歐盟與烏克蘭關(guān)系新敘事中的“哥本哈根標準”

摘要：持續(xù)的俄烏沖突將歐盟與烏克蘭的關(guān)系推向新紀元。烏克蘭在危機中走向入盟申請，在烏克蘭還未“達標”時，再以驚人的速度從候選國資格到2023年12月14日啟動入盟談判。歐盟與烏克蘭關(guān)系的演變經(jīng)歷了四個階段，即第一階段的初步接觸與入盟標準的提出，第二階段鄰國關(guān)系的提升，第三階段結(jié)盟關(guān)系的鞏固與安全因素的淡入，第四階段建立地緣政治聯(lián)盟。歐盟基于理性選擇，在烏克蘭危機爆發(fā)后將地緣安全利益推向首位，盡管烏克蘭還沒有“達到”歐盟要求的改革“標準”，仍為其“開綠燈”。對地緣政治的追求，暴露了歐盟捍衛(wèi)其“哥本哈根標準”能力的局限性。

關(guān)鍵詞：歐盟擴大政策；“哥本哈根標準”；能力與期望差距；俄烏沖突；地緣安全利益

中圖分類號：D814.1;D83/87文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）14-0039-04

The “Copenhagen Criteria” in the New Narrative of EU-Ukraine Relations

Mukedius Terilaiti

（Graduate School， China University of Political Science and Law， Beijing 100080）

Abstract： The ongoing Russian-Ukrainian conflict has pushed EU-Ukrainian relations into a new era. In the midst of the crisis， Ukraine applied for accession to the EU， but when Ukraine had not “met the criteria”， EU decided to start accession negotiations of Ukraine from candidate country on December 14th， 2023 at an alarming rate. The evolution of EU-Ukraine relations has gone through four stages， namely， the initial contacts and the presentation of accession criteria in the first stage， the enhancement of neighborly relations in the second stage， the consolidation of alliance relations and the weakening of the security factor in the third stage， and the establishment of a geopolitical union in the fourth stage. Based on rational choice， the EU had prioritized its geopolitical security interests after the outbreak of the Ukrainian crisis， and had given the green light to Ukraine even though it had not yet “met the criteria” for reforms demanded by the EU. The pursuit of geopolitics has exposed the limitations of the EU’s ability to defend its “Copenhagen Criteria”.

Keywords： EU enlargement policy; “Copenhagen Criteria”; capacity-expectation gap; Russia-Ukraine conflict; geo-security interests

自1991年獲得獨立以來，烏克蘭一直積極尋求加入歐盟。雖然歐盟表面上“歡迎烏克蘭入歐的愿望”，但其入盟申請卻一再被歐盟婉拒，烏克蘭作為歐洲的一部分，并沒有完全從歐洲一體化進程中被抹去，這種“曖昧”但未建立“正式關(guān)系”的狀態(tài)一直持續(xù)到2022年俄烏沖突爆發(fā)［1］。盡管烏克蘭還沒有“達到”歐盟要求的改革“標準”，仍舊為其“開綠燈”。為了解“哥本哈根標準”的重要性在歐盟與烏克蘭關(guān)系的新敘事中，是否有所減弱及其背后的原因，本文首先簡要介紹了“哥本哈根標準”相關(guān)理論背景，并對雙邊關(guān)系的演變歷程進行詳細梳理，并從中分析影響歐盟對烏克蘭的政策戰(zhàn)略。

一、理性選擇與“哥本哈根標準”

2002年，Manners Ian首次聲稱歐盟在全球形勢的變化和歐洲一體化進程中構(gòu)建了一種以“規(guī)范性力量”為特征的“國際身份”，是將“和平、自由、民主、法治和尊重人權(quán)”等規(guī)范和價值觀置于其與世界其他國家關(guān)系的核心，凸顯其有別于傳統(tǒng)大國的獨特性，并將其權(quán)力和“更大的合法性”建立在這些“基本規(guī)范”之［2］上。Youngs在Manners Ian的基礎(chǔ)上認為歐盟不僅是一個規(guī)范驅(qū)動的行為體，基于理性主義的解釋，提出歐盟作為跨國權(quán)力機構(gòu)，其規(guī)范性原則可以與理性主義的經(jīng)濟與安全利益相結(jié)合，對全球權(quán)力分配系統(tǒng)變化進行回應［3］。

歐盟擴大是指將法律和政治、經(jīng)濟成果的地理范圍擴展到加入歐盟的第三國，其目的是實現(xiàn)確保歐盟周邊地區(qū)的和平、協(xié)助鄰國的國內(nèi)改革進程，以及履行“歐洲化”進程中固有承諾的價值觀責任等目標。

1993年制定的“哥本哈根標準”哥本哈根標準（Copenhagen Criteria）是一系列用來衡量某個國家是否有資格加入歐盟的標準。它由歐洲理事會于1993年在丹麥首都哥本哈根制定。成為為新加入者創(chuàng)造“保障民主、法治、人權(quán)、尊重和保護少數(shù)民族的機構(gòu)穩(wěn)定”的政治條件，不僅選擇最“值得”加入歐盟的候選國，并通過與候選國進行政治、經(jīng)濟合作，實施其附加條件。除了以上所論述的政治標準外，正常運作的市場經(jīng)濟環(huán)境，并有能力承受歐盟內(nèi)部的競爭壓力和市場力量是入盟的經(jīng)濟標準；還有一項法律標準是承諾加入歐盟的能力，包括對政治、經(jīng)濟和貨幣聯(lián)盟目標的承諾。《歐洲聯(lián)盟條約》（Treaty on European Union，簡稱TEU）第二十一條已證明政治標準在“哥本哈根標準”中的核心地位，其規(guī)定“歐盟在國際舞臺上的行動應以激勵其自身創(chuàng)立、發(fā)展和擴大的原則為指導，并旨在更廣闊的世界中推進這些原則：民主、法治、人權(quán)和基本自由的普遍性和不可分割性……”。

歐盟擴大程序依據(jù)《歐洲聯(lián)盟運作條約》（Treaty on the Functioning of the European Union，簡稱TFEU）第四十九條法律程序，其過程是一個具有超國家性質(zhì)的政治過程，正式的入盟申請必須在通知歐洲議會和各國議會后提交理事會，歐洲委員會勸阻那些準備不足的候選國提出入盟申請。擁有候選國地位的國家由理事會根據(jù)委員會的意見正式確認，加入程序正式開始，在此期間，會對其年度進展進行審查。談判進程分兩個主要階段進行：開始結(jié)盟進程和開始入盟談判。開始談判的決定由理事會以全票的方式給予通過，歐盟委員會的任務是對候選國提出包括“哥本哈根標準”等所有候選國必須履行的義務，以及評估候選國的進展情況，主要側(cè)重于政治和經(jīng)濟條件。談判之前，委員會根據(jù)候選國的現(xiàn)實情況進行篩選，“篩選”包括詳細審查其是否達到歐盟標準。談判過程中，入盟文書分為三十五章政策領(lǐng)域章節(jié)。

二、歐盟與烏克蘭關(guān)系的演變及戰(zhàn)略

（一）第一階段（1991—2004年）：初步接觸與入盟標準的提出

作為歐洲一部分，烏克蘭于1994年6月16日與歐盟簽訂了《伙伴關(guān)系與合作協(xié)定》（Partnership and Cooperation Agreement，簡稱PCA），但歐盟拒絕了烏克蘭政府提出的與歐盟建立更深入聯(lián)系的要求，理由是歐盟對烏克蘭的經(jīng)濟水平和政治局勢并不看好。20世紀90年代，烏克蘭因自獨立以來長期實行“寡頭政權(quán)”，濫用保護主義，藐視官僚主義的存在。其次，經(jīng)濟水平落后，市場改革不完善，再加上歐盟并不贊成烏克蘭奉行的“多領(lǐng)域”外交政策，尤其是其在親西方和親俄羅斯路線之間搖擺不定。然而，歐盟并沒有放棄其入盟幻想，1999年的《共同戰(zhàn)略》體現(xiàn)了歐盟繼續(xù)擴大與烏克蘭合作意愿，表示繼續(xù)“歡迎烏克蘭加入歐洲的愿望”，并提出了幾個合作目標，并為了使其邊界上的國家和平、治理良好、歐盟賦予自己促進“朋友圈”，拉近有地緣關(guān)系的國家，以規(guī)范其人權(quán)、民主價值觀。

（二）第二階段（2004—2014年）：鄰國關(guān)系的提升與無意義的標準

2004年，歐盟和烏克蘭發(fā)生了具有里程碑意義的事件，歐盟迎來了10個來自中東歐的新成員國，烏克蘭因?qū)鴥?nèi)領(lǐng)導層和民主選舉的不滿爆發(fā)了“橙色革命”橙色革命（烏克蘭語：Помаранчева революц

？傆

я，又譯栗子花革命）：是指2004年至2005年圍繞2004年烏克蘭總統(tǒng)大選過程中由于嚴重貪污、影響選民和直接進行選舉舞弊所導致的在烏克蘭全國所發(fā)生的一系列抗議和政治事件。，歐盟為支持這一革命提出了“歐洲睦鄰政策”（European Neighborhood Policy，簡稱ENP），該政策的目標是通過與鄰國建立特權(quán)關(guān)系，協(xié)調(diào)各個層面的合作，并為歐盟及其伙伴帶來具體的利益，并為實現(xiàn)民主化、善治、尊重人權(quán)、自由提供支持。歐盟為能夠應對區(qū)域性特征，實現(xiàn)“以多換多”，制定了專門的“歐洲睦鄰與伙伴關(guān)系工具”（European Neighborhood Partnership Instrument，簡稱ENPI）作為支持ENP的金融工具。

然而，烏克蘭認為歐盟將自己與地中海國家放在了同一起跑線上，即使周邊國家成功加入歐盟，烏克蘭并未實現(xiàn)入盟愿望。歐盟與烏克蘭在2007—2012年期間就《深度與全面自由貿(mào)易協(xié)定》（Deep and Comprehensive Free Trade Agreements，簡稱DCFTA）進行了談判，但維克托·亞努科維奇于2013年與普京會晤后不久，就中止了簽署該協(xié)定的準備工作，這一地緣政治的轉(zhuǎn)變引發(fā)了“歐洲廣場革命”（Euromaidan）大規(guī)模抗議活動，2014年抗議活動達到高潮，大規(guī)模抗議者遭槍殺，亞努科維奇出逃，親歐派迅速上臺掌握了實權(quán)。

（三）第三階段（2014—2022年）：結(jié)盟關(guān)系的鞏固與安全因素的淡入

烏克蘭明確了走上親歐道路，為了阻止這一進程，俄羅斯占領(lǐng)了克里米亞，并于2014年打響頓巴斯戰(zhàn)爭。這進一步將烏克蘭推向了歐盟，2014年簽署了《歐盟—烏克蘭結(jié)盟協(xié)定》EUROPEAN PARLIAMRET.Association Agreement between the European Union and its Member States， of the One Part， and Ukraine， of the Other Part， 27 June 2014， available at.http：//data.europa.eu/eli/agree_internation/2014/295/oj.。該協(xié)定推進了相關(guān)領(lǐng)域的改革進程，包括權(quán)力下放和反腐敗。歐盟為民主、人權(quán)改革提供了重要的政治、財政和技術(shù)支持，并在2017年生效的DCFTA經(jīng)濟合作框架下，為激勵其改革提供了簽證自由等“紅利”，但仍未對其尋求加入歐盟的前景作出回應。為了進一步鞏固烏克蘭的“歐洲-大西洋路線”，議會批準了烏克蘭憲法修正案。

然而，俄羅斯為了在烏克蘭施加新的影響，于2014年占領(lǐng)了克里米亞，這一破壞局勢穩(wěn)定行為，讓歐盟更加擔心烏克蘭及其歐洲的安全，即便如此，歐盟出于對俄羅斯能源的依賴，并沒有試圖阻止危機發(fā)生。

（四）第四階段（2022—至今）：建立地緣政治聯(lián)盟與“開綠燈”

烏克蘭立即于2022年2月正式申請加入歐盟，面對其堅持親歐選擇的決心，并迫于對安全利益的考量，歐盟成員國改變了路線，愿意接納并與其建立更緊密的地緣政治聯(lián)盟，隨即于2023年12月提出啟動與烏克蘭的入盟談判的決定。這一舉動改變了歐盟在過去二十年中與其東部周邊國家建立關(guān)系的敘事方式。

然而，烏克蘭的現(xiàn)實狀況仍令人堪憂，其沿襲了2017年新的《教育法》規(guī)定，于2019年通過了《國家語言法》，限制了少數(shù)民族語言的使用權(quán)。自2018年起，匈牙利族人及其政治代表遭受了多起具有民族主義背景的暴行。東正教在其有根深蒂固的影響，這種特殊的政教關(guān)系模式，仍舊是動搖其政治改革進程的主要力量。戰(zhàn)后曾主導烏克蘭商界和政界的寡頭們失去了大量財富和影響力，但該國的腐敗現(xiàn)象并未消失。歐盟必須確保戰(zhàn)爭結(jié)束后，推動其實現(xiàn)完全民主［4］。

三、影響歐盟戰(zhàn)略的因素

（一）能力與期望差距

克羅地亞入盟后，“擴大疲勞”導致候選國加入歐盟的積極性下降。作為“金胡蘿卜”“金胡蘿卜”是指若第三國根據(jù)歐盟的“哥本哈根標準”，取得具體進展，遵循共同的價值觀，并有效實施政治、經(jīng)濟和體制改革，包括使立法與歐盟法律相一致，可以獲得與歐盟建立更緊密經(jīng)濟一體化的前景，以及更多的資金、技術(shù)援助和支持。的入盟條件，即積極實施歐盟標準可獲得入盟資格。在缺乏針對性的戰(zhàn)略和獎勵的情況下，逐漸失去效力和吸引力，歐盟擴大能力正在減弱，這不僅體現(xiàn)在共同決策能力上，也體現(xiàn)在“金胡蘿卜”的可信度上。

1.共同決策能力低下

新功能和新制度主義者認為，歐盟不再是純粹的政府間組織，但它仍然很少“超越成員國各自決定的總和”。這就決定了歐盟對外擴大也是成員國之間利益表達和討價還價的結(jié)果，因此，在擴大政策中無法表達共同立場也就不足為奇了。內(nèi)部爭論的動機可能是短期的國內(nèi)政治目標，或是成員國之間在戰(zhàn)略觀和文化上的長期差異。歐盟國家之所以一直回避將烏克蘭加入歐盟的問題，是成員國優(yōu)先考慮與俄羅斯的雙邊關(guān)系。進一步擴大可能會引發(fā)俄羅斯的消極或侵略性反應，從而影響其利益，“哥本哈根標準”成為了拒絕加入的合理借口。

2014年烏克蘭危機后，波蘭和波羅的海國家主張制裁俄羅斯，但遭到老成員國的反對，并采取了更加“務實”的立場，與俄羅斯建立了“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。2022年，匈牙利仍試圖在戰(zhàn)爭問題上保持中立，并在采取制裁措施時踩了剎車，投票決定開啟烏克蘭入盟談判時，其領(lǐng)導人建設性棄權(quán)，并指責成員國的“雙重標準”行為。

2.“金胡蘿卜”缺乏可信度

“金胡蘿卜”可信度的缺乏表現(xiàn)在候選國或潛在候選國實現(xiàn)“哥本哈根標準”后歐盟接納新成員國能力，以及推動這些國家努力實現(xiàn)歐盟標準的戰(zhàn)略方式。雖然烏克蘭立法規(guī)定了官員選舉、包容性選舉。但其民主選舉問題仍然非常棘手。2014年，推動烏克蘭民主進步的特別措施中也沒有設定具體目標和指標，而是強調(diào)需要遵守歐安組織和反腐敗國家集團在選舉標準和政黨籌資方面的建議。與此同時，2007—2013年ENPI和2014—2020年ENI中，均未涉及包括個人在法庭上保護自己權(quán)利的能力，生命權(quán)，宗教和信仰自由等相關(guān)的公民權(quán)利。然而，性別平等和非歧視往往采取政治對話的目標和原則的形式，并沒有任何預期成果和進展指標。三權(quán)分立問題一直是烏克蘭憲政發(fā)展的基石，盡管恢復了議會總統(tǒng)制共和國，但憲法改革仍是雙邊對話中最緊迫解決的問題之一。歐盟也并沒有對其不負責任的領(lǐng)導人，采取明確的法律措施。這些表明，歐盟的“哥本哈根標準”相關(guān)規(guī)定并沒有完全嵌入到烏克蘭的改革中，這主要是因為，歐盟的地域和專題，以及單邊和多邊工具之間存在大量重疊。其次，歐盟目前的人權(quán)、民主促進工作缺乏與擴大所包含的“哥本哈根標準”之間的具體聯(lián)系。最重要的是，歐盟會選擇性地使用“胡蘿卜”與“大棒”手段推廣特定的價值觀與標準，這必然會加劇實現(xiàn)歐盟目標的挑戰(zhàn)。

（二）地緣安全利益

地緣競爭的參與，安全利益的追求及歐洲邊界的保護本能，似乎暴露了歐盟捍衛(wèi)其擴大標準的能力的局限性。

直到2022年，歐盟對烏克蘭融入歐洲愿望的回應僅限于“政治聯(lián)合和經(jīng)濟一體化”，安全問題在雙方關(guān)系中處于邊緣地位。俄烏沖突后，地緣安全成為影響歐盟戰(zhàn)略，并在這次擴大中表現(xiàn)出“哥本哈根標準”逐漸失去其作用的原因之一，這主要離不開烏克蘭地緣優(yōu)勢和復雜性。烏克蘭作為東歐的一部分，位于地緣政治樞紐，處于陸地和海洋的邊緣，雖然擁有“資源財富”，但也是海權(quán)和陸權(quán)競爭要地［5］。2022年2月24日是一個歷史轉(zhuǎn)折點，俄羅斯試圖劃定并建立自己的特權(quán)領(lǐng)域，歐盟為了歐洲地緣安全的考量，積極參與俄烏沖突，不惜利用整個共同外交和安全政策（Common Foreign and Security Policy，簡稱CFSP）工具箱，積極向烏克蘭提供經(jīng)濟、軍事、人道主義和緊急援助，體現(xiàn)了歐盟安全外部依賴性［6］。并且，為了保住歐洲邊界，歐盟在烏克蘭擴大問題上為其“開綠燈”，接受烏克蘭的入盟申請，并迅速啟動入盟談判。

地緣安全局勢的轉(zhuǎn)變，增加了歐盟平衡安全與規(guī)范的挑戰(zhàn)，并且這種全球地緣政治權(quán)力競爭，同樣增加了“哥本哈根標準”實施的挑戰(zhàn)。與烏克蘭的談判在安全危機中開始，如果考慮烏克蘭所有“哥本哈根標準”的執(zhí)行情況，談判必然會推遲。因此，在這一階段的擴大中，歐盟考慮的不是以人權(quán)、民主、法治條件結(jié)束擴大，而是如何繼續(xù)這一進程。

四、結(jié)論

本文通過對歐盟和烏克蘭關(guān)系演變，以及影響歐盟戰(zhàn)略的研究發(fā)現(xiàn)，烏克蘭獨立以來，積極尋求與歐盟建立合作關(guān)系，并致力于成為歐盟的一員。歐盟雖然表面上表示“歡迎烏克蘭加入歐洲的愿望”，但其加入歐盟的申請，屢遭歐盟的婉言謝絕，但烏克蘭作為歐洲的一部分，似乎又并沒有完全從歐洲一體化進程中抹去。歐盟在對外行動中，追求利益和規(guī)范驅(qū)動成分的理性選擇，歐盟對烏克蘭的民主、人權(quán)、法治改革進程抱有很大的期望，但在接納能力上有限。此外，在危機中，安全利益的追求及歐洲邊界的保護欲望，暴露了歐盟捍衛(wèi)其擴大標準的局限性。因此，歐盟為實現(xiàn)其自身利益，在仍未“達標”的前提下，為烏克蘭“開綠燈”。但烏克蘭是歐盟歷史上第一次通過弱化規(guī)則，從“鄰國政策”向擴大的轉(zhuǎn)變，因此這種轉(zhuǎn)變的持久性值得懷疑。

參考文獻：

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［4］RAIK K，BLOCKMANS S，OSYPCHUK A.EU policy towards ukraine：entering geopolitical competition over european order［J］.The international spectator，2024（1）：39-58.

［5］解楠楠，張曉通.“地緣政治歐洲”：歐盟力量的地緣政治轉(zhuǎn)向？［J］.歐洲研究，2020（2）：1-34.

［6］LIPPERT B.EU enlargement：geopolitics meets integration policy.the eu is set to add gradualist elements to its enlargement doctrine［R］.SWP Comment，2024：4-5.

作者簡介：穆凱代斯·太力艾提（1992—），女，維吾爾族，新疆伊寧人，博士研究生，單位為中國政法大學研究生院，研究方向為歐洲政治。

（責任編輯：楊超）