圖中明確地方標準運用的共識，在肯定地方標準地位的同時，主動回應標準使用法律表述模糊、泛化的問題，清晰地闡明地方標準對于不同法律關系主體適用的要求。如此才能將地方法規與標準進行有效融合，使得地方標準化與安全生產領域的社會治理有機結合，令地方安全生產標準的制定與實施更契合于地方安全生產風險的動態變化，滿足不同利益相關方對于標準的使用需求。

3.2.2 相關概念的規范性缺失

在安全生產的基層實踐中，不論是企業的管理人員，還是基層的監管人員都很難準確厘清“標準化”和“安全生產標準化”的區別。在立法實踐中，語言的表述對于科學制定法律、準確解釋法律、嚴格遵守法律和公正執行法律具有現實意義[16 ]。雖然標準的內涵在標準化法的語境中是明確統一的，但在安全生產領域，不同領域的法規、不同地方的立法對標準的表述不盡相同。《安全生產法》中是以國家、行業標準對標準進行分類界定，《特種設備安全法》則突出了市場監管部門的技術法規要求（通常是以“TSG”開頭的標準規范）。安全技術規范主要指經過既有的立項、編寫、審核程序，由總局領導簽署或授權簽署、以總局名義公布的管理性和技術性安全技術規范（如：規程、規則等）[17 ]。而《中華人民共和國消防法》中是以“消防技術標準”描述標準的類別，這一概念既包含了工程建設領域的消防技術標準，也包含了其他領域的消防技術標準。應急管理部頒布的《應急管理標準化工作管理辦法》中再次將應急管理的相關標準劃分為安全生產標準、消防救援標準和減災救災與綜合性應急管理標準。同時，在地方立法層面，標準指向不明、內涵寬窄不同、表述前后不一、不同概念混用等問題的存在阻礙了立法意圖的實現，進一步割裂了標準與法的互動關系，人們很難從法條規定中明確標準的適用原則和范圍。

概念的確定與表示是面向特定領域的，拋開具體領域單純討論某一概念，是不科學的。安全和風險的范疇十分廣泛，討論其含義必須首先明確所面向的特定領域。安全生產領域相關概念動態變化及其存在的規范性風險，使社會、生產經營單位、安全管理人員等面對標準和規范時常感困惑和不解。法律術語與法律概念、法律事物有著非常一致的對應性，體現著鮮明的專業性特點[18]。制定法中所有基于事實認定的法律概念都具有不確定法律概念的屬性，但立法者們又不得不采納不確定概念來制定法律規范，這是實證法國家無法避免的趨勢和“先天不足”的結果[19]。事實上有一些我們習以為常但缺少法律解釋及共識的概念、術語直接入法，雖然能在短期內迎合主管部門工作人員理解和認知的要求，但很難經受時間的考驗和社會的認同，使得特定領域相關機構及職能在概念表征和內涵界定上顯得隨意和模糊，增加了明確機構和框定職能的難度[2 0]，也增加了行業領域專業人士面對標準時的困惑。

3.2.3 多元主體標準化治理支持能力不均衡

標準化的利益與標準化的作用范圍以及對象數量呈正比，標準化的作用范圍越大、對象越多，標準化的效應就越大，效應本身增強了社會群體實施標準化的自覺性和主動性。即使是非標準化的直接經濟獲益人，關注標準化和踐行標準化也是必要的。標準化需要更大的群體加入和努力，一是為提升社會的文明程度，二是履行社會責任，三是改進個人素質狀況[21]。標準化工作的全流程離不開多元主體的參與，這種參與很大程度上表現為不同主體間標準信息的傳導，標準化的階段不同，主導方也不同，信息傳導能否順暢直接取決于標準化參與主體的能力，這種能力正如安全領域自身的研究特征一樣，呈現出領域拓展性、層次的多元化，以及共同體的核心價值觀[22]。在共同的語境下理解標準和實施標準，才能保證地方標準的有效傳播，但現實中安全生產領域多元主體對于標準化的能力水平可能存在失衡的風險。

（1）企業層面

企業安全管理人員和全體從業者是企業防范安全生產風險的關鍵環節，安全生產管理具有細化的分工和較強的專業特性，管理人員以及特定崗位人員必須具備一定的安全生產知識和管理能力，在日常安全管理中要對工作場所的安全管理工作做到心中有數，在安全生產相關專業和標準化工作均要有所認識，才能夠有能力及時發現安全隱患并督促落實整改。缺少專業的安全管理人才，已經成為制約企業安全生存與發展的重要因素之一，管理型人才隊伍的匱乏也間接影響到一線從業人員的安全意識和知識儲備。地方標準的宣貫具有一定的短期效應，這種效應的持續和在企業內的“發酵”需要一套企業自我學習和消化的機制，專業的安全管理人員是這一機制的主要倡導者和實施者，但人才的匱乏削弱了企業參與標準化活動的話語權和執行力。企業面臨管理和培訓困境的應急和恢復能力差，失去了可靠的信息傳導“橋梁”，進一步加劇了企業與監管層面在標準化方面的信息不對稱，作為標準化實施主力的作用無法有效發揮。雖然我國安全工程專業人才的培養有了長足的進步，但對于在職人員安全生產繼續教育的體系建設仍較為滯后。我國行業領域業態眾多，新興行業不斷崛起，高危行業內部涉及的門類多，各行業都存在著相對獨立的特征，而安全培訓必須結合企業個體的實際工作，在培訓內容上具有較強的針對性才能收到切實的效果。

（2）專家力量層面

在談到安全生產領域標準化的社會化力量時，必須明確的是，政府官員并不是技術專家，他們無法自己單獨制定技術法規。如果政府自己制定強制性標準，他也無法完全靠自身的權威性來完成，也必須向來自各領域的專家進行咨詢。所以，技術法規/強制性標準的制定過程依然是多主體的互動過程。監管機構正在變得專業化，幾乎所有的監管機構均嚴重依賴于專家來制定標準和評估各種監管的經濟效果。因為規制和管理的政策需要解決日益復雜的問題，所以政策將由專家管理和主導。專業化分工影響著安全工作，安全工作不僅比操作勞動更專業化，而且在內部也有進一步的區別和劃分（例如：從職業衛生學家、生物危害管理者、應急響應規劃師到過程安全專家） [23]。在地方安全生產標準化工作中專家資源顯得并不充分。在安全生產專業人才供給相對不足的行業，如：零售、園林綠化等行業部門，安全生產領域的專家資源往往采用“拿來主義”的方式，這些來自傳統安全生產領域的專家（石油化工行業、制造業）看上去解決了燃眉之急，但并未對行業內安全生產技術支持的造血機制產生持續影響。當前職業健康安全專業無法為組織提供共同或有說服力的角色、目標和價值貢獻[24]，這種情況制約了專家力量在標準化活動中的成長。

（3）監管層面

《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》中提出：“大力弘揚社會主義法治精神，運用法治思維和法治方式，深化安全生產監管執法體制改革，完善安全生產法律法規和標準體系，嚴格規范公正文明執法，增強監管執法效能，提高安全生產法治化水平。”隨著《應急管理綜合行政執法技術檢查員和社會監督員工作規定（試行）》的下發，基層安全員機制迎來創新和發展，我國地方安全生產領域監管人員也正在細化，從村、社區巡查員、從事安全生產檢查的城市協管員到專職安全員，從技術檢查員到現有的行政序列的檢查人員和執法人員，不同層級和不同行業領域都有涉及。業務素質是做好安全生產行政執法工作的保障。但片面強調每個安全生產行政執法員都應成為本專業的專家、內行、業務通，不僅能熟練地處理日常業務，而且要有處理各種復雜問題的能力[25]并不現實。但不同層級監管人員沒有擺脫“多面手”的局限性，對于不同層級、不同行業領域的監管人員應該掌握哪些基礎知識，應該具備哪些行業領域的專業知識或技能，目前并無系統的規范和標準進行引導和約束，無法實現不同層級人員之間的優勢互補和良性互動，表現在實踐領域可能出現“唯專家、唯標準”的事件，這并不利于行政執法檢查隊伍的長遠規劃和建設完善。

3.2.4 標準化利益相關方參與機制的局限性

“法治型”社會治理的應然性蘊含著善治的價值內涵，善治目標隱含著一個政治進程，是在眾多不同利益相關方共同努力發揮作用的領域建立起一致或博得認同，推動實施某項計劃[2 6 ]。治理的目的是基于不同的制度關系以權力為樞紐去引導、控制和規范公民的活動，以增加公共利益。將標準納入社會治理的范疇，將使社會治理過程中的客觀性、抽象性有所改變，使其朝著標準的方向靠攏[27]。從目前地方安全生產標準的供給角度看，社會治理環節的相對落后可能會引發公共產品供給不足或供給質量不高，造成社會治理進一步推廣的局限性，存在陷入死循環的風險[28]。

現實中，不同利益相關方參與標準制定的積極性并不高，以北京市“百項地方標準” [29]為例，在已發布的92項標準中，編制單位涉及企業、研究機構、技術服務機構、行業協會、高校、政府機關等利益相關方，其中65%的地方標準的第一編制單位是由研究機構和技術服務機構承擔的，具體如圖3所示。

在這些單位中有約38%的編制單位并非該行業領域內的從業單位，在傳統上交通運輸、燃氣、建筑施工等行業領域對于安全生產的專業監督和管理有相對獨立的體系，既有龍頭企業，也有相對穩定的技術支撐單位或協會，這些資源有力地支持了地方標準化建設工作；而園林綠化、商業零售、旅游、農業等行業領域，其安全生產專業力量相對薄弱，日常的安全生產監管依靠于應急、消防、市場監管等多部門在該行業領域的協作展開，欠缺相對獨立的安全生產方面的技術力量和資源，在地方標準編制過程中更多的是成為被調研的對象。在自上而下的治理模式下，一部分標準的編制工作是無法通過行業領域的內部“消化”而實現的，那么就需要將編制任務落在具有安全生產領域技術服務或項目承擔經驗的第三方機構身上，這些機構綜合能力相對較強，但對于特定行業和領域的安全特性需要深入了解，這使得標準編制工作在不同行業領域展開的深度是不同的。

標準的制定需求沒有實現自下而上地匯集習慣，政府相關主管部門的監管需求是引起地方標準編制的最重要誘因，雖然在安全生產領域，相關部門的主導權是一種現實的選擇，但政府干預的間接性和恰當性仍需要引起關注。有些高危行業領域的生產經營活動和安全生產工作是相伴相生的，他們具有營造安全文化的基礎和持續發展的優勢，對于其他行業領域則缺少相對獨立的安全生產資源，如果沒有安全生產跨專業、跨領域的資源共享機制，利益相關方掌握的資源無法在不同的場景下進行交換、借鑒、融合與整合，安全共識難以達成。

3.2.5 指導和執法結合中的標準實施困境

立法中對于標準援引的模糊性使得法規與標準之間缺少必要的過渡與銜接，這是通過自由裁量制度無法彌補的，雖然裁量對規則體制的運轉在邏輯上是完全必要的，實際上是不可消除的。但裁量本身也源于法律條文，多是用于對處罰幅度的界定，并不涉及對標準適用的解讀。從目前各地公示的安全生產處罰信息來看，對于標準引用的信息公示仍具有隨意性，缺少運用立法規制的手段明確行政執法中以標準為依據的方式、方法和渠道。回避了現實中因為標準依據不充分或標準依據不適用可能產生的行政違法風險，間接上影響了行政相對人對法規和標準關系的認知，以及對自身不利結果所依據標準的知情權。

行政法治在技術標準的助力之下，越來越市場化、社會化，顯然這種社會化標志著行政法治的巨大進步。現實中，安全生產行政執法依賴于技術標準的間接支持，建立在平等協商基礎上的行政指導等柔性而非強制性的手段也依賴于技術標準作用的發揮。地方安全生產標準化是要實現地方安全生產領域的軟法治理，這種軟法治理很大程度上要依賴于行政指導活動的推進，但干澀的游說行為是無法說服企業遵從推薦性標準的，軟法拘束力的核心要義是自愿，它通過作用于主體的動機進而作用于行為，軟法由此也稱“自愿的規則”[30]。誘導當事人自愿守法的重要途徑是經濟激勵或榮譽授予。經濟激勵機制是指通過經濟手段的運用，如：資金信貸、稅收優惠、財政補貼等，通過影響當事人的運作成本和效益，引導市場主體進行選擇，自愿接受軟法規制的調整模式。安全生產地方標準對于企業而言，其安全效益是長期的，非直觀的，這增加了地方標準的推行難度，衍生出了對地方標準強制實施的態度，但就標準化作為軟法之制的初衷而言，僅是一種一勞永逸的，但不可持續的選擇方式。

行政實務中的標準化活動，是“軟法”與“硬法”相互映襯，共同作用的過程。過分強調“硬”的一面，模糊了標準與法的界限，使行政相對人像敬畏法律一樣，畏懼標準，而非將其作為幫助自身改善企業內部治理的重要工具，產生抵觸使用的情緒；而過分強調“軟”的一面，則會陷入“保姆式”不可持續發展，將可能檢查到的制度文件模板化，向企業下發，協助企業完成達標、迎檢工作，這使得企業在法規、標準的內化工作上，完全以應對評審或檢查為目的，并不關心標準或法規對于企業的實際影響，也無從對標準的實施做出合理反饋，這也造成了監管工作方式的簡單化、單一化，可能引發標準化自我修復鏈條的斷裂，使行政相對人無法自主地實施標準化治理。

4 安全生產領域地方標準化的行政法治對策

地方標準化的規制，不是法治工作的一廂情愿，通行的法律規范體系有著嚴格的職能分工、等級匹配和監督機制，標準的游離或匹配不佳造成了一定程度的混亂。安全生產領域的法規和標準具有高度的融合性，規制的目的是要促成標準、立法和執法活動的良性互動。雖然法律僅僅規定抽象的技術標準，而不規定具體的標準指標，這種模式既可以保證法律的安定性，又可以給技術標準保留隨著技術知識更新而及時調整的可能性，但這種抽象的規定應是科學的、具有明確指向性的。當標準的推行者和實施者感到標準不好用時，更應對標準化的全流程參與機制進行反思，而不能僅埋頭于標準的實施。

4.1 完善標準制定過程的規制

明確標準制定的風險防范需求，標準化的發起者應通過風險識別工作，突出標準制定的必要性，通過建立安全風險識別機制，明確行業安全風險識別的原則和標準，使安全生產地方標準內容具有較強的針對性和可操作性；出臺操作性更強的規范文件明確編制單位準入、管理及考核要素，嚴格標準起草單位的選擇條件，為標準質量提供主體保障；建立以地方安全生產委員會和標準化行政主管部門共同負責的協調機制，調配各方資源，優化組合到標準的制定中來，選擇在行業領域適格的技術專家參與標準的起草工作，在標準的制定階段就標準的適用范圍和領域達成一致，形成標準的互認機制或備忘錄；構建地方標準的后評估制度，明確設定地方安全生產領域的標準后評估指標，使安全生產地方標準對風險管控的作用得到最大程度的發揮。

4.2 深化地方標準化多元治理機制

職業健康安全專業的現狀表明，角色績效、角色頭銜、角色報告結構、任務和活動存在極大的差異。在人群基礎知識和技能、專業領域融合知識和技能、崗位分工與協作以及與其他專業力量的分化與銜接關系上，通過制度予以規制，構建基于角色的分化和細化的多元治理結構，逐漸形成全行業領域的專家共享或共濟機制；關注社會治理中安全生產領域信息傳導的重要性，提升不同利益相關方信息資源的對稱性，提倡標準化信息獲取的平等和便捷；引導安全生產的行業、專業認知，促進私營機構與事業單位在安全生產標準化環節的技術互補，扶植具備基本安全生產技術支撐條件的私營組織或機構，提升信息傳導的覆蓋面。

4.3 促進地方標準與立法的融合

要為地方安全生產標準化呈現一種規范的體系建設指引，規范標準概念的表達，彌合不同利益相關者和監管當局之間與安全相關的感知差距，尋求立法層面的共識；進一步細化地方法律法規、規范性文件的內容，明確安全生產地方標準內容的法制化條件，減少標準中的行政色彩，進一步明確標準、技術法規和法規之間的關系，保證標準制定的相對獨立性，突出體現標準制定的目的和應用對象的需求；運用成本效益分析、風險評估等多種手段科學判斷安全生產地方標準在行政法治中的運用需求，回應在日常執法檢查工作中可能出現的各類風險。

4.4 推進地方標準在行政活動中的應用

不同領域的監管主體需要結合行業特點、安全生產形勢、執法檢查模式、執法檢查隊伍的能力，通過法規、規章和規范性文件等方式對標準的適用問題給出明確的指引；強化地方標準在行政行為中的透明度，制定和規范在執法檢查工作環節標準使用的信息公示制度，保證行政相對人的知情權；在安全生產執法檢查活動中，以標準為依據的行為應更多地體現行政指導的內涵，或者至少是指導與執法相伴而行，在溝通中解讀重要的標準條款，將標準治理的意圖傳達至基層人員，也將不符合標準條款的要求所可能導致的安全風險以及違規風險向行政相對人清晰表達，如此才能不斷培育基層人員的標準化意識，進而實現微觀層面的安全治理效果。

綜上所述，將標準化意圖注入行政管理過程中，是一個漸進的、逐步完善的過程，只有動態地辨析過程中的風險態勢，才能通過規范行政行為的方式保障標準化的實施。