多舉措加強(qiáng)事業(yè)單位全面預(yù)算管理的幾點(diǎn)思考

［摘 要］隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，財(cái)政體制改革不斷深化，原有的預(yù)算管理體系已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)需求，事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算管理體制也要隨之發(fā)生變化。現(xiàn)階段，各事業(yè)單位在順應(yīng)時(shí)代發(fā)展應(yīng)用全面預(yù)算管理時(shí)依然存在諸多不足，影響預(yù)算職能發(fā)揮。基于此，本文主要研究事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的一系列問(wèn)題，如經(jīng)費(fèi)核算撥付機(jī)制不夠靈活、預(yù)算數(shù)據(jù)編制較粗放、缺乏健全的預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)人員能力和工作熱情有待提升、預(yù)算監(jiān)督管理職責(zé)落實(shí)不到位、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)未落實(shí)專款專用、政府采購(gòu)和大額支出有漏洞等，并提出相應(yīng)改進(jìn)建議，可供參考借鑒。

［關(guān)鍵詞］全面預(yù)算管理；事業(yè)單位；問(wèn)題；措施

［中圖分類號(hào)］F81 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

我國(guó)正式出臺(tái)預(yù)算相關(guān)法律條款是在1995年，初次提及政府公共預(yù)算。之后陸續(xù)推出零余額制度改革、部門(mén)預(yù)算改革、政府采購(gòu)改革、項(xiàng)目庫(kù)管理改革、公務(wù)卡制度改革等政策，這一系列的改革政策對(duì)提高國(guó)內(nèi)預(yù)算管理水平和財(cái)政資金利用率有著極大幫助。事業(yè)單位要全面落實(shí)預(yù)算工作，充分發(fā)揮自身角色職能。然而，從事業(yè)單位推行全面預(yù)算管理現(xiàn)狀來(lái)看，即便單位整體的預(yù)算管理質(zhì)量有所提升，其內(nèi)部依然存在各種缺陷，影響事業(yè)單位的長(zhǎng)效發(fā)展。為此，本文主要對(duì)以上問(wèn)題展開(kāi)詳細(xì)研究。

1 事業(yè)單位全面預(yù)算管理問(wèn)題分析

1.1 經(jīng)費(fèi)核算撥付機(jī)制不夠靈活

部分事業(yè)單位辦公經(jīng)費(fèi)核算以在編人數(shù)為基準(zhǔn)，但是諸多實(shí)踐研究證明，這種經(jīng)費(fèi)核算方式對(duì)教育屬性事業(yè)單位并不適用。具體體現(xiàn)在：第一，部分事業(yè)單位存在大量借調(diào)人員，導(dǎo)致實(shí)際工作人數(shù)和在編統(tǒng)計(jì)人數(shù)差異較大。如果僅僅按照在編數(shù)量進(jìn)行辦公經(jīng)費(fèi)預(yù)算，其經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)值極其不準(zhǔn)確。不僅僅是工作人員會(huì)流動(dòng)，學(xué)校學(xué)生也會(huì)頻繁變化，優(yōu)秀生源往往會(huì)流向更高教學(xué)水平的學(xué)校，那么教學(xué)水平較高的單位必然會(huì)出現(xiàn)辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重超支的情況，后期可能會(huì)追加大量預(yù)算經(jīng)費(fèi)，繼而影響其年度預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果。第二，考慮到實(shí)際預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出發(fā)生于資金撥付之后，為了更充分地使用資金，事業(yè)單位可能僅僅支付小額費(fèi)用，剩余大額支出選擇掛賬，那么最終的年底債務(wù)必然被大量累積。由于資金的延遲撥付，事業(yè)單位可能在某一時(shí)間段需要集中支付各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，此過(guò)程中可能會(huì)存在資金違規(guī)使用、非法占用等不良現(xiàn)象［1］。

1.2 預(yù)算數(shù)據(jù)編制較粗放

由于部分事業(yè)單位剛剛開(kāi)始落實(shí)精細(xì)化預(yù)算管理方式，所以實(shí)際應(yīng)用中存在諸多弊端，具體體現(xiàn)在：第一，事業(yè)單位分解年度預(yù)算目標(biāo)時(shí)，并沒(méi)有把公用經(jīng)費(fèi)進(jìn)一步細(xì)化為水電費(fèi)、設(shè)施維修費(fèi)、辦公費(fèi)、差旅費(fèi)等具體項(xiàng)目。有關(guān)人員在編制各項(xiàng)目預(yù)算時(shí)也較為粗放，并沒(méi)有翻閱歷年來(lái)實(shí)際數(shù)值、預(yù)算數(shù)值，未結(jié)合本年度單位整體規(guī)劃精準(zhǔn)編制預(yù)算方案。第二，編制預(yù)算時(shí)涉及專項(xiàng)資金項(xiàng)目，僅僅由事業(yè)單位自行審核批準(zhǔn)，并未上報(bào)至上級(jí)單位進(jìn)行批復(fù)。部分規(guī)模較小的事業(yè)單位自行核定預(yù)算數(shù)值并不準(zhǔn)確，主要是因?yàn)閷?duì)單位整體的綜合發(fā)展預(yù)估不準(zhǔn)確，所以后期頻繁追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)。第三，部分事業(yè)單位涉及業(yè)務(wù)板塊內(nèi)容較多，且每年度業(yè)務(wù)發(fā)展變動(dòng)大，依靠往年數(shù)值根本無(wú)法精準(zhǔn)編制下一年度預(yù)算方案，并未制定精細(xì)化的預(yù)算管理體系，最終年度統(tǒng)計(jì)的預(yù)算費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際值，后續(xù)業(yè)務(wù)發(fā)展可能需要追加較大體量的預(yù)算費(fèi)用，對(duì)本年度預(yù)算績(jī)效評(píng)估效果有著極大的負(fù)面影響。

1.3 缺乏健全的預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)

部分事業(yè)單位內(nèi)部并未針對(duì)全面預(yù)算管理及時(shí)調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，以至于預(yù)算根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)全員參與，也無(wú)法充分發(fā)揮不同層級(jí)的職能作用，各崗位人員所肩負(fù)的預(yù)算職責(zé)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在未設(shè)置完整預(yù)算組織結(jié)構(gòu)的情況下，事業(yè)單位會(huì)臨時(shí)安排部分人員組成一個(gè)小分隊(duì)，負(fù)責(zé)預(yù)算相關(guān)工作內(nèi)容。由于這些人員本身并非預(yù)算專業(yè)人士，對(duì)預(yù)算的了解甚少，再者還有本職工作，能夠用于研究預(yù)算、管控預(yù)算、實(shí)施預(yù)算的時(shí)間、精力十分有限，最終的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管控效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法達(dá)到期望值。部分預(yù)算經(jīng)費(fèi)涉及國(guó)家資產(chǎn)，稍有不慎可能會(huì)使事業(yè)單位陷入違規(guī)使用專項(xiàng)資金、非法挪用或占用專項(xiàng)資金等風(fēng)險(xiǎn)［2］。

1.4 財(cái)務(wù)人員能力和工作熱情有待提升

從理論角度講，事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)部門(mén)必須設(shè)置主管、勞資員、會(huì)計(jì)、出納幾個(gè)單獨(dú)的崗位，且這些崗位人員不可兼任，要嚴(yán)格遵循不相容崗位相分離的基本原則，才能高效完成本部門(mén)財(cái)務(wù)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算反饋、預(yù)算考核等工作。然而實(shí)際上由于事業(yè)單位內(nèi)部人員數(shù)量有限、專業(yè)人員不足，經(jīng)常存在一人兼任多崗的情況。甚至在某個(gè)時(shí)間段，業(yè)務(wù)極其繁忙時(shí)，會(huì)讓更多業(yè)務(wù)人員參與財(cái)務(wù)管控工作，負(fù)責(zé)專業(yè)性財(cái)務(wù)工作內(nèi)容，無(wú)法避免因?qū)I(yè)能力不足而產(chǎn)生的客觀失誤。

1.5 預(yù)算監(jiān)督管理職責(zé)落實(shí)不到位

事業(yè)單位落實(shí)全面預(yù)算管理，常規(guī)的監(jiān)管主體分為內(nèi)部、外部?jī)煞N，前者由單位內(nèi)部監(jiān)管人員負(fù)責(zé)，后者由上級(jí)單位、同級(jí)單位、其他政府單位、廣大群眾等負(fù)責(zé)。無(wú)論哪種都要充分發(fā)揮其監(jiān)管職責(zé)，督促事業(yè)單位規(guī)范地完成預(yù)算管理各環(huán)節(jié)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期設(shè)置的預(yù)算目標(biāo)。但是實(shí)際上部分事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算監(jiān)管流于形式，無(wú)法充分發(fā)揮監(jiān)管職能，也無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)端、財(cái)務(wù)端存在的預(yù)算不足現(xiàn)象。通過(guò)外部監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，對(duì)事業(yè)單位而言，可能會(huì)影響自身口碑、年度績(jī)效考核結(jié)果、下年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)撥付等內(nèi)容。

1.6 專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)未落實(shí)專款專用

事業(yè)單位涉及多種類型專項(xiàng)資金，這些資金的使用必然要合法合規(guī)，完全遵循專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)支出。倘若上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、地方財(cái)政部門(mén)發(fā)現(xiàn)某事業(yè)單位專項(xiàng)資金使用不規(guī)范、未落實(shí)專款專用，會(huì)要求事業(yè)單位退回相關(guān)資金，這對(duì)事業(yè)單位下一年度的預(yù)算撥付也會(huì)有一定影響。如果調(diào)研發(fā)現(xiàn)單位存在惡意騙取專項(xiàng)資金的情況，會(huì)依據(jù)后果嚴(yán)重性對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

1.7 政府采購(gòu)和大額支出有漏洞

事業(yè)單位實(shí)施大額支出預(yù)算管理期間存在諸多隱性問(wèn)題：第一，大額申報(bào)預(yù)算表與最終簽訂合同涉及金額不一致，而且追加部分預(yù)算并未按照流程上報(bào)教育局；第二，最終項(xiàng)目結(jié)束后預(yù)算決算表填寫(xiě)不規(guī)范，有關(guān)人員僅僅是照搬照抄預(yù)算數(shù)值，并未考慮實(shí)際值；第三，事先申報(bào)、事后補(bǔ)充備案的項(xiàng)目具體信息并未記錄，后期進(jìn)行資金流動(dòng)合規(guī)性核驗(yàn)、復(fù)審難度較大；第四，部分事業(yè)單位為遵循政府采購(gòu)相關(guān)制度體系，依然使用分散采購(gòu)方式。還有部分事業(yè)單位雖然落實(shí)了政府集中采購(gòu)制度，但是因關(guān)鍵負(fù)責(zé)人時(shí)間精力有限，可能會(huì)錯(cuò)過(guò)統(tǒng)一上報(bào)時(shí)間，導(dǎo)致最終資金撥付延誤，從而影響后續(xù)的預(yù)算管理進(jìn)度［3］。

2 事業(yè)單位全面預(yù)算管理改進(jìn)措施

2.1 優(yōu)化經(jīng)費(fèi)調(diào)整撥付機(jī)制

部分教育屬性事業(yè)單位存在辦學(xué)質(zhì)量、教育教學(xué)能力的差異，財(cái)政局在進(jìn)行年度生均成本經(jīng)費(fèi)核算時(shí)，不能單純地依靠在籍人員數(shù)量進(jìn)行核算，需要充分調(diào)研實(shí)際在校人數(shù)，按照實(shí)際人數(shù)撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)。這樣所撥付教育經(jīng)費(fèi)不會(huì)太少影響正常使用，也不會(huì)太多造成大量經(jīng)費(fèi)閑置。教育類的事業(yè)單位可能會(huì)存在春季集中支付、秋季大量掛賬的周期性問(wèn)題，可以在每個(gè)秋季學(xué)期末下?lián)芟乱荒甓却杭镜念A(yù)算經(jīng)費(fèi)，以此保障單位有足夠的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，也可以避免秋季出現(xiàn)大量欠款掛賬情形。每年年底進(jìn)行一次全面的財(cái)政資金核算，剩余資金回收，由地方教育局、財(cái)政局共同調(diào)研分析事業(yè)單位實(shí)際需要的資金，并判斷預(yù)算資金撥付科學(xué)與否、合理與否，在第二年春季返還多余撥付資金。這樣的撥付機(jī)制相對(duì)比較靈活，既能夠滿足事業(yè)單位不同階段所需的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，也能夠保障撥付資金被最大化利用，剩余資金及時(shí)回收用于其他項(xiàng)目［4］。

2.2 精細(xì)化、合理化編制預(yù)算數(shù)據(jù)

事業(yè)單位預(yù)算編制工作要求所有崗位人員都能夠參與其中，這樣才能保障所編制的整體預(yù)算方案足夠精準(zhǔn)。各崗位人員編制預(yù)算時(shí)，需要花費(fèi)大量時(shí)間進(jìn)行前期調(diào)研、分析籌備工作，并客觀判斷單位當(dāng)下發(fā)展現(xiàn)狀，不能完全照搬照抄往年經(jīng)費(fèi)數(shù)值。為了保障事業(yè)單位預(yù)算編制工作的合理性，可以采用逐層審核批準(zhǔn)的方式要求各領(lǐng)導(dǎo)層為編制方案把關(guān)。即便如此，后期仍然會(huì)因?yàn)楦鞣N不可控因素造成預(yù)算追加的情形，若要追加預(yù)算，有關(guān)人員要嚴(yán)格按照已有流程完成相應(yīng)工作。

2.3 調(diào)整預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)

事業(yè)單位可以引入創(chuàng)新性的預(yù)算組織結(jié)構(gòu)，采用一帶多的聯(lián)包方式，比如一個(gè)單位帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)其他單位、一個(gè)財(cái)務(wù)人員帶動(dòng)其他部門(mén)人員，以此實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)單位共同發(fā)展進(jìn)步的預(yù)算管理目標(biāo)。由于不同事業(yè)單位本身規(guī)模、業(yè)務(wù)水平不同，相應(yīng)的財(cái)務(wù)人員、預(yù)算人員所肩負(fù)的工作職責(zé)、劃分的工作內(nèi)容也有一定差異，但是無(wú)論如何都要有完善的預(yù)算組織結(jié)構(gòu)做支撐，引導(dǎo)各單位內(nèi)部有序完成預(yù)算管理工作。為了減少當(dāng)?shù)刎?cái)政局的經(jīng)濟(jì)壓力，各事業(yè)單位間可以形成相互扶持、相互促進(jìn)的管理方式，在配備完整崗位人員的前提下，實(shí)現(xiàn)一單位輻射全部單位、一部門(mén)輻射全部門(mén)的高效管理。

2.4 強(qiáng)化人員培訓(xùn)，優(yōu)化福利待遇

關(guān)于人員配置方面，事業(yè)單位屬性特殊，內(nèi)部分為在編和編外人員兩類。前者的招聘需要嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定招聘流程開(kāi)展；后者的招聘相對(duì)而言，事業(yè)單位有一定話語(yǔ)權(quán)，但是同樣需要經(jīng)過(guò)上級(jí)單位批準(zhǔn)備案，才可進(jìn)行招聘。無(wú)論哪種招聘方式，總歸是為了引入更多優(yōu)質(zhì)人員，幫助事業(yè)單位高效開(kāi)展全面預(yù)算管理工作。另外，事業(yè)單位還要增加在職人員的專業(yè)性培訓(xùn)頻次，必要時(shí)可鼓勵(lì)員工提升學(xué)歷、接受繼續(xù)教育、考取崗位技能證書(shū)等，并給予豐厚獎(jiǎng)勵(lì)。關(guān)于福利待遇，雖然事業(yè)單位要遵循上級(jí)單位制定的一系列標(biāo)準(zhǔn)，但是在員工績(jī)效分配上有一定自主性，可從績(jī)效占比方面考慮，采用有利于崗位人員激發(fā)潛能、鼓足干勁的福利待遇分配方式。

2.5 加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管控

關(guān)于事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)部監(jiān)管，毫無(wú)疑問(wèn)需要安排專業(yè)的人員并獨(dú)立于所有職能部門(mén)，這樣才能保證監(jiān)管結(jié)果的公正，監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)匯報(bào)給相關(guān)負(fù)責(zé)人，要求問(wèn)題方在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成整改。關(guān)于外部監(jiān)管，其涉及的主體眾多，有政府方、第三方、社會(huì)方、群眾等，無(wú)論哪個(gè)主體都有著一定的監(jiān)督管理權(quán)，事業(yè)單位要認(rèn)真對(duì)待這些監(jiān)督反饋意見(jiàn)，及時(shí)改進(jìn)不合理部分，也可借助外部監(jiān)管路徑樹(shù)立良好形象。

2.6 加強(qiáng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理使用

事業(yè)單位可設(shè)置精細(xì)化的資金流動(dòng)表，所有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)流動(dòng)都要詳細(xì)記錄，也便上級(jí)部門(mén)隨時(shí)查詢。事業(yè)單位在實(shí)際發(fā)展中可能會(huì)存在部分無(wú)法收回的項(xiàng)目欠款，且無(wú)法追溯有關(guān)債權(quán)人，出現(xiàn)這種情況，需要及時(shí)向上級(jí)政府單位反饋，盡快找到解決方式，妥善處理這筆賬款，不能任由其長(zhǎng)期掛賬，甚至演變成呆賬、壞賬［5］。

2.7 嚴(yán)格管控政府采購(gòu)、大額支出操作

從理論講，事業(yè)單位需要依據(jù)當(dāng)?shù)卣?guī)定，設(shè)置相應(yīng)的項(xiàng)目指標(biāo)限額。例如，設(shè)施設(shè)備購(gòu)置5 000為基準(zhǔn)、維修保養(yǎng)費(fèi)10 000為基準(zhǔn)，超出標(biāo)準(zhǔn)，事業(yè)單位委員會(huì)需共同商討，確定資金支出必要性、支出用途等合理與否，給出大額支出申報(bào)審批結(jié)果。事業(yè)單位要加強(qiáng)政府采購(gòu)管控、大額支出管控，保障所有與預(yù)算經(jīng)費(fèi)有關(guān)的環(huán)節(jié)都能夠規(guī)范落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的預(yù)算目標(biāo)和健康穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)［6］。

3 結(jié)語(yǔ)

近幾年，各地方政府采取諸多有效措施鼓勵(lì)各事業(yè)單位推行全面預(yù)算管理。本文首先分析了事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問(wèn)題，提出優(yōu)化建議，具體建議有優(yōu)化經(jīng)費(fèi)調(diào)整撥付機(jī)制、精細(xì)化合理化編制預(yù)算數(shù)據(jù)、調(diào)整預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化人員培訓(xùn)、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管控、加強(qiáng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理使用等。希望本文的相關(guān)研究能夠切實(shí)為更多事業(yè)單位解決全面預(yù)算管理難題提供一定的參考思路。

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［作者簡(jiǎn)介］黃麗和，女，湖南常德人，滄源佤族自治縣教育體育局，中級(jí)會(huì)計(jì)師，本科，研究方向：預(yù)算管理。