整體性治理視閾下縣域監督體系建設的現實挑戰及優化路徑

摘"要：縣域監督體系是黨和國家監督體系的重要組成部分，對縣域治理現代化同樣發揮重要支撐、保障作用。使用整體性治理理論對我國縣域公權力監督工作進行分析，發現其中存在一些碎片化、部門化突出問題，具體而言即縣域公權力監督工作碎片化現狀主要表現為監督責任轉嫁、紀檢監察力量分散與監督信息互通不暢3方面。為此，實現監督職責的再落實、監督力量的再融合、監督信息的再互通，進而在黨內監督主導下建立健全常態長效的監督運行機制，持續提升監督工作的系統性、協同性和有效性，不斷增強監督整體效能。

關鍵詞：整體性治理；縣域監督體系

中圖分類號：F27"""""文獻標識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.21.031

黨的十九大以來，黨和國家監督體系已由搭建四梁八柱、夯基固本步入到集中統一、權威高效的新階段，各領域、各環節監督的關聯性、互動性也得到顯著增強。黨的二十大報告深刻分析黨的建設面臨的形勢任務，將健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系作為完善黨的自我革命制度規范體系的重要內容。任何公權力監督子體系都會對黨和國家監督體系產生重要影響，必須上下統籌、聯動推進。與縣級政權在黨的組織結構和國家政權結構中處于承上啟下的關鍵環節一樣，縣域公權力監督體系是整個黨和國家監督體系大廈的重要根基，沒有現代化的縣域監督體系，黨和國家監督體系就如空中樓閣。縣域監督體系和監督能力的現代化不僅是促使公權力監督打通“最后一公里”，實現“橫向到邊、縱向到底”有效全覆蓋的基本保證，也是縣域治理體系和治理能力現代化的核心議題，對縣域治理現代化同樣發揮重要的支撐、保障作用。然而，縣域監督體系畢竟是一項由多層次、多類型監督構建而成的系統工程，涉及不同監督主體、多種監督方式以及各項監督制度等要素，如何在一個復雜的監督體系中構建起系統集成、協同高效的協調與整合機制，實現在黨內監督主導下推動各類監督貫通協調的治理目標，是一個極具挑戰且亟須破解的現實課題。

1"整體性治理的理論闡述及其適用性分析

整體性治理（holistic"governance）產生于新公共管理理論日漸式微和數字時代信息技術飛速發展的社會背景下，主要致力于解決新公共管理改革中過度強調專業主義等而導致的治理碎片化問題。希克斯等（2002）提出，“21世紀的政府不應該再放任政府各不同功能與專業部門間的單打獨斗，而應推動整體性治理，通過制度化以落實政府各機關間的溝通協調”。盡管研究視角各異，但整體性治理的理論研究都強調制度化、經常化和有效的跨界合作，主張在不消除專業化分工、組織邊界的條件下，通過長期有效的制度化協作，促使治理主體間建立多種聯系協同行動，以發揮更大的治理整體效能。在整體性治理的語境中，協調主要涉及對政府及其內部的職責、功能的調整，具體包括價值協同、信息共享、激勵與動員3種協調機制。整合是指通過確立共同的組織結構和合作在一起的專業實踐與干預以實現有效協調的過程，偏向于對政府執行公共事務的資源制度安排，此外，整體性治理十分注重協調目標與手段的關系，重視信任、責任感、信息系統、預算、制度化等功能性要素，強調信息技術和網絡技術的運用，打造透明化、整合化的行政業務流程，大幅度提升政府整體運作的效率、效能。

黨的二十大報告鮮明提出要健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，為縣域公權力監督體系建設指明了發展方向。然而，公權力結構的復雜化和公權力種類的多樣化，以及監督權過于分散，導致各監督主體長期處于各自為政的“碎片化”狀態。特別是監察體制改革以來，監督對象擴大、工作量激增的現實境況與對公權力和公職人員實現有效監督全覆蓋的應然追求之間存在不可調和的監督悖論。雖然整體性治理的思想體系和實踐模式均是西方政府再造的產物，其產生背景與我國行政改革的實踐和制度背景有很大差別，但剔除政治體制等方面差異，其對解決我國縣域公權力監督工作中所出現的碎片化、部門化問題以及完善縣域監督體系具有重要的啟示和借鑒意義。

2"縣域公權力監督的碎片化現狀

毫無疑問，由于長期以來公共管理實踐中過于強調專業分工、功能分割、部門競爭，導致我國縣域公權力監督工作在不同程度呈現出零散割裂的碎片化狀態。這不僅導致無法統籌監督力量、發揮監督整體效能，還嚴重阻礙了縣域監督體系和監督能力的現代化進程。具體而言，縣域公權力監督工作碎片化現狀主要表現為監督責任轉嫁、紀檢監察力量分散及監督信息互通不暢3方面。

2.1"責任轉嫁：監督職責定位不準

在當前縣域監督體系建設中，各類監督主體、監督部門雖然總體上有職責分工，監督對象、監督內容、監督手段各有側重，但在實際工作中仍然存在職責定位不準問題。一些基層黨委在職能發揮上存在“失位”，主體責任落實陷入形式主義，黨內監督工作處于“黨委掛帥、紀委出征”狀態，存在“主體責任代替化、監督責任靠前化、落實責任簡單化”現象。有些基層紀委存在被動監督、不敢執紀、消極問責等現象，對于黨委履行主體責任中存在的薄弱環節，不敢提意見建議，不敢督促責任落實，甚至“大事化小、小事化了”；在專項監督工作中缺乏統籌謀劃，存在越位代替主責部門或應付式開展“姿態性”檢查等。而一些派駐機構本應突出“監督的再監督”定位，做到協助不包攬、推動不代替、到位不越位，但在實際工作中卻承擔了大量駐在部門領導班子履行主體責任的日常工作，陷入“監督變牽頭、牽頭變主抓、主抓變負責”的怪圈。此外，由于熟人社會特征明顯、人情干擾問題比較突出及其他客觀條件限制，在基層公權力監督工作中，一些黨員干部和社會群眾存在怕得罪人的畏難情緒、人情觀念，出現“干部不愿監督，群眾不敢監督”的困境。如2017年遼寧全省100個縣（區）級紀委中，有42個沒有辦理過移送司法機關案件，而鄉鎮紀委辦案更加偏少，有的鄉鎮甚至出現“零辦案”。總之，各類監督主體、監督部門如果沒有積極履行各自應盡的職責，不能明晰自身的監督權限與監督范圍，必然導致監督責任轉嫁給到其他監督主體上，甚至出現公權力監督的真空地帶。

2.2"重復浪費：紀檢監察力量分散

黨的十八大以來，各級紀檢監察機關通過清理議事協調機構和增設紀檢監察室調整內設機構，將更多力量調配到執紀監督問責的主業上，但與監督對象擴大、工作量激增相比，監督執紀人員力量仍顯薄弱。同時，由于缺乏系統謀劃、錯位互補的統籌安排，分散了縣黨政部門中有限的監督資源力量，在一定程度上導致出現重復監督、多頭監督現象。如在違反中央八項規定精神、整治形式主義官僚主義、扶貧領域腐敗和作風問題等專項治理工作中，往往是上級部門查、監督檢查室查、派駐機構查、巡查組也在查，各監督主體一定程度存在重復受理、重復核實的現象。同時，一些監督工作開展主要依靠走訪調研、聽取匯報、調閱臺賬資料等方式進行，存在處置問題線索重合、上報資料重合等問題。在鄉鎮（街道）層面，大多數紀檢監察機關的專職紀檢干部近兩年才基本保證3人，有些存在“專職不專責”情況，而其監督對象往往達數百乃至上千，存在嚴重的“小馬拉大車”窘境。另一方面，監督力量配置分散，對于被監督者來說亦巨大困擾。根據筆者對H省L縣的調查發現，在基層政府人員人手本不足，被逐級抽調、借調情況普遍存在的情況下，一些鄉鎮平均每周要反復招待各種檢查10次左右。被監督單位與人員身心俱疲。

2.3"各自為戰：監督信息互通不暢

由于縣域公權力監督工作存在天然的條塊分割、部門壁壘的行政機制，是當前縣域監督體系建設中一個突出問題，即各監督主體沒能真正實現監督信息及監督檢查成果的互通、共享。具體而言，各監督主體在重大決策部署監督、政治生態分析研判評估、主體責任監督檢查考核、專項治理監督等實際工作中缺乏統一管理與協調，在監督力量組合、工作協作配合、信息互通整合等方面協調銜接不夠，未達到優勢互補、相融互動的效果。雖然絕大部分縣、區已經建立信息化監督平臺，但由于一些地方黨政部門各自開發的系統缺乏標準、不具備兼容性和信息動態更新不及時，導致有的信息化監督平臺橫向對接和縱向貫通不夠，無法形成一個跨層級、跨領域、跨業務的綜合信息化監督系統，存在“信息孤島”現象。如“四項監督”與相關單位財務、審計、人事和有關職能部門存在信息壁壘；巡查綜合報告、政治生態報告、選人用人情況報告等沒有形成信息互通；派駐機構與監督檢查室按照管理權限分級處置問題線索沒有互相通報。同時，作為縣域公權力監督的專責機關，一些基層紀檢監察機關內部存在信息溝通不暢的情況，如監督檢查部門沒有積極為審查調查部門提供案件研判信息，審查調查部門在案件結束后沒有及時向監督檢查部門提供案件剖析報告等。

3"協調與整合：縣域監督體系建設的優化路徑

要真正建成系統化、立體化、全方位的黨和國家監督體系，最大限度地發揮各監督主體的職能作用，必須在現有基礎上對，優化和調整現有機制制度，實現各項改革系統集成、協同高效，使對權力的監督走向日常化、常態化。因此，繼續將整體性治理理念充分融入縣域監督體系建設全過程，實現監督職責的再落實、監督力量的再融合、監督信息的再互通、監督制度再規范，進而在黨內監督主導下推動各類監督貫通協調的運行機制下，形成常態長效的監督合力，不斷增加監督整體效能。

3.1"厘清責任邊界，強化監督職責

在縣域公權力監督工作中，各類監督在日益貫通、融合以及各監督部門間的職能邊界日漸模糊的情境下，特別是在進行跨部門、跨層級、跨領域的聯合協作監督行動中，多元監督主體在共享監督權力的同時也會帶來監督責任歸屬困境。因此，構建縣域公權力監督體系需要在調動各級各類監督主體監督積極性的同時，必須對目前公權力監督過程中碎片化責任機制進行整合，構建“層級分明、權責明確、全面覆蓋”的公權力監督責任體系。一是強化黨委（黨組）的主體責任。黨的領導是全方位的領導，縣委除了對本縣“五位一體”建設實行全面領導，還要在縣域監督體系建設中發揮總攬全局、協調各方的領導作用，將黨的領導貫穿公權力監督的全過程、各環節。二是落實紀檢監察機關的監督責任。各級紀檢監察機關要充分發揮專責監督作用，全面履行監督執紀問責職責，圍繞“兩個責任”落實加強監督檢查，積極協助黨委落實主體責任。堅持定期向本級黨委匯報紀檢監察工作和重要情況，及時協助黨委分解黨內監督責任，促進黨內監督與其他各類監督更好貫通協調，形成監督合力。三是細化其他監督主體責任。為明確其他各類監督主體的職責邊界，確保監督權授予有據、行使有規、監督有效，按照權責一致原則，逐一厘清與監督權相對應的責任事項，建立監督責任清單。需在縣委、縣政府的授權下，由縣紀委監委牽頭組織實施，制定其他各級黨政部門、單位及其工作人員的監督責任清單。

3.2"整合資源力量，凝聚監督合力

為了有效應對眾多跨界性公共問題，整體性治理提出公共部門應從橫向和縱向兩個維度進行合作與協調，通過整合特定政策領域不同利益主體和稀缺資源，以此增加治理主體彼此間的“聯合”程度，進而達成親密無間的協同行動。而在縣域公權力監督工作中，紀檢監察力量薄弱且分散、覆蓋不全、能力不足等問題，必須通過聯動整合紀檢監察力量，構建橫向協同、上下聯動的專責監督網絡，實現有效監督的全覆蓋。優化整合紀檢監察力量，按照統籌指導、就近劃片、整合資源優勢互補的原則，打破區域組織界限和條塊分割壁壘，通過建立縱向督導支持、橫向聯動協作的鄉鎮紀檢監察協作區，著力形成“上下一體、力量統籌、信息共享、成果共用、高效聯動”的工作局面。統籌配置監督資源，按照“一事一授權”，集中力量開展聯合督查、辦案，對所聯系鄉鎮一般干部、基層站所干部以及村“兩委”班子成員涉嫌違紀或者職務違法的問題線索，進行初步核實和審查調查，而對縣委管理的鄉鎮干部涉嫌違紀或者職務違法的問題線索，進行初步核實后要及時上報縣紀委監委，按照規定程序進行審查調查。確立“人人監督”的理念，積極發揮群眾監督力量，在全社會織密監督之網。發揮特約監察員的參謀咨詢、橋梁紐帶、輿論引導作用，創新推行村（社區）義務監督員機制，發動、引導群眾有序參與基層監督。積極推動自上而下的紀檢監察專責監督與自下而上的群眾監督有機結合，依靠群眾發現和推動解決群眾身邊的問題，將監督觸角延伸到基層社會，打通縣域公權力監督的“最后一公里”，提升基層監督質效。

3.3"打造網絡平臺，互通監督信息

整體性治理以信息技術為治理工具，在互動的信息提供與搜集基礎上打造透明化、整合化的行政業務流程，實現信息的充分共享，使相關治理主體在應對復雜公共事務時能夠具有戰略視野并能夠作出科學決策。一是配備并應用信息化軟硬件設備。當前，縣域監督機關面臨信息化設備不足的困境，亟須加強信息化基礎設施建設。紀檢監察機關應采購和應用必要的信息化軟硬件設備，配備專業人員，利用大數據、云計算等先進技術手段，推動紀檢監察工作的數字化轉型。二是大力加強基礎信息化建設。加強數據庫建設和數據資源整合，構建全面、準確、及時更新的數據平臺，便于信息的檢索、分析和利用，提升紀檢監察工作效率和精準度。比如，領導干部廉政檔案資料庫、紀檢監察信息平臺、村級小微權力監督系統等。三是加強頂層設計，完善配套機制。加強數據庫標準化和規范化建設，打通紀委監委系統與其他部門尤其是公安系統之間的信息壁壘，強化紀委監委與公安系統等其他相關部門的信息共享與業務協同，打破信息孤島，形成強大的聯合執法和案件查處合力。

參考文獻

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