生態環境修復責任的行政法律屬性與制度構建

2024-12-31 00:00:00鮮文璽

西部學刊 2024年14期

摘要：生態環境修復責任的法律屬性尚存爭議，有民事責任說、行政責任說和多元責任說等觀點。鑒于生態環境修復責任的公益性、強制性和補救導向性特征，主張將其界定為行政法律責任。為完善生態環境修復責任制度，應借助環境法典編纂契機，從拓寬責任主體范圍、制定科學修復標準、健全修復資金制度和強化行政部門監管職責等方面著手，推進責任制度建設，助力生態文明發展。

關鍵詞：生態環境修復責任；行政法律責任；環境法典；制度構建

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）14-0069-04

The Administrative Legal Attribute and Institutional Construction

of Ecological Environment Restoration Responsibility

Xian Wenxi

（Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061）

Abstract： The legal attribute of ecological environment restoration responsibility is still controversial including civil liability theory， administrative responsibility theory， and multiple responsibility theory. In view of the public welfare， mandatory and remedy-oriented characteristics of ecological environment restoration responsibility， this paper advocates defining it as administrative legal responsibility. In order to improve the responsibility system of ecological environment restoration， we should take the opportunity of the compilation of Environmental Code to promote the construction of responsibility system and promote the development of ecological civilization from the aspects of broadening the scope of responsibility subjects， formulating scientific restoration standards， improving the restoration fund system and strengthening the regulatory responsibilities of administrative departments.

Keywords： ecological environment restoration responsibility; administrative legal responsibility; Environmental Code; system construction

生態環境修復責任作為維護生態安全、推進生態文明建設的重要法律責任備受關注。尤其是民法典首次以私法形式確立了“生態環境修復責任”這一新的責任形式后，關于生態環境修復責任的法律屬性引發了學界廣泛討論。不少學者認為，民法典將生態環境修復責任納入侵權責任編，應解釋為民事責任。另一些學者則主張生態環境修復責任屬于行政責任，還有學者提出其屬于多元責任。生態環境修復責任法律屬性和定位不明的情況，導致修復責任追究機制規定散亂、責任范圍語焉不詳、修復資金使用管理不規范等諸多問題，影響了生態環境修復成效。

當前正值環境法典編纂的關鍵時期，準確界定生態環境修復責任的法律屬性，構建完善的生態環境修復責任制度體系，對于維護生態安全、推進生態文明建設具有重要意義。本文擬在厘清生態環境修復責任的概念、內涵及特征的基礎上，通過對不同學說的評析，探討生態環境修復責任之法律屬性，主張將其界定為行政法律責任，并在此基礎上提出生態環境修復責任制度的完善建議，以期為推進生態環境修復工作、保障生態文明建設提供法治支撐。

一、生態環境修復責任的內涵解析及特征提煉

生態環境修復責任以“生態環境”這一公共利益為保護對象，旨在通過責任人的修復行為改善生態環境質量，恢復受損的生態系統服務功能。為準確把握生態環境修復責任的內涵，需要從生態環境修復的目標和對法律責任的法理解釋兩個維度進行探討。

從生態環境修復的目標看，生態環境修復是利用生態系統的自我恢復能力，并輔以人為措施等“外界作用力”使受損生態系統在結構和功能上“部分或全部恢復到原初狀態”［1］。這一修復過程強調生態系統整體性的重建和生態服務功能的提升，而非僅對污染和破壞的輕度治理。要有效實現這一目標，行政主體應發揮主導作用，運用科學方法確定修復方案并推進實施。由此，生態環境修復責任具有強制推進性的特點，解決生態環境問題最有效的途徑仍應是環境行政管理。許多國家將生態環境修復明確規定為政府義務，如加拿大、俄羅斯的《環境保護法》和美國的《超級基金法》中均對政府應采取措施保護、提高和恢復環境作出規定［2］。當然，隨著環境問題持續惡化，若全部由政府承擔修復責任，不僅增加政府財政負擔，也違反“污染者付費”原則，不利于消除環境外部性。因此，生態環境修復責任的社會化亦成為必然，責任主體的范圍由政府擴大至侵害者個體，雙方共同負擔起相應的生態環境修復工作。

從法理解釋上看，法律責任是法律義務履行的保障機制和法律義務違反的懲戒機制。根據權利義務對等原則，法律責任的邊界取決于法律權利。那么，在生態環境修復領域，究竟何種權利與修復義務相對應，從而界定修復責任的范圍？對此，在生態環境修復領域，與生態環境修復義務相對應的應當是具有公共性的環境權，即“權利主體享受良好環境的權利”［3］?？隙ōh境權作為其權利基礎具有堅實的法理依據：一是我國憲法和環境保護法均規定了政府保護和改善環境的義務，這與生態環境修復的宗旨和價值實質保持一致；二是環境權的確立使環境利益納入法律保護范疇，與環境保護義務構成統一，符合權利義務對等原則；三是環境權為我國生態文明建設和環境法治進程提供了必要的權利支撐。

基于上述，生態環境修復責任應當在行政法框架下加以理解，是行政相對人違反環境行政法律義務或者行政機關未依法履行環境保護職責時所應承擔的法律責任［4］。這一責任具有鮮明的公益性和共享性特征，其承擔有助于恢復生態系統服務功能，其利益為全社會所共享。同時，生態環境修復責任更側重于受損生態環境的修復，充分體現了以補救為導向的特點［5］，這與傳統的以懲罰和威懾為主的責任承擔方式存在區別。

二、生態環境修復責任法律屬性的學說爭議與行政屬性界定

（一）生態環境修復責任法律屬性的學說評析

生態環境修復的法律屬性一直是學界爭議的焦點。探討生態環境修復責任的法律定位，需要在梳理各種學說觀點的基礎上，結合其特點進行深入分析和理論重構。

民事責任說以民法典將其納入侵權責任編為依據，強調生態環境的財產屬性和修復責任的損害補償功能，主張將其定性為民事侵權責任。然而，生態環境兼具自然屬性和社會屬性，不宜簡單等同于民事財產。且生態環境修復存在諸多技術和評估難題，受技術成本、環境基準因素、環境要素等諸多方面的影響［6］，無法準確補償復雜生態系統損失，更為強調修復過程結果。其修復過程需要公權力和公共機構等多方面的參與和監督，而行政機關作為責任主體的法律地位也有別于一般民事主體，難以完全適用民事責任規則。按照私法自治原則，原告可以自由選擇是否請求被告承擔生態修復責任，如果原告僅要求賠償自身遭到的損失，不要求生態修復，那么生態環境的損害則無從救濟。但生態環境修復是為了救濟這種特殊公益而產生，旨在修復被污染或破壞的生態環境本身。這種治理和修復生態環境的義務是主動和強制性的，不以實際損害的發生為前提。

行政屬性說立足于生態環境修復責任的實質和目的，主張將其納入行政法律責任范疇。這一觀點存在較為深刻的理論基礎和實踐需求。首先，生態環境修復的公益屬性契合行政救濟的宗旨?；凇肮残磐小崩碚?，生態環境的保護與修復本就是環境行政機關的職責［7］。與以個人責任承擔和權益救濟導向的民事責任相比，行政救濟更能適應龐大修復任務的需要。其次，面對生態環境事件的破壞性和負面效應，行政救濟能快速應對、組織資源，滿足生態修復的緊迫性要求，這在個體能力不足時尤為重要。再者，生態環境修復責任的實現方式也是以行政代履行制度為藍本而演變出的生態環境損害代修復制度。這種制度允許行政機關通過監督和公權力的運用來確保生態修復的持續和有效。以（2020）瓊72民初316號案件為例，法院指出“勞務代償一般適用于賠償金額較小且被告賠償能力不足的情形”。因此，在這種情況下，法院將經濟責任轉化為行為責任，責令被告提供公益勞動以抵償生態環境損害。然而，這并沒有實際上修復受損的生態環境。這一案例表明，行政責任在生態環境修復中的必要性和有效性。綜上，從生態環境修復責任的性質、目的以及實現方式來看，該說提供了一個全面而合理的解釋框架，強調了行政機關在生態環境保護中的核心作用，對于加強生態文明建設具有重要的理論和現實意義。

多元責任說試圖在民事、行政和刑事責任之間尋求平衡，注重生態環境修復責任的復合特征［8］。然而，多元歸責雖有其合理性，但容易導致責任性質與實現機制的混淆［9］。并且，以多元屬性說視角下的實現機制出發，各屬性間的生態環境修復銜接尚存在問題。典型如“康菲溢油”重大事故中的重復立案問題，究其原因在于公法與私法銜接不暢，依民法典賦予私法部分生態環境修復責任，導致同一損害行為既可由行政機關規制，也可由司法機關調整［10］。

（二）行政屬性說的反思與完善

從行政角度分析生態環境修復責任的屬性問題立論清晰，但仍需要回應立法上和實踐中存在的現實問題。第一，現行立法模式下，生態環境修復責任常通過民事訴訟程序認定，如何回應立法上存在的沖突，學界尚未形成共識。第二，過度強調行政權力可能會形成“大政府”理念，不僅會影響社會力量和其他機制的發揮作用，也不利于政府內部權力的制衡。因而，必須處理好行政權力與其他力量的關系，發揮各方優勢，共同推進生態環境修復。第三，行政屬性說主要強調企業和政府應當承擔生態環境修復責任，但忽視了其他社會力量也可以承擔修復責任的情況。通過適當擴大生態環境修復責任的主體范圍則有利于責任分散，也有利于社會各方參與。第四，政府自身治理能力的提升是行政屬性說的有效實現的基礎。當前，我國政府治理能力還有待加強，行政機關的專業能力也需要提高。與此同時，行政法律責任體系也還不夠靈活開放。只有持續推進政府治理體系和治理能力現代化，行政屬性說才能得到最終實現。

綜合上述，行政責任說與生態環境修復責任的本質特征更加契合，為其制度構建提供了堅實的理論基礎。在此基礎上，應進一步探討生態環境修復責任與傳統行政責任的區別，注意解決多元實現途徑、權力制約、責任主體范圍等問題，完善制度設計。鑒于生態系統的整體性和均衡性，立法保障不宜采取割裂的專項立法模式，而應借助環境法典編纂契機，在法典中對生態修復責任進行系統規定［11］。這不僅符合生態修復責任的行政屬性特點，也有助于突出環境法典的公法色彩，為生態環境綜合治理提供完備有力的法治保障。

三、明晰生態環境修復責任行政屬性的實現路徑

為有效落實生態環境修復責任，現階段法典編纂應著眼于體系構建，明確責任主體、制定科學合理的修復標準、健全修復資金制度以及強化行政主管部門監管職責。在總則編，應首先闡明其行政屬性，明確政府在生態環境修復中的主導地位和監管職責。同時，確立“污染者修復”和“公眾參與”等基本原則，為生態環境修復責任制度構建奠定基礎。在分則編中，完善生態環境修復責任的具體制度，以下將進行展開。

（一）明確生態環境修復的責任主體

于此，可參考美國《超級基金法》規定，將直接污染破壞生態環境的個人和組織作為主要修復責任人，同時納入與污染行為存在重要關聯的潛在責任人［12］。在無法定位直接和潛在責任人時，政府應承擔起“兜底”責任，通過設立生態環境修復基金等方式，組織開展修復工作。盡管實踐中生態環境修復的責任主體多為私人，既然所修復的是公共利益之損失，那么追究生態環境修復責任的主體仍然應當是國家明文規定的機關或法律規定的組織。多元化的責任主體設置既有利于分擔修復任務，也有助于發揮政府的生態環境托管職責和應對環境突發事件的主導作用，廣泛調動社會力量參與。

（二）制定科學合理的修復評價標準

我國現行相關法律規定的生態環境修復標準——2014年《環境損害鑒定評估推薦方法（第II版）》的“環境基線”參照標準和2015年《環境民事公益訴訟司法解釋》的“恢復環境原狀”標準——均面臨一定的應用難題。前者因部分地區存在數據缺失而難以普遍適用［13］，后者則因生態損害本身的不可逆性而難以實現，引發學界討論。立法和司法文件中存在表達上不統一的問題，在一定程度上導致了司法實踐出現混亂。為此，迫切需要制定一套既科學又切合國情的生態環境修復評價標準，綜合考慮環境基線和生態系統服務功能等多維度評價指標，形成涵蓋不同區域和損害類型的評估標準體系。在此基礎上，考慮到技術裝備和經濟條件的限制，可采取分階段提升策略，先行實施初步修復，隨著技術進步逐步擴大修復規模和深化修復效果，以實現生態環境的持續恢復與提升。

（三）建立可持續的修復資金制度

當前，我國生態環境修復資金管理方面存在規范性的缺失，尤其在司法實踐中，判決所產生的修復資金往往被上繳至法院，而后續的修復主體和管理細節卻未在判決書中得到明確。這一現象在案例（2019）蘇01民初3523號中得到體現，其中雖然生態環境修復費用已繳納至法院，但管理主體的具體信息并未闡釋。同樣，在案例（2018）渝04民初523號中，環境民事公益訴訟的修復資金被指定交至法院認可的管理單位賬戶，但具體的管理和使用流程同樣缺乏透明度。為解決這一問題，環境法典編纂過程中應當明確設立由政府主導的生態環境修復基金，并構建獨立的監管機制以確保資金的?？顚Ｓ?。同時，完善資金使用管理制度，明確資金的分配、使用等各環節要求，確保資金的規范高效使用，避免因條件過寬而導致基金資金供給不足，影響其可持續運轉。

（四）強化行政主管部門的全過程監管職責

明確生態環境主管部門牽頭制定修復規劃，落實具體修復措施，動態監測修復過程，評估修復成效。具體來說，行政監督應從修復方案制定之初即介入，全程跟進方案制定和審批情況，確保責任主體切實履行修復責任。同時，加強與相關職能部門的協同配合，形成工作合力。有管轄權的自然資源主管部門可以組織成立臨時委員會，對修復項目進行監督，并及時反饋自然資源主管部門。探索建立第三方參與機制，引入環保組織、志愿者等社會力量參與修復全過程監督。完善信息公開和公眾參與制度，接受社會監督，提高修復工作的透明度和公信力。

四、結束語

生態環境修復責任本質上是對生態環境利益的公共救濟，應充分發揮環境法調整生態損害責任的獨特功能。生態修復責任具有公益性、強制性和補救導向等特征，將其簡單界定為民事責任或賦予其多元屬性，都存在一定局限。基于生態修復責任的特殊性，除行政法律責任外其他法律責任均對生態修復責任形成排異，只有行政法律責任框架下才存在其合理的定位空間。

環境法典編纂應立足生態環境修復責任的行政屬性，遵循體系化思維，完善制度供給，強化制度執行，切實發揮法治在生態文明建設中的基礎性作用。通過“政府主導、多元共治”的生態環境修復責任制度體系，凝聚各方合力，推動解決生態環境突出問題，為建設美麗中國、維護生態安全提供堅實法治保障。

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