被拆遷者行為視角下的城市拆遷矛盾問題研究

摘 要：本文運用文獻研究法、問卷調查法和Logistic回歸分析，從被拆遷者行為著眼，深入分析城市拆遷矛盾產生的機理，提出解決拆遷矛盾的建議。研究表明：（1）被拆遷者對于\"城市拆遷中的利益是否需爭取\"這一問題的態度越強烈，越容易引發城市拆遷矛盾；（2）被拆遷者對補償標準的認定更多源于自身心理預期，以及其他拆遷案例的對比，而非專業機構的評估；（3）在關注拆遷具體制度因素的同時，需要塑造良好的社會氛圍和社會輿論。因此，拆遷矛盾表面上是由被拆遷者預期意愿與現實行為的背離產生的，但本質問題還是利益主體間的博弈和制度設計的不足。需要從矛盾發生的機理入手，建立更為合理的利益表達機制和利益平衡機制。

關鍵詞：拆遷矛盾；利益博弈；補償；機制；Logistic回歸分析

中圖分類號：F293.2" 文獻標識碼：A" 文章編號：1673-260X（2024）08-0041-05

隨著我國城鎮化進程的不斷深入，很多城市正經歷著大拆大建，這一方面表現為城市擴張對原有農村地區的蠶食，另一方面表現為城市舊城區的更新改造。無論哪種情況，城市拆遷所引發的社會矛盾已經屢見不鮮，據法制網輿情檢測中心《2012年群體性事件研究報告》，由于征地強拆導致的群體性事件占到全年群體性事件的22.2%[1]。面對嚴峻的形勢，中央出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》），旨在規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收人的合法權益。但征收條例的實施并沒有有效遏制沖突的發生，因城市拆遷而產生的各種矛盾仍層出不窮，影響到整個城市的經濟社會發展，甚至對政治、治安、社會穩定產生影響。

按照《征收條例》的規定，拆遷行為屬于行政法律關系[2]，涉及的利益主體較為明確，即政府、拆遷人和被拆遷人。長期以來，學界對拆遷矛盾問題的研究主要集中在三個方面。其一，政府行為。現實中城市拆遷工作主要由政府推動，同時政府也是拆遷矛盾的化解者。因此，學者關注政府行為，認為中國城市房屋拆遷管理中存在著政府失靈現象，譬如政府職能的“錯位”“越位”“缺位”[3-5]，由此提出政府不能既當裁判員，又當運動員，不應過多地干涉城市拆遷工作，要加強對政府行為的監督，逐步建立公眾參與機制。其二，拆遷補償問題。關于拆遷補償問題的研究是拆遷問題研究的重點，學者的研究視角隨著拆遷問題的演變發生著變化。早期的研究，學者普遍認為拆遷補償標準過低[6-9]，無法體現房屋、土地的真正價值，應提高補償標準，至少要滿足被拆遷人住房的基本需求[10]。隨著城市拆遷問題的發展，不少新的情況凸顯出來，學者逐漸認識到拆遷矛盾已經不是簡單的補償標準問題，也開始理性地看待城市拆遷的現實情景[11，12]。其三是對城市拆遷的法學思考。主要是探討拆遷的前提——“公共利益”在法律上如何界定[13]，拆遷的程序要件是否規范[14]等問題。

從已有的研究來看，片面地把拆遷矛盾歸咎為政府行為的不規范，監督不到位；或者一味地把被拆遷者看作弱勢群體，被侵害方的認識確實存在問題，至少是沒有全面、客觀地看待拆遷矛盾問題，與實際不符。筆者在社會調查中發現，當前我國大多數城市（包括發達地區和欠發達地區）拆遷過程中存在著一種近似悖論的現象，即一方面居民等待拆遷，甚至渴望拆遷；而另一方面當拆遷真正到來時又百般抵制，甚至造成拆遷沖突。所以本研究從矛盾發生的機理入手，探索建立更為合理的利益表達機制和利益平衡機制，即從被拆遷者的視角出發研究拆遷矛盾問題，為更有效地解決拆遷矛盾提供新思路。

1 數據、變量與方法

1.1 研究區概況及數據來源

呼和浩特市是內蒙古自治區的首府，市域面積為17224平方公里，轄4區、4縣、1旗。進入新世紀以來，隨著城鎮化進程的推進，呼和浩特市經濟社會發展非常迅速，城市更新改造力度不斷加大。呼和浩特市城市擴張，城市拆遷改造過程中也暴露出了一些問題，產生了不少矛盾，而且矛盾的形式也隨著社會的發展不斷變化，各方利益主體在努力化解矛盾的同時也進行了多方博弈。總體來看，呼和浩特市的城市拆遷案例比較多，提供了豐富的調查素材，因此本文選取呼和浩特市作為典型調查區，從被拆遷者行為視角分析城市拆遷矛盾問題。

本文數據主要源于2018年5月至2020年5月對呼和浩特市的實地問卷調查，涉及2005年以來回民區、玉泉區、新城區和賽罕區的20多個拆遷項目，其中賽罕區項目占到總數的一半左右（賽罕區是城市擴張的主要區域），累計收回問卷392份。其中已經歷過城市拆遷的受訪者183人，占比47%；未來將面臨城市拆遷的受訪者121人，占比31%；未經歷過且短期也不面臨城市拆遷的受訪者88人，占比22%。在已經歷過和將要面臨城市拆遷的房屋性質中，農村集體土地上的房屋占43%，城市國有土地上的房屋占57%。調查過程中選取樣本的性別、年齡、文化水平、婚姻狀況等均按照社會調查的基本方法實施，被調查群體的代表性符合研究需要。

1.2 樣本特征

調查結果顯示，有79.1%的受訪者愿意接受城市拆遷，只有8.7%的受訪者明確表示不愿意拆遷，剩下的12.2%的受訪者表示不確定，要看情況。而這12.2%的受訪者其實更多傾向于城市拆遷，只是受訪時因某些各自的特殊情況（如正經營著小飯館）而不好判斷未來的得失，故表示不確定。通過調查分析可以看出，在預期拆遷階段，民眾對拆遷工作充滿期待，并積極爭取即將獲得的拆遷收益，力爭最大化，應該說，民眾已經做好了與政府、拆遷方進行博弈的準備，各方博弈的焦點即拆遷補償。

調查樣本的基本特征顯示，392份回收問卷中，從性別構成來看，男性占54.4%，女性占45.6%。從受訪者年齡結構來看，未滿20歲的占1.94%，20歲-30歲的人群占18.53%，31-40歲的人群占30.83%，41-50歲人群占14.44%，51-60歲人群占15.73%，年長于60歲人群占18.53%。從受訪者受教育水平來看，文化水平低于初中的受訪者占13.15%，初中文化水平的占19.83%，高中文化水平的占19.83%，高中以上文化水平的占47.19%。從受訪者婚姻狀況來看，未婚人群占14.98%，已婚有子女人群占77.31%，已婚無子女人群占7.71%。總體而言樣本具有較高的代表性。

1.3 變量描述

本文以“是否愿意城市拆遷”“自己得到的補償與周圍人相比是否公平”“周圍經歷過拆遷的人現在生活如何”“城市拆遷中的利益是否需爭取”“對釘子戶的看法”和“是否會因故土情結拒絕拆遷”六個問題作為被拆遷者的態度判斷。以“被拆遷者訴求是否得到有效表達”“社會保障是否完善”“補償標準的合理性”“城市拆遷過程規范性”“對周圍強拆現象的感知”等問題作為被拆遷人對城市拆遷所在社會背景和制度感知的判斷。以“是否經歷過拆遷”“房屋性質”“家庭關系中是否有干部身份”“是否有政府公務人員或事業單位人員”“是否參加了社會養老保險”等社會資本問題作為感知行為控制因素。

2 結果分析

根據呼和浩特市的調查數據，運用SPSS軟件分析不同年齡組、最高學歷兩項因素對拆遷意愿的影響時發現，不同年齡組、不同學歷，在拆遷意愿的表現上差異均不顯著（plt;0.05時，表示差異顯著）。可見，大多數人擁有拆遷意愿，而且不受年齡段、學歷層次的影響，這說明拆遷意愿在一定程度上具有普遍性。

意愿反映了人們想要達到某個特定的目標和方向，直接影響人的行為。按照該邏輯，城市拆遷過程中居民的預期意愿將在很大程度上影響拆遷工作的進展，然而現實卻有很大的出入。根據調查數據，在已經歷城市拆遷的人群中，有高達78.5%的人在拆遷初期因對補償不滿而抵制拆遷；在未來將面臨城市拆遷的受訪者中，有超過60%的人表示，如果補償達不到心理預期，將采取抵制措施；僅有不足10%的受訪者明確表示不會抵制，而這一群體主要以國家機關工作人員和有較高收入的人群為主。

運用SPSS軟件對392份有效問卷的數據進行Logistic回歸處理。在選入變量標準=0.05和剔除標準=0.1的水平上進行Logistic回歸分析。在回歸時，采用的回歸方法是Forward conditional方式。在處理過程中，首先將所有影響因變量的自變量都帶入模型進行檢驗，根據檢驗結果，將對因變量影響并不顯著的自變量進行剔除，然后繼續檢驗，直到自變量對因變量影響的檢驗結果基本顯著為止。將數據帶入進行篩選和檢驗，得出最后的估計結果。

從模型的擬合優度來看，調整后的R2達到0.731，擬合優度較好，且模型的預期準確率也達到75.9%，回歸結果具有一定的可靠性。從被拆遷者行為視角來分析，拆遷矛盾產生的機理如下：

（1）態度特征變量中，“城市拆遷中的利益是否需爭取”在5%的顯著性水平上是顯著的，且正向影響拆遷矛盾的產生。表明被拆遷者對該問題的態度越強烈，即越多人認為城市拆遷中的利益是需要爭取的，則越容易引發城市拆遷矛盾?！白约旱玫降难a償與周圍人相比是否公平”變量在1%的顯著性水平上是顯著的，且系數為-0.739，表明每增加一個人認為自己得到的補償與周圍人相比不公平，則抵制城市拆遷引發矛盾的可能性將增加0.739個百分點。通過分析結果可看出，在態度特征變量中“自己得到的補償與周圍人相比是否公平”“城市拆遷中的利益是否需爭取”為導致城市拆遷矛盾的主要因素，即人們從心理上不相信政府，也不相信周圍人，認為通過博弈可取得更大的利益。而政府往往也會為了更快地推進拆遷工作的順利進行，對被拆遷者的各種要求做出相應的讓步，此時政府與被拆遷者之間達成的利益博弈的結果往往是大家都基本接受的，而這一結果通常會達到大多數被拆遷者的預期訴求，調查顯示，有50.3%的被拆遷者表示最終得到的補償高于預期。人們通過對這種情況的感知，也逐漸滋生出“城市拆遷補償偏低”“分配不公平”等想法，從而助長了人們通過抵制拆遷獲得利益的行為。

其他因素，如對“釘子戶”的看法、是否會因“故土情結”拒絕拆遷等因素對拆遷矛盾產生的影響不顯著，表明這些因素對引發城市拆遷矛盾的作用較小?，F實中，會因“故土情結”拒絕拆遷，僅僅是極少數的情況，而且以高齡老人為主，不能代表被拆遷者的普遍心態。而“釘子戶”則是被拆遷者中較為特殊的情況，有很多學者認為，“釘子戶”是政府與被拆遷者之間利益博弈的結果，媒體更是對于“釘子戶”充滿了同情，但他們忽略了“釘子戶”與大多數被拆遷者之間的矛盾。“釘子戶”的稱謂，形象地展示了極個別被拆遷者（很多情況僅僅是一戶）對于拆遷工作的抵制，與“釘子戶”成為對立面的其他被拆遷者都接受了拆遷的事實，甚至已經盤算拆遷即將帶給自己的豐厚補償，但往往因為“釘子戶”的抗爭，使得政府的拆遷計劃受阻以致大部分被拆遷者也無法得到房屋補償，這導致他們之間尖銳的矛盾，正因為如此，“釘子戶”常常遭受其他被拆遷者的嫌棄。雖然釘子戶存在獲得更大利益的潛力，但出于遭受周圍人的排斥和利益獲取風險的考慮，這種較為極端的行為并不多見。

（2）在制度感知特征變量中，“社會保障是否完善（就業、醫療、養老）”在1%的顯著性水平上顯著，系數為0.674，表明社會保障是征地補償中人們較為看重的一部分，當社會保障令大多數人滿意時，拆遷矛盾產生的可能性將大大降低?！氨徊疬w者訴求能否得到有效表達”在1%的顯著性水平上顯著，該因素的影響系數為-0.372，表明每增加一個人認為自己的訴求得不到有效表達，人們采取抵制拆遷行為的可能性將增加37.2%。除上述兩個因素在制度感知特征變量中對城市拆遷矛盾產生的影響較大外，人們對“估價標準合理性”和“城市拆遷過程規范性”的感知也很重要。其中，“拆遷過程規范性”在5%的顯著性水平上顯著，系數為-0.33，表明每增加一個受訪者認為拆遷過程不規范，則城市拆遷矛盾產生的可能性將提高33%?！把a償標準合理性”在5%的顯著性水平上顯著，系數為-0.241，表明補償標準的合理性每得到一個受訪者的認可，城市拆遷矛盾的產生概率就會降低24.1%，現實中，拆遷矛盾的產生往往源于被拆遷者認為補償標準偏低。本次調查中，有82.3%的受訪者表示現行的估價標準和補償標準偏低，針對這一現象，這里需要分析兩個問題，一是補償標準是多少；二是被拆遷者依據何種證據來認定拆遷補償標準低。以呼和浩特市住宅商品房拆遷補償為例，按照《呼和浩特市城市房屋拆遷管理條例實施辦法》中的相關規定，補償標準為住宅商品房均價，即上一年度被拆除房屋同地段新建普通標準住宅樓商品房銷售的平均價格。按照國際慣例，這樣的補償標準合乎市場規律，是合理的，但現實中被拆遷者并不認可，理由有三個方面：一是對政府和評估機構的估價不認可。《征收條例》規定針對國有土地上的城市房屋拆遷按照市場價格給予補償，市場價格需要通過政府、評估機構的評估來認定。而實際操作中被拆遷者往往認為政府和評估機構的估價不合理，估價并沒有反映出自己房屋的真實價值。甚至認為評估機構受政府的控制，有意壓低房屋的市場價值。二是被拆遷者認定的補償標準是參照其他拆遷案例，而非政府文件。一個城市中拆遷的案例很多，被拆遷者很少關心國家或地方政策法規中制定的拆遷標準，往往以其他拆遷案例中的補償作為衡量自身拆遷補償的一個標準，因此只要政府提出的補償額度低于已知拆遷案例中的補償額度，則判定為補償過低。三是被拆遷者認定的補償標準是根據自身的心理預期得出的。被拆遷者有著強烈的拆遷意愿，隨之對拆遷補償就有一定的心理預期，現實中拆遷補償達不到心理預期，甚至距心理預期較遠，上述情況均會被認為補償標準過低。

（3）在感知控制特征變量中，“房屋性質”在1%的顯著性水平上顯著，系數為0.055，表明拆遷前的房屋條件越好，被拆遷者偏向于選擇抵制拆遷的概率將增加5%。根據調查顯示，56.25%的受訪者對拆遷后的住房條件表示滿意，27.25%表示不滿意，16.25%則認為沒有變化。“是否經歷過拆遷”在1%的顯著性水平上顯著，系數為0.483，表明經歷過拆遷對拆遷矛盾的產生有著重要影響。經歷過拆遷的居民積累了一定的經驗，對拆遷工作的認識更為深刻，更傾向于采取抵制的行為以獲得最大利益。此外，“是否參加了社會養老保險”在5%的顯著性水平上顯著，系數為-0.327，表明當被拆遷者的未來生活有保障時，可減少此類家庭發生抵制沖突行為的概率。

綜合以上影響因素可見，被拆遷者對城市拆遷中發生利益矛盾和沖突的感知程度顯著影響著人們的行為，因此，在關注城市拆遷具體制度因素的同時，需要塑造良好的社會氛圍和社會輿論。

3 相關政策建議

當前政府解決拆遷矛盾的策略分為剛性和柔性兩種。剛性策略主要是直接訴諸強制力，政府一般要集合城管、公安等各部門參與，進行所謂的“集中執法”。這樣的策略一方面不符合國家政策法規的規定，另一方面很可能招致更為激烈的對抗，影響社會安定。柔性策略主要是采用策略性補償，有“明補”與“暗補”（“明補”指政府和拆遷者嚴格在法律和政策范圍內給予被拆遷者補償?！鞍笛a”政府給予被征收者的實際補償。與口頭的宣傳相反，政府往往對那些不愿意達成協議的被征收者給予特殊對待。）兩種補償方式，或是同時進行。這種方式有效地緩解了部分拆遷者的對抗問題，暫時推動了拆遷工作進展?？蓮拈L遠角度來看，這種妥協式補償方式并未從根本上改變利益博弈格局，反而會促使被拆遷者強化博弈手段，將拆遷工作引入更為艱難的境地。筆者認為要從根本上解決拆遷矛盾，應從矛盾發生的機理入手，建立起較為合理的利益表達機制與利益平衡機制。

3.1 加大法律法規的執行力度

2011年，國家出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》，取代了自2001年開始施行的《城市房屋拆遷管理條例》，在內容上，其不僅是對原有條例的修補和完善，而且標志著拆遷行為的法律關系和司法程序在文本上的重大轉折，更好地實現了與新《憲法》和《物權法》的對接，具有明顯的進步性。筆者認為，當前最為緊要的不是繼續完善相關法律法規，而是加大現有法律法規的執行力度。其中主要涉及約束政府、拆遷方的行為，使其按照“公共利益”的要求開展相關工作；與此同時亦約束被拆遷者的行為，使其意識到利益訴求必須是在法律法規規定的范圍之內，如若漫天要價、采取極端方式暴力抗法都將受到法律的懲處。

3.2 建立順暢的利益表達機制

解決城市拆遷矛盾的剛性與柔性策略只是整個拆遷邏輯的最后表現形式，拆遷沖突之前的博弈過程才是醞釀、產生沖突的根源。從矛盾的初級形態上看，拆遷雙方圍繞著拆遷補償的分歧本就是一種正常的價格博弈，但最終演變為拆遷矛盾直至沖突的根源是大多數政府沒有給予被征拆遷者表達利益的制度內空間和渠道，他們便只能通過制度外的手段來抗爭。因此，要首先建立順暢的利益表達機制。具體措施包括：從利益表達主體方面來看，應從社會層面入手，積極、廣泛培養各類社會團體，特別是代表被拆遷群體的社會團體，并相應建立社會團體的支持與監督機構，明確相關權利與義務，規范其行為；從利益表達渠道方面來看，應從政府管理層面入手，大力拓寬利益表達渠道，在理順不同渠道和不同環節關系的同時，逐步規范利益表達方式方法，清除不恰當的管理障礙，讓利益表達主體，特別是弱勢群體，能夠采用正常手段表達其利益訴求。

3.3 建立合理的利益補償機制

一是合理確定房屋評估基礎價格。在選取樣本案例的過程中，應本著客觀公正的原則，政府不應為了自身利益需求迫使基準價格偏離合理區間。同時引入價格聽證制度，實行聽證監督，確保價格的客觀公正性與說服力，其中聽證人員主要涉及政府主管部門、拆遷人、被拆遷人以及無利害關系的第三方或民間中立機構。

二是將房屋的隱性附加價值納入補償范疇。充分考慮因房屋區位因素給生活帶來的便利條件，諸如交通、購物、上學、就醫等方面，通過科學評估，給予相應補償。對于一些因目前條件不成熟無法解決的情況，則需建立規范，在制度層面明確今后應如何具體補償及補償的方式方法。

三是合理應對房屋涉及的各種復雜情況。目前，各地較普遍存在無證建筑物（構筑物），一旦涉及拆遷，將成為政府面臨的一類較為棘手的問題。處理此類情況時，需要因地制宜，不應生搬教條地認為非證載建筑物不作為主要補償依據，也不能放任不管，任其隨意發展。政府部門應從制度層面上加以規范，明確補償原則與標準，使拆遷工作在有法可依的基礎上，穩步有序推進，同時也使得拆遷補償合法合規，公開透明。

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