鄉鎮（街道）綜合行政執法改革隊伍建設問題研究

摘要：鄉鎮（街道）綜合行政執法改革是當前全國基層社會治理改革的重要內容，其中隊伍建設問題是改革的重點工作。在厘清相關概念的基礎上，以山西省J市為例，分析認為，其鄉鎮（街道）執法隊伍建設取得一定成效，但仍存在專業化、專職化、構成穩定性和裝備規范性等方面的不足。鄉鎮（街道）執法隊伍建設的經驗與啟示：（一）創新幫扶指導機制，提升執法隊伍人員專業化程度；（二）完善激勵機制以增強執法隊伍人員動力信心；（三）加大執法人員下沉力度以提高執法隊伍專職化與穩定性；（四）統一綜合行政執法制式服裝和車輛標志以彰顯執法規范性與權威性。

關鍵詞：鄉鎮（街道）；綜合行政執法；執法隊伍；機制

中圖分類號：C916;D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）14-0051-04

On the Team Construction in the Reform of Comprehensive Administrative

Law Enforcement at the Township and Street Level

—A Case Study of J City in Shanxi Province

Yang Xiaojing

（Party School of the Jinzhong Committee of CPC， Shanxi Province 030600）

Abstract： The reform of comprehensive administrative law enforcement at the township and street level is an important part of the current national grassroots social governance reform， among which the team construction is a priority of the reform. On the basis of clarifying the relevant concepts， this paper makes a case study of J City in Shanxi Province. The results indicate that the construction of administrative law enforcement team at the township and street level has achieved certain results， but there are still problems in aspects such as professionalization， specialization， composition stability and equipment standardization. The experience and inspiration are： （1） innovating the mechanism for help and guidance and enhancing the personnel specialization of law enforcement team; （2） improving the incentive mechanism to enhance the motivation and confidence of law enforcement officials; （3） strengthening the degree of going down to lower organization levels of these officials to increase the professionalization and stability of the law enforcement team; （4） unifying the uniform and vehicle symbol of the comprehensive administrative law enforcement to highlight the normality and authority of law enforcement.

Keywords： township （street）; comprehensive administrative law enforcement; law enforcement team; mechanism

鄉鎮（街道）綜合行政執法改革隊伍建設是各地提升基層治理效能與推進鄉鎮（街道）綜合行政執法改革的重點工作，雖然各地在改革中探索了不同模式與路徑，取得了顯著成效，但有些問題與不足也逐漸顯現。因此，有必要對鄉鎮（街道）綜合行政執法改革隊伍建設的實踐情況進行理論探討。

一、相關理論與概念

鄉鎮（街道）綜合行政執法改革（以下簡稱“鄉鎮（街道）執法改革”）是綜合行政執法改革在基層的延伸，此項改革中應運而生的執法隊伍建設問題是不可忽略的重要環節［1］，我國綜合行政執法隊伍眾多，首先必須厘清相關概念。

（一）綜合行政執法隊伍

根據我國《行政處罰法》第十八條規定：“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權?！保?］與此制度相適應，我國在縣級以上相關部門組建了七支綜合行政執法隊伍。這類綜合行政執法隊伍是對行政執法在不同專業領域的橫向劃分［3］。

（二）鄉鎮（街道）綜合行政執法隊伍

鄉鎮（街道）綜合行政執法隊伍（以下簡稱“鄉鎮（街道）執法隊伍”）獨立于前述七支綜合行政執法隊伍，其執法范圍與對象向一線下沉，綜合性進一步加強，目的是實現“一支隊伍管執法”。

（三）鄉鎮（街道）執法隊伍建設

鄉鎮（街道）執法隊伍是執法隊伍中的“最后一公里”，其關系到執法的效能［4］。鄉鎮（街道）執法隊伍建設從要素上應包含執法人員、執法權限、執法設備、制度規范等；從考量標準上應考察前述要素的規范化程度、專職化程度、專業化程度等方面。規范化是指鄉鎮（街道）執法隊伍中執法行為、程序的規范與考核標準的統一，這是執法隊伍建設的基本要求。專職化是指鄉鎮（街道）執法隊伍在職責定位、工作內容、職業晉升上應區別于鄉鎮（街道）其他部門人員，這是執法隊伍建設的理論屬性。專業化是指鄉鎮（街道）執法人員的專業背景、專業能力應與執法需求高度契合，這是執法隊伍建設的長遠目標。

二、J市鄉鎮（街道）執法隊伍建設實踐現狀

J市鄉鎮（街道）執法隊伍建設由基層先行探索，再到市級層面統一規范。目前，J市鄉鎮（街道）執法隊伍建設在要素保障上基本實現，正著力推進規范化建設。

（一）J市鄉鎮（街道）執法隊伍建設歷程

2022年初，J市初步擬定了鄉鎮（街道）隊伍建設的基本要求，但在承接事項上，沒有省級統一賦權。各區（縣、市）只能根據法律法規自行制定執法清單，這就導致基層難以把握權限大小，鄉鎮（街道）執法隊伍在探索中初步組建。

2022年10月，山西省政府辦公廳印發了《山西省人民政府關于向鄉鎮人民政府和街道辦事處下放部分行政執法職權的決定》，將11個領域的55項行政執法職權下放給1 278個鄉鎮人民政府和街道辦事處行使，并將J市的兩個縣作為推進鄉鎮（街道）執法改革的試點地區。J市鄉鎮（街道）執法隊伍建設由此開始，規范化程度不斷提高。

（二）J市鄉鎮（街道）執法隊伍建設成就

J市的鄉鎮（街道）執法隊伍建設成就主要體現在隊伍要素保障方面。第一，執法人員配備到位。截至2023年底，全市118個鄉鎮（街道）按照“小鄉鎮（街道）不少于6人”，“大鄉鎮（街道）不少于10人”的標準，已全部配齊執法人員。其中，持有行政執法資格證人員占隊伍總人數90%以上，剩余人員的執法資格考試在穩步推進。第二，執法權限明晰。在省級已經明確鄉鎮（街道）法定行政處罰權、行政強制權、行政檢查權基礎上，出臺本市實施意見，指導各縣（區、市）因地制宜差異化向鄉鎮（街道）依法賦權，依法有序完成省定55項執法事項賦權工作，結束了各鄉鎮（街道）權限承接的無序狀態。第三，執法設備設施逐步落實。截至目前，各縣（區、市）均從財政經費中單列了專項經費，并配備了執法車輛和執法記錄儀等執法設備。在辦公場所上，大部分鄉鎮（街道）已按規定設立“五室一庫”（辦公室、詢問室、聽證室、檔案室、接待室、物品管理庫），其他鄉鎮（街道）也在逐步推進。在平臺建設上，J市六縣（市）已探索建立了“1+N”行政執法和社會治理指揮調度平臺，實現了基層執法科學化、精細化、智能化運作。第四，制度保障逐步完善。截至2024年1月，J市已經出臺10余項規范性文件來指導此項改革的各個方面，其中與隊伍建設相關的有6項，包含執法流程、縣鄉執法銜接運作機制、執法考核等方面。因此，J市鄉鎮（街道）執法隊伍建設已經達到基本要求，但其規范化、專職化、專業化程度等方面還存在不足。

三、J市鄉鎮（街道）執法隊伍建設存在的不足

從鄉鎮（街道）執法隊伍建設的考量標準來看，J市的鄉鎮（街道）執法隊伍還存在專業化、專職化、穩定性不足的問題。在執法裝備上，仍存在規范性不足的差距。

（一）執法隊伍專業化不足

鄉鎮（街道）執法改革中J市采取的模式是“先搭臺、后唱戲”，即確保隊伍先快速組建，再在執法實踐中逐步提升，保證改革快速推進。為提高執法隊伍業務素質J市印發了《J市鄉鎮（街道）綜合行政執法工作手冊》等多項執法操作類型的規范性文件。但在調研中發現，配合改革節奏選拔出的執法隊伍只是通過速成培訓考試取得行政執法資格，且大部分人沒有法學專業背景，對于行政執法的理論的理解、實踐的運用仍有待提高。即使有實操手冊、文書樣板等規范性指導文件在手，但有的鄉鎮（街道）執法人員存在“不敢執法”“不會執法”的心理，導致至今仍未有一起執法案件。隨著賦權事項的增多，執法隊伍業務素質將面臨考驗。

（二）執法隊伍專職化不足

目前，J市雖然基本配齊執法人員，但存在“一崗多責”情況。在調研中發現，鄉鎮（街道）執法隊伍隊長、副隊長由鄉鎮長、副鎮長或街道辦主任、副主任擔任，都是兼職；執法人員多是從其余崗位抽調的在編行政、事業人員，實際還承擔著黨建、經濟、農業、基層社會治理等各項工作，不能保證專崗專責。

（三）執法隊伍構成穩定性不足

在調研中發現，雖然推進鄉鎮（街道）執法改革1年有余，由于重視程度不足、人事調動頻繁、兼職事項過多、保障激勵機制不健全等原因，有的鄉鎮（街道）執法人員至今不斷調整，執法時間、精力無法保障，導致執法隊伍穩定性不足，從而影響改革進程。從長遠來看，執法隊伍的“一崗多責”與基層人事調整的現實情況勢必會影響執法隊伍構成的穩定性。

（四）執法隊伍裝備規范性不足

J市雖然配備了執法車輛、執法服裝等設備，但缺乏統一的標識樣式，規范化程度不足。比如，執法車輛，各縣（區、市）車輛噴涂的顏色、字樣、徽章標志各不相同，有的區縣執法車輛顏色以白底為主，車身正面寫有藍色字樣“行政執法”，側面寫有藍色字樣“執法”且配有徽章樣式標識；有的區縣車輛顏色以黑底為主，車身側面噴涂“橢圓藍底圖案+白色‘綜合行政執法’字樣”組成的標識，有的區縣車輛連標識都沒有。比如執法服裝，以印有“綜合執法”或“行政執法”的黑色反光背心為主，與其他七支綜合執法隊伍制式服裝相比，不夠正式。這不僅減弱了執法人員的職業認同感，更削弱了社會認同感，影響了執法隊伍的莊重嚴肅形象，有損執法權威性。

四、鄉鎮（街道）執法隊伍建設的經驗與啟示

J市鄉鎮（街道）執法隊伍建設方面存在的不足，是現階段許多地區面臨的共性問題。從目前實踐來看，除了浙江等地的“大綜一體化”綜合行政執法改革，在體制方面理順“人、權、事、責”，比較徹底地下放權限、資源、人員到鄉鎮（街道）外，我國大部分地區的鄉鎮（街道）執法改革僅僅是權限的下放，存在許多機制、體制障礙。因此，筆者將梳理全國先進地區的典型做法與經驗，從機制、體制層面提出建議，為各地區加強鄉鎮（街道）執法隊伍建設提供參考。

（一）創新幫扶指導機制，提升執法隊伍人員專業化程度

1.針對執法人員“不會執法”的困境，建議推廣縣級執法機關-鄉鎮（街道）“包聯結對”機制。根據各鄉鎮（街道）承接賦權事項的類型以及實踐中執法集中的領域或執法中的薄弱環節與相關的縣直機關建立“一對一”包聯結對機制。很多地區已經率先探索此項機制，具體操作是：安排縣級綜合行政執法隊結對包聯鄉鎮與城區，跟蹤進行業務指導、開展業務培訓，幫助解決行政執法工作中遇到的困難和問題。建議不同地區可結合實際將此項機制進一步深化，常態化運行。可參考鄉村振興工作隊下鄉制度，選派縣級執法部門骨干人員以年為單位脫產駐鄉鎮（街道）掛職，穩固縣級執法機關與基層執法隊伍的包聯指導關系。

2.創新鄉鎮（街道）跟班培訓機制。在推廣包聯結對機制基礎之上，創新鄉鎮（街道）跟班培訓機制。建議學習借鑒山東省、河北省等地區的做法。具體設想如下：以包聯結對機制為基礎，探索分批次選派鄉鎮（街道）執法人員赴結對縣級執法機關現場觀摩、參與執法，每次派駐人數結合縣級執法機關與鄉鎮（街道）實際情況選定1—2人，以查辦一個完整案件流程為周期，力求提高鄉鎮（街道）執法人員實操能力。

（二）完善激勵機制以增強執法隊伍人員動力信心

針對執法人員“不敢執法”的心理，要完善相關機制，解除執法人員后顧之憂，增強執法信心［5］。第一，完善考核機制，對鄉鎮（街道）綜合行政執法情況進行差異考核、分類評價。第二，完善激勵機制，根據考核結果對優秀集體和個人予以物質或精神獎勵，鼓勵鄉鎮（街道）執法人員參加國家法律職業資格考試，并對通過考試的人員予以獎勵。第三，完善容錯機制，根據“三個區分開來”“三個區分開來”：把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。原則，對執法中的失誤要辯證看待，保護執法人員的積極性、主動性、創造性。

（三）加大執法人員下沉力度以提高執法隊伍專職化與穩定性

目前，很多地區鄉鎮（街道）執法人員全部由鄉鎮（街道）現有編內人員組成，不僅不利于執法隊伍的專職化與穩定性，更難以應對賦權事項下沉基層不斷增多的趨勢，因此，必須加大人員下沉力度，有兩種做法可供參考借鑒。

1.管理體制不變，探索“人隨事走、財隨事轉”機制。短期來看，可參考江蘇、湖北、山東等地區，探索“縣（區）屬、鄉（街）用、鄉（街）管”模式，下沉人員編制關系可保留在原單位，其工作關系、組織關系等由鄉鎮（街道）統一管理，下沉人員可兼任鄉鎮（街道）執法隊伍相關崗位職務。按照“人隨事走、財隨事轉”的原則，給予鄉鎮（街道）相應的財力保障。此項機制創新是執法人員下沉的過渡模式。

2.下沉行政執法人員編制，探索“編隨事走、人隨編走”管理體制。長期來看，隨著下放權限事項增多，在前述“人隨事走、財隨事轉”模式成熟的地區可進一步整合鄉鎮（街道）執法隊伍力量，參考浙江、河北等省份，按照“編隨事走、人隨編走”的原則，統籌考慮鄉鎮（街道）規模、財政保障能力及承擔的行政權力事項、崗位設置等，進行體制改革，大力推動編制資源向鄉鎮（街道）集聚。此項體制創新符合執法人員不斷下沉的目標趨勢。

（四）統一綜合行政執法制式服裝和車輛標志以彰顯執法規范性與權威性

在執法制式服裝方面，2020年財政部、司法部共同制定了《綜合行政執法制式服裝和標志管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對生態環境保護等六大領域的綜合行政執法制式服裝和標志管理進行了規范統一?！掇k法》第六章附則第二十六條還明確規定：“實行更大范圍跨領域跨部門執法的可以參照辦法執行。”［6］鄉鎮（街道）執法改革當然屬于“更大范圍跨領域跨部門執法”。在實踐中，各地區參照六大執法隊伍的制式服裝與通用標志，在一定程度上進行了統一，但做法不一。一種做法是在省級層面統一適用綜合行政執法制服，但參照《辦法》設計標識，如湖北省；另一種做法是直接適用綜合行政執法制服和標識，如江蘇省，上述兩種標志適用均不違背《辦法》精神。在執法車輛方面，中央層面沒有明確對鄉鎮（街道）綜合行政執法車輛進行規范。實踐中，一種做法是在省級層面自行設計車輛標識并出臺規范，如河北??；另一種做法是直接適用綜合行政執法標識，此種做法比較普遍。

從上述實踐來看，針對此項改革中服裝車輛的規范，省級、市級層面參照《辦法》為鄉鎮（街道）執法隊伍發放制式服裝與統一標志的車輛是趨勢，也有助于彰顯執法權威性。但是，省級市級層面權限畢竟有限，也面臨一定的違法風險，國家司法部、財政部等相關部門應該盡快出臺鄉鎮（街道）綜合行政執法隊伍服裝與車輛標識的相關制度，對鄉鎮（街道）執法隊伍的裝備進行統一規范，加強鄉鎮（街道）執法隊伍規范化、專職化、專業化建設。

五、結束語

近年來，J市高度關注鄉鎮（街道）綜合行政執法隊伍建設問題，但仍存在諸多不足之處，這也是各地面臨的共性問題。各地應在市級層面創新機制，提高鄉鎮（街道）執法隊伍專業化程度；省級層面應理順體制，加大鄉鎮（街道）綜合行政執法資源，特別是人員的下沉力度，提升鄉鎮（街道）執法隊伍專職化程度；國家層面也應該關注到鄉鎮（街道）綜合行政執法制式服裝和車輛標志問題，盡快完善相關制度，推動鄉鎮（街道）綜合行政執法隊伍規范化建設。

參考文獻：

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［5］劉炤.堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法［N］.人民日報，2021-3-18（16）.

［6］財政部、司法部印發《綜合行政執法制式服裝和標志管理辦法》［EB/OL］.中華人民共和國司法部網.（2020-12-21）［2024-01-20］.

https：//www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/gwxw/xwyw/szywbnyw/202012/t20201221_148951.html.

作者簡介：楊小靜（1993—），女，漢族，山西晉中人，單位為晉中市委黨校，研究方向為法治建設、基層法治治理。

（責任編輯：張震）