基層社會治理從網格化管理到網絡化治理

隨著網格化管理在全國各地的推廣與實踐，網絡化治理作為一種新的治理模式，被許多學者關注。基于當前社會變革的需要，相較于網格化管理，網絡化治理在很多層面都更具優勢。文章從網絡化治理的視域來分析網格化管理模式，縱觀兩者的總體思路和內容結構，結合我國社會實踐成效，發現從網格化管理轉化為網絡化治理的過程中，存在著基層政府轉型問題、基層自治實現問題以及多元治理體系的建設問題，并分三個角度對治理的路徑進行剖析，理清了網格化管理轉變為網絡化治理過程中所存在的問題以及可行路徑，以期為我國基層社會治理體系建設助力。

十八屆三中全會強調推進國家治理體系和治理能力現代化，倡導網格化管理和社會化服務，提升基層綜合服務管理。這標志著基層管理從社會管理向社會治理的轉變，對基層管理提出了新要求。盡管網格化管理提高了效率，但存在注重管理、忽視公共服務的問題，不適應社區建設發展。二十大報告提出完善社會治理體系，健全共建共治共享的治理制度，提升治理效能。基層社會治理的主要任務是滿足人民需求，提供優質公共服務，需要網格化管理向網絡化治理轉變。

概念演變

網格化管理起源于北京市東城區公安的網格巡邏實踐，通過將街道和社區細化為網格單元，實現基層社會服務與治理的精細化和集約化，旨在提高基層社會管理效率。在深入研究與實踐的基礎上，學者們提出服務型政府的概念，強調政府應以公民需求為本位，不斷提升服務水平。竺乾威認為網格化管理是無縫隙政府的突破，提供了精細化、個性化、全方位的公共服務。唐皇鳳指出網格化管理提高了基層社會管理效率和科學化水平，使公共服務更好地滿足人民需求，但過程中會染上行政色彩。這些研究為基層社會管理的實踐提供了理論支撐。

網絡化治理理論產生于20世紀末，最初應用于企業管理，后引入公共管理領域，成為學者關注的焦點。張康之等人認為網格治理通過建立成員之間的聯系紐帶，實現穩定靈活的治理和共識凝聚。龍獻忠等人指出網絡化治理整合政府、市場和社會組織關系，依賴伙伴信任關系而非層級模式。王紫薇認為網絡化治理應注重公共價值和多元主體，尊重社會供給主體地位，優化溝通機制和監督管理，實現主體自主調控。盡管實踐中面臨諸多問題，網絡化治理研究的深化尤為重要。當代社會基層治理實踐面臨諸多新興挑戰，網絡化治理理論的持續深化研究和動態跟進尤為必要。

網格化管理和網絡化治理并不相同，特別是在基層社會管理的實踐中，兩者之間存在顯著的差異。網格化管理與網絡化治理在理念上存在本質區別，前者強調管理和控制，后者強調治理和協作。兩者在實踐中體現出不同的發展動力、變革方式、權力結構和社會信任機制，從而影響了各自的目標和效果。網格化管理適用于維穩和行政管控，而網絡化治理則適用于提升管理效率和公共服務質量，體現了從管理到治理的轉變過程。在我國國家治理體系和治理能力現代化建設過程中，網格化管理和網絡化治理的理念逐漸浮現。這種轉變并不僅僅是名詞上的更迭，更反映了治理本質與目標價值的深刻變革。

實踐變革

我國在社會治理領域對網格化管理進行了深入的探索和實踐。早在2005年，建設部便選定了包括上海、深圳、武漢在內的10個城市，作為網格化管理的先行示范區。以浙江省舟山市為例，當地將43個鄉鎮街道科學劃分為2464個基礎網格，每個網格作為一個管理單元，精細劃分職能并組建專業服務團隊。這些團隊成員經過精心選拔和配置，分別負責不同網格的具體工作，實現了“一格多元、一員多能、一崗多責”的高效管理模式。通過這種方式，不僅優化了人力資源的配置，還提升了社會治理的效率和水平，真正實現了“人到格中去，事在網中辦”的目標。經過實踐檢驗，網格化管理雖未形成統一標準，卻展現出地區特色，對各地區而言均為管理挑戰，類似于“摸著石頭過河”，因此其發展速度相對較慢。然而，在提高管理效率方面，網格化管理已取得顯著成效，但仍存在一些待解決的問題。

我國網絡化治理尚處于發展階段，理論層面尚待完善，目前僅建立了基本框架。但在實踐中，已涌現出眾多自組織的網絡治理模式，以及更多社會主體參與基層社會管理的趨勢。在此過程中，各類社會自治組織嶄露頭角，并在基層管理中發揮著不可替代的作用。目前，我國已形成了從中央到地方、從政府到社會的復雜治理網絡，這構成了網絡治理模式的核心基礎。

存在問題分析

基層政府轉型

隨著社會轉型的發展，政府的轉型也逐漸成為關注的重點。在網格化管理轉變為網絡化治理的過程中，政府的轉型同樣也是重中之重。受傳統管理模式的影響，政府層面在應對網格化的過程中存在著一些問題。一是政府在網格化管理過程中的功能怎么轉變為網絡化治理中的功能，也就是如何將管理型政府轉變為服務型政府，這是政府轉型是否成功的一個主要判斷因素。二是傳統的部門管理模式在網絡化治理的過程中，會帶來很多限制，需要被打破。傳統的部門利益格局，不利于資源的有效配置和公眾利益訴求的充分表達。在政府轉型過程中，如何突破部門利益的限制，將公眾的利益放在首位，充分滿足公眾的需求，這是需要關注的一個問題。三是在網格化管理向網絡化治理轉變的過程中，政府原有的功能與管理體制如何轉變為適應網絡化治理需要的管理體系。例如，在網格化管理的階段已經劃分出有效的網格，在網絡化治理的階段可以繼續保留，但是對于信息收集系統，要進行進一步的技術變革，確保能夠充分地收集公眾訴求，提供令公眾滿意的服務。

基層自治實現

網格化管理與網絡化治理都是基于網格來開展基層社會管理工作，在網格中如何有效地實現基層自治是一個重要問題。大量的行政事務進入網格，極易導致網絡泛化。如果沒有做好人員部署和管理協調的跟進工作，很有可能導致行政權力的濫用，產生與預期目標相反的效果。相對于長久實施的由上到下的管理過程，由下到上的自治在我國基層治理的基礎較為薄弱，所以在考慮網格化管理發展的過程中必須解決基礎事務準入機制的建設問題。發展目標是基于網格化更好地協調配置資源，滿足公眾的公共服務需求，而不是行政權力與行政事務的一味下放。如果沒有厘清基層與政府之間事務的界限，很難實現高效率的治理目標。在轉變的過程中，如何實現基層自治也是需要關注的問題。雖然基層自治的基礎比較薄弱，但要實現網絡化的目標就必須提高基層自治能力。如何形成多元主體積極參與基層治理的局面，是網絡化治理必須解決的問題。對于網絡化治理而言，資源的配置主要在基層層面。如何構建科學的組織管理體系，實現基層資源配置的合理化，依據原有的資源，充分發揮基層優勢，提升基層自治能力，也是需要解決的問題。

多元治理體系建設

在網格化管理轉變為網絡化治理的過程中，多元主體需要由被動參與轉變為主動協同。要解決多元主體參與治理的體系問題，發揮各個主體的作用，將各個主體的力量統一協調于基層社會治理體系之中。在網絡化治理中，要實現多元主體的協同發展，前提是解決主體之間的利益問題。多元主體在參與基層社會管理的過程中，不可避免會產生利益沖突與利益博弈，在這個過程中如何形成有效的機制進行約束，平衡多元主體的利益，也是亟待解決的問題。只有將這個主體的利益統一于基層社會治理的過程中，才能夠最大限度地調動各個主體的積極性，使多元主體積極參與基層社會治理中，并發揮出其應有的作用。多元主體合作的前提是信任，要建立政府與多元主體之間的伙伴關系，首先需要解決信任問題。只有建立有效的信任機制，才能夠實現多元主體的協同發展，最大限度地發揮基層自治的作用，形成基層自治的合力，使基層治理達到“1＋1＞2”的效果。

路徑優化

立足基礎，轉變職能

基于網格化管理的基礎建設工作發展網絡化治理，主要從兩個方面著力：一方面，要利用好已有的建設成果，根據已有的建設成果來采取相應的手段，更高效地推進網絡化治理。例如，對于網格化管理過程中已經建立的，在此基礎上進行統籌管理。在原有的網格基礎上，根據基層社會管理的需要，選擇保留或者修改網格的范圍。采取這種方式來開展網絡化治理，能減少大部分單元格劃分的工作量。另一方面，網格化管理所存在的問題，也會反作用于網絡化治理。例如，網格化管理過程中依賴傳統方法，難以全面考慮公共利益，阻礙了網絡化治理的發展。對于網格化管理所帶來的限制，要及時地進行變革，突破傳統管理體制的限制，為網絡化治理營造良好的發展條件。

要實現網絡化治理，必須使政府由管理型導向轉變為服務型導向，將政府的部分權力下放于基層管理，構建服務型政府。同時，要劃分政府與基層治理的其他主體之間的權責關系，適當地簡政放權，給其他的主體更多的參與空間，充分發揮多元主體在治理過程中的作用。將政府對基層社會的管理由政府管制轉化為多元共治，激發社會主體活力，由被動發現問題到主動發掘問題，把握發展的機遇，由事后處理到事前防范，實現動態治理。

整合資源，發展網絡

要做好網絡化治理工作，各類資源的運用起決定作用。資源的分配與各類主體的利益息息相關，要在充分協調多元主體利益的基礎上，制定科學的規則秩序，并以法律法規為約束，合理配置資源，最大程度地滿足多元主體的利益需求。要做好資源的細分與整合工作，在基層治理中，要通過資源的配置，加強各方的協作，整合各方的力量。

對于網格層面的治理工作，首先要建立起一個專業化的管理隊伍，充分協調各方的人力資源，做好網格員的配置工作。將基層社會管理工作進行細分，實行定崗定責，將基層管理工作精細化，并賦予網格員一定的自由裁量權，使其能更好地開展網絡范圍內的管理工作。通過對網格員的統籌，將不同的網格聯系起來，實現多網合一，并且要將網格按照一定的邏輯聯系起來，網格與網格之間要以事定網，最大限度地提高基層社會管理的效能。

創新模式，激發活力

在網絡化治理的過程中，要克服傳統管理的弊端，創新公共服務供給的模式。將單一的政府提供公共物品的形式轉化為政府通過授權、分權、契約、項目外包等多種方式，來提供公共物品和公共服務。特別是可以讓市場主體參與進公共物品和公共服務的提供之中，通過市場機制來調節公共物品和公共服務的供應，以更加靈活的方式開展基層社會管理工作。同時，也要把握好市場參與的尺度，不能讓過度泛濫的市場規則，帶來諸如看病難、上學難等問題。總之，要促進政府和其他社會主體在公共物品和公共服務的供給上，建立起長期的互動網絡，并強化政府對這一合作網絡的整合與監管，弱化政府的直接供給。

在網格化管理的基礎上，要對信息交流平臺進行創新與升級，將數字化政府建設與電子政務引入到網絡化治理的過程中，提高基層社會治理的效率。同時，要推動信息技術的變革，建立起更加方便快捷高效的信息流通平臺，加強網絡化治理各主體之間的交流與溝通，激發各個主體在網絡化治理過程中的活力，使基層社會治理真正做到民主化，及時高效地滿足基層民眾的公共服務需求。

在我國當前的社會實踐中，網格化管理模式正呈現出多元化的發展趨勢，網絡化治理也逐漸成為我國基層社會治理的重要發展方向。網絡化治理被視作一條推進我國治理體系和治理能力現代化的優質路徑。從網格化管理到網絡化治理的轉變，不僅標志著治理模式的創新，更體現了治理理念的深刻變化。這一變革要求政府從社會本位轉向公民本位，推動政府職能的轉型，構建服務型政府。同時，政府與基層之間需建立堅實的信任機制和合作伙伴關系，因為信任是合作之基。只有在信任的基礎上，才能激發多元主體的積極性，共同參與網絡化治理的建設。隨著政府職能的轉變、社會主體的多元參與及網格化管理的持續發展，網絡化治理作為基層社會建設的新趨勢，在“無網格，不治理”的背景下，借助現代信息技術的不斷進步，基層社會治理將更趨高效和科學。

（作者單位：海南大學）