人口老齡化環境下城市社區老年助餐服務探析

摘"要：開展社區老年助餐服務，社會發展有需要、老齡人口有需求、國家政策有保障。目前，城市社區老年助餐服務存在食堂建設困難、食堂服務能力弱化、運營模式待優化等問題和困難。針對以上問題，提出應當確保政策落地，解決建設難題；滿足助餐需求，提升服務能力；推出綜合服務，促進行穩致遠等建議，更好地推進老年助餐服務體系建設，滿足城市老年群體美好生活需要。

關鍵詞：城市社區；老年助餐服務；人口老齡化

中圖分類號：F2"""""文獻標識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.21.007

人口老齡化是我國當前實現社會主義現代化、達成第二個百年奮斗目標所面臨的長期戰略挑戰，“十四五”時期尤為關鍵。2022年10月，習近平總書記在黨的二十大報告中指出，要“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。”積極應對人口老齡化已上升為國家戰略，黨和國家對此高度重視，將加大力度完善養老服務和養老產業發展。城市社區是養老事業發展的重要力量，需積極應對，完善體系，提升老年人獲得感與幸福感。老年助餐服務需求大，解決吃飯問題是關鍵，優化服務至關重要。

國內有關城市社區老年助餐服務的文獻較少，文獻著眼于健康傳播視角，探討了如何有效設計和實施老年助餐服務以提升老年人的健康和生活質量。文獻以西安市城區中最有代表性的X區老年助餐服務需求層次為研究對象，分析了供給與需求間存在的偏差及其成因，以魅力質量理論和整體性治理理論為導向，為提升老年助餐服務水平提出優化策略。本文以湖南省益陽市“益老食堂”助餐服務機構運營發展現狀為調研樣本，分析當前困境和對策，展望助餐服務機構的發展前景。

1"開展城市社區老年助餐服務的可行性

在人口老齡化的嚴峻趨勢下，為日益增長的老齡人口提供便捷的助餐服務，是社會發展之需，是老年群體所求。黨和國家為老年助餐服務提供了有力的政策保障，確保服務質量和可持續性發展。

1.1"社會發展有需要

人口問題是社會經濟發展過程中的重要影響因素。按照國際標準，我國在1999年便已正式進入老齡化社會。老齡化速度快、老年人口規模大，應對人口老齡化任務重，是中國當下及未來一段時期人口結構的基本國情。作為人口大省，湖南省人口結構老化速度不斷加快，從有關數據看，其中，益陽市的老齡化問題十分突出。由此推論，益陽市將在很長一段時期內持續面臨人口老齡化帶來的諸如子女養育負擔加重、家庭養老功能減弱、社會養老服務供不應求等各種問題。

1.2"老齡人口有需求

老齡人口對高質量助餐服務的需求日益增長。一方面，主要源于他們身體機能的下降、生活自理能力的減弱以及社會交往需求的增加。以益陽市為例，該市民政局于2022年進行助餐服務需求問卷調查，調查結果表明，全市有助餐服務需求的老年人占總調查人數的499%，其中有3個縣市區的需求比例超90%。另一方面，當前城市社區多數老年人有子女支持，家庭養老模式尚能維持。但隨著獨生子女父母步入老年，他們更可能獨居或空巢，家庭養老功能將大幅削弱，社區和機構養老將成主流。預計未來5至10年，需助餐服務的老人將激增。因此，必須強化老年助餐服務，完善制度，提升水平，以滿足老年群體日益增長的助餐需求，有效應對老齡化挑戰。

1.3"國家政策有保障

近年來，黨和國家高度重視養老事業，出臺了一系列有關于老年助餐服務的針對性政策。2022年，國務院印發《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》，將積極應對人口老齡化上升到國家戰略層面，明確提出要強化居家社區養老服務能力，構建城鄉老年助餐服務體系。2023年10月，民政部、國家發展改革委、財政部等十一部門聯合印發《積極發展老年助餐服務行動方案》，明確提出要把發展老年助餐服務作為為民辦實事的重要內容，要求各地積極穩妥、因地制宜發展老年助餐服務。這體現了黨中央和國家堅持群眾路線、保障群眾利益的決心與行動，為促進城市社區老年助餐服務的發展提供了明確的方向引領與堅實的政策保障。

2"益陽市“益老食堂”社區老年助餐服務發展現狀

近年來，全國各地積極響應國家政策，大力推行老年助餐服務，探索發展如社區食堂、老年餐桌、長者食堂等服務設施，滿足老年群體在用餐方面的實際需求，已初見成效。

以益陽市為例，2022年2月14日，該市印發了《益陽市2023年益老食堂項目實施方案》，隨后又出臺了《益陽市養老助餐服務運營管理實施細則》，“益老食堂”老年人助餐服務有了規范性文件和操作指南。在實際工作中，益陽各地始終堅持“政府引導、社區為主、社會參與、共建共享”的基本原則。截至2023年9月初，全市已有35家益老食堂建成并投入運營，月均服務42120人次，累計投入財政建設運營補助資金920余萬元、慈善募捐助餐資金130余萬元，企業讓利50余萬元。

目前，益陽市已初步構建以志愿者、專業養老機構、福利院敬老院、企事業單位以及中心廚房等為運營主體的制餐配餐運營管理模式，中心城區初步形成老年助餐服務網絡，各縣區的老年助餐服務也有了良好開端。

3"城市社區發展老年助餐服務存在的問題和困難

經過多年發展，老年助餐服務在全國各地贏得老年群體廣泛認同，但也面臨諸多挑戰。以湖南省益陽市為樣本，兼及全國多地，對老年人助餐服務工作進行深入調研和分析后發現，凡是開展了老年助餐服務的地方，目前都不同程度地存在以下問題，值得引起重視。

3.1"老年助餐食堂建設有困難

我國各地老年助餐食堂目前在建設方面存在諸多困難，具體體現在資金、人員、設施等資源分配困境。一是運營資金難籌措。作為大型社會公益項目，老年助餐食堂具有非營利性質，其建設與運行資金主要來源于政府補貼、慈善捐贈、企業讓利與老人自費。在實際運行中，上述資金來源難以滿足日益增長的日常支出，半數以上食堂暫未實現收支平衡。二是專業人員有缺口。除專業養老機構運營的外，食堂目前的服務人員大多由社區工作人員、志愿者組成，具體配置人數和人員素質均未達到專業標準。三是建設選址有困難。根據國家和湖南省的有關規定，各地要實施社區養老設施配建工程，完善新建住宅小區與配套養老服務設施“四同步”工作規則。但在實際推進過程中，存在治理規劃不到位、建設不到位、驗收移交不到位、使用不到位等問題，導致很多社區難以找到老年食堂的最切合的建設選址，一定程度上制約著老年助餐食堂的建設與發展。

3.2"老年助餐食堂服務能力弱

因為資金、場地和服務人手等局限，我國各地老年助餐食堂服務能力弱，能為老年人群提供的有效服務十分有限，以益陽市為例進行分析。

一是社區覆蓋率低。益陽市中心城區管理的社區有102個，目前只在20個社區建成老年助餐食堂，中心城區社區建設覆蓋率僅達1961%，非中心城區社區以及農村覆蓋率幾近于零，供求嚴重失衡；二是食堂輻射面小。轄區面積較小的社區，一個食堂也許基本滿足老人助餐需求，但在轄區面積較大的區域，有助餐需求的老人多，一個食堂很難覆蓋；三是供餐能力弱，不能滿足助餐需求。受當前條件制約，食堂一般只在工作日提供中餐，早、晚餐和非工作日，老人就餐難題待解。

3.3"老年助餐食堂運營模式待優化

全國各地對于老年助餐食堂的運營模式進行了不少探索與創新，主要包括社區設立助餐點、轄區內養老服務機構統一送餐、中央廚房配送、餐飲企業配送等模式。整體來看，以上運營模式各有利弊，亟待優化。

目前，益陽市“益老食堂”已形成志愿者制餐送餐、專業養老機構對外供餐、福利院與敬老院延伸服務供餐、企事業單位食堂供餐、中央廚房配送餐食等5種運營模式。專業養老機構對外供餐等延伸服務，其自身已有成熟的管理模式，只需相關職能部門進一步強化監管即可保證餐食質量。由社區自主運營的老年食堂則缺乏規范統一運營管理制度，在食材采購、制作、分餐、配送、資金使用等方面需進一步改進。由餐飲機構、中央廚房負責配送的食堂，其配送的菜品與保溫等存在問題，特別是社會餐飲機構，由于追求利益最大化，餐食品質很難得到保證。

4"推進城市社區老年助餐服務建設的對策

社區老年助餐服務是一項關系千家萬戶的系統性的重要民生工程。要實施好這項工程，實現老年助餐服務辦得起、辦得久、辦得好，真正讓老年群體及其家庭受益，關鍵是要有人管事、有錢辦事、有章理事。這項工程單靠民政等少數職能部門努力遠遠不夠，必須各個部門單位和全社會共同發力，才能辦好。

4.1"確保政策落地，解決建設難題

養老助餐服務機構的建設離不開相關政策的保障，系列政策的落實離不開政府職能部門的嚴格監管與全社會的積極配合。

確保政策落地，要緊扣以下幾個方面：一是新建住宅小區與配套養老服務設施“四同步”政策必須落地見效。各地人民政府要建立健全部門溝通協作機制，統籌落實，確保新建老年助餐食堂有場所。對于有條件的已建成規模小區，政府要督促小區物業調整布局，騰出場地，用于開設老年助餐食堂；二是科學統籌財政資金。長久來看，政府必須將老年助餐食堂建設費用列入財政預算，出臺老年助餐服務專項補貼政策，為老年助餐食堂服務補貼提供常態化制度保障；三是落實減免政策。老年助餐食堂所用水、電、氣和物業等，享受居民價格政策。這些減免政策，政府要督促落實到位。對于拒不落實優惠政策的企業，要嚴格依法懲處。四是鼓勵管理創新。益陽市赫山區銀東社區“益老食堂”實行議事會制度，成立了食堂就餐監督委員會，由就餐老人代表、社區干部、食堂制餐廚師、為老人服務的志愿者代表組成，每月議事一次，運行良好，效果顯著。因此，解決助餐機構管理問題，要尊重基層首創，認真總結推廣。

4.2"滿足助餐需求，提升服務能力

為解決當前社區老年助餐服務能力較弱，無法較好地滿足老年人助餐需求的現狀，應當多措并舉，大力提升社區老年助餐服務能力。

一是著力擴大老年助餐食堂覆蓋面。首先是提供延時服務。有條件的社區，尤其是由養老專業機構延伸服務運營的養老助餐食堂，要盡可能全日制供餐。其次是發展老年餐桌。支持符合條件的社會自助餐廳加設老人餐桌，方便有助餐需求的老年人就近就餐。再次是綜合供餐。鼓勵老年助餐食堂在滿足老年人助餐服務的基礎上，面向周邊居民提供就餐服務，為食堂提供營收支撐。

二是差別化、分層推進老年助餐服務。首要任務是精準助餐，重點關注經濟困難、失能失智、失獨、殘疾等有特殊助餐需求的老人。隨后，逐步擴大服務范圍，滿足更多社會老人的助餐需求。其次，建設要分步進行，因地制宜，利用小區物業場地配建，鼓勵有條件的社區興辦。再次，餐標和餐費要差別化，根據老年人退休金水平分層制定，可分為消費品質型、綜合服務、互助孝老型3個層次，提供不同檔次的選擇，如9元、6元等，讓老人自由選擇。

4.3"推出綜合服務，促進行穩致遠

根據調查了解，由于運營成本、人力資源等多方面因素的制約，單純的只是為辦老年助餐而辦食堂，是不可持續的，必須以食堂建設為抓手，走養老服務綜合體的發展道路。以老年助餐服務為基本盤活平臺，與15分鐘居家社區養老服務圈有機結合起來，提供助浴、助醫、助潔、助行、助急等居家上門服務。還可以將服務延伸到15分鐘，乃至30分鐘服務半徑的老人家庭，開展包括老年人飲食起居、家政服務、康復護理、精神慰藉、老年教育、文化娛樂等多層次、多元化綜合養老服務。以辦好老年助餐食堂為抓手，促進養老服務的健康發展，實現良性循環。

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