地方政府與近代紅河流域地區生態環境治理研究

摘"要：近代以來紅河流域地區的生態環境變遷，一方面影響和改變著民眾利用自然資源的方式，另一方面對地方政府的社會治理能力提出了全新要求，其中生態環境治理成為地方政府社會治理的重要內容之一。地方政府在自然資源管理和生態環境治理過程中，發揮了政策制定、組織管理、監督執行、引導民眾等作用。主要表現為，強化社會治理能力，協調社會各方關系，組織社會各方力量，制訂生態環境法律法規，裁決資源糾紛和爭端，防治和應對生態災害等，甚至把生態環境治理作為考核地方官員行政能力水平的重要標準，也是地方政府公信力和行政推行的一種體現。

關鍵詞：紅河流域地區；地方政府；生態環境治理

中圖分類號：F2"""""文獻標識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.23.002

近代以來，隨著自然資源的過度開發與利用，紅河流域地區的生態環境發生了深刻變化，對周邊居民的生產生活造成嚴重影響。以地方政府為首，強化對自然資源的保護與生態治理，通過土地開發、植樹造林、封山育林、規范礦山開采等手段，對生態環境實施保護與治理。

1"地方政府對土地資源的開發利用

紅河流域地區地方政府對土地資源的開發利用，主要體現在云南開蒙墾殖局與新村建設方面，這些都屬于政府主導行為，對農村經濟有效介入并加以引導使之內部發生改變，對紅河流域地區的經濟發展以及邊疆開發作出重要貢獻。

1935年8月，擔任農田水利工程處處長的楊士敏，接受云南省政府的委派，趕赴開遠、蒙自兩縣進行實地調查，通過詳細查勘后發現，蒙自縣的蒙自壩和草壩，開遠縣的大莊壩，這三處壩子土質優良、面積寬廣、地勢平坦、交通便利，更處于滇越鐵路和個碧石鐵路的交會地帶，是云南省滇南地區土壤條件優良的農業區之一，但是當地農田水利設施較為滯后，大量土地被棄耕荒蕪，即使現在保留的耕地上也僅僅種植一些耐旱雜糧，收成堪憂，急需大力興修水利工程事業，治理現有水患危害，改造農田灌溉系統，改善農業生產環境，把荒蕪土地改造成為耕地和良田，為當地農業生產提供基礎保障。依據考察結果，楊士敏擬定了一份詳細的開發報告，并呈報給云南省政府進行審查決議。1935年12月，在云南省政府第444次會議上專門對楊士敏提出的報告進行討論表決，最后決定由云南省經濟委員會全權負責辦理開蒙的農田水利建設事宜，繆云臺于12月14日發出正式指令，要求開遠、蒙自兩縣政府盡力協助楊士敏對開蒙農田水利建設的籌備與開展等相關工作。至此，開蒙墾殖事業拉開序幕。

云南開蒙墾殖局的籌建設立，體現出由云南省政府自上而下行政能力的貫徹與落實過程，整個過程表現出較高的行政效率和執行力度。所以開蒙墾殖局從建立開始，便具有行政與經濟的雙重職能，是行政決策的產物，把省府與地方政府巧妙聯系在一起。

1939年，開蒙墾殖局提出新村建設計劃，將草壩18個新老村寨統一劃歸為一個鄉進行管理，聘請楊士敏兼任新成立的草壩鄉鄉長，并由蒙自縣政府進行委托授權，轄區內一切行政事務皆由其管理協調。原來的草壩由12個行政自然村構成，農戶有1060戶，共計7600人，但在新村規劃設定中，農戶數和農業人口數都要迅速增加，即要建立20個新村，農戶數要增加到3000戶，人口數要增加到2萬人左右，兩者數量幾乎是翻了3倍。想要在短期內實現人口數量的劇增，最為有效的辦法就是吸引外來人口或附近縣市的農業人口進入草壩，并提供足夠的耕地與住房，把這些人留在本地。對于農民來說，人口的流動遷移與土地有直接聯系，只要有地可種且租稅低，歸屬于哪個鄉鎮管理對他們來說并不重要，新村建設的提出也考慮到這些影響因素。由地方政府倡導推行，有大量可耕土地出租且納租優惠，增加了新村建設計劃的可行性。但因全面抗戰影響，原本計劃建設的20個村，最后只建成9個村，建蓋房屋1834幢，安置農戶407戶，其中招來外來人口330戶1735人，政府將他們分配到新村居住，解決了外來移民戶最為棘手的住房和土地問題。雖然最終結果與原計劃有出入，但新村建設是一個大膽嘗試，地方政府出手對農村進行統一規劃、建設、管理，在當時是一種非常先進的理念，為我們現在的新農村建設或鄉村振興戰略的推進提供了有益借鑒。

2"地方政府對林業資源的保護管理

在林業資源的保護過程中，地方政府的作用主要是重視植樹造林活動、積極勸諭紅河流域地區民眾自發栽種林木，改善生態環境。由地方政府出資購買樹種，組織民眾力量，大力開展植樹造林活動，為紅河流域地區城市發展提供資源儲備。

《云南經濟》記載：大圍山森林居于西南大山脈包圍之中，交通險阻，人類足跡鮮至……唯今苗、瑤雜居其間，附近山村已摧殘盡凈荒廢不堪，其原因有任意燒墾，有濫伐等種種不法行為。屏邊縣的大圍山一帶本是原始森林保存較好的地區，但隨著附近居民的不斷開發與濫伐，導致森林資源的大片覆滅。

1940年，石屏炭商許崇禮、張新元、袁炯輝、王嗣曾、朱檉叔等人為了滿足個人私利，勾結縣長許寶根盜伐七甲官山林木燒炭，私自運往個舊礦山出售獲利，引起石屏民眾的公憤。石屏縣督學高巖帶頭聯合各界人士向上級部門告發，經過多次抗爭，縣長許寶根被撤職，許崇禮等人被抓捕入獄，已經燒好的木炭全部充公。1943年，國民黨中央軍第二十二師駐扎在石屏地區，在建水鐵所區、白浪大寨等地任意砍伐林木，此行為同樣遭到當地民眾的強力抵制。

可見，對于濫伐樹木的行為，民眾一般會借助地方政府的行政力量加以壓制，但一旦政府也參與介入這種不法行為后，民眾只能自發維護當地的森林資源。可以看出當地民眾對自己所處生態環境的保護意識在不斷增強。地方政府則通過行政手段保護森林資源，實施封山育林，嚴禁民間亂砍濫伐。地方政府的行政法令，為山林保護和管理提供了相應的法律依據，從法律層面加以約束民眾的違禁行為，使整個社會秩序更趨于規范化。

林權之間發生的糾紛一直都存在，縣與縣、村與村之間為爭山爭水，經常有打架、動刀、弄槍之事發生。小的糾紛，基本內部便可以協調解決，但一些大的山林糾紛，一般需要地方政府或者當地土司出面進行調解處理。清道光二十一年（1841年），納樓土司屬欽崇里（今官廳、狗街一帶）的車家莊與花椒寨發生山林地盤爭執，時任納樓茶甸長官司土官普永年，趕赴現場踏勘并傳鄰寨頭人訊問，查勘清楚后定界立碑，發給執照，明令不得再行侵越，倘有不遵守者，定當查封。由當地土司出面調解糾紛，處理結果是建立在調查問詢基礎上的，有理有據，不偏不私，所以這一結果兩個村寨沒有任何異議就接受了。1940年，建水縣桂林鄉阿西村普姓人家因山照丟失，落于楊姓之手，雙方引發糾紛，上訴至建水縣法院進行裁決，最后判定普姓繳舊幣4000元當庭贖回。這一判決結果比較公正，雙方按照判決書很快處理完畢。

發生林權糾紛時，政府會利用其行政權力去處理，但不會偏聽偏信，公正處理，結果令鄉人信服，是政府公信能力進一步提升的重要表現。

3"地方政府對錫礦資源的開采維護

云南礦業中每一礦業權的成立，均依據中央頒布礦業各法之規定，經過審核查勘等程序，有無違礙糾葛等項事情，始行核準而設定之。云南礦山開采前需要一系列審核和查勘程序，最根本的一條就是礦山的歸屬權有無爭議，以防引發矛盾與糾紛。個舊錫礦的開采主要由當地的廠戶、紳商進行公議表決，制定出相應的規章制度，按此制度直接執行或者將此規章制度呈報地方政府備案，經政府批準后再頒發執行。對于錫礦的開采時間、面積、礦業開發的執照等要經過政府相關部門的審批核準，從法律層面加以保護采礦權。如表1所示。

為了進一步規范礦區資源開采的管理秩序，在清嘉慶三年（1798年）當地就專門訂立了《個舊公議廠規碑記》，其中明確規定：硐尖無論新舊，以3月不打為廢尖，3年不打為廢硐，“討放硐尖以契約為據，各打窩路，各自管理，老尖不得關截子尖，子尖亦不得謀奪老尖，違者議罰”。硐尖的開采具有時效性，延遲開采最長不能超過3年，開采前要簽訂契約，老尖和子尖各自獨立經營，互不干涉，如此規定有效避免了一些礦山糾紛。光緒十三年（1887年）個舊錫廠紳商又訂立了《重議個舊廠規》十條，并經官府批準后勒石記錄，1920年云南省長公署批準公布由個舊商會呈報的《云南個舊廠務暫行規章》，對開辦廠尖的法人資格、生產者要求、地皮價格、抽收數量、硐尖買賣、開礦禁條、獎勵懲處等都作了詳細規定。對錫礦開采的規定更為具體詳細，有效遏制了錫礦亂采現象，通過獎勵懲處使錫礦開采趨于規范。

對于錫礦資源的開發與管理，這些廠規、廠務章程從形式與內容上均作了明確要求，使采礦權屬及采礦行為做到有法可依，有章可循。地方政府沒有過多干涉礦山的開采與經營活動，更多的是一種監督、一種法律層面的認可，使礦產資源開采規范化，進而降低對周邊生態環境的破壞。

4"地方政府生態治理過程中遇到的挑戰與阻礙

地方政府行政主導下的生態治理，在推進過程中也存在著許多挑戰與阻礙。由于利益獲取和分配不同，各級政府之間存在明顯的博弈關系，這個可以歸結為行政權力一體化與行政實施范圍區域化兩個方面的差別。在土地開發過程中，這種博弈關系尤為明顯。

4.1"國民政府與云南省政府之間的權力博弈

民國時期，在云南地方政府與國民政府進行權力博弈的過程中，兩者之間的博弈心理較為復雜：一方面地方執政勢力表現出對國民政府行政權力的認同和服從，由上而下發布的國家相關政令，云南地方政府基本都會接受，并進一步執行這一命令，完成上級下達的各項指令；另一方面云南地方政府表現出強烈的地方自主意識，即行政過程中的區域自治意識，對國民政府的權威無意識地呈現一種防范、抵觸或消極心理。這種矛盾心理，是建立在利益分配基礎上的，在開蒙墾殖局的提出與設立過程中均有體現。

1938年，國民政府行政院計劃對云南實施開發，目的在于間接維系中央與云南地方之間的關系，加強抗戰過程中西南大后方的軍事運輸、后方供給地的經濟生產及前線軍需供給方面的需求以及國家國防建設資源保障等方面的諸多考慮，但并沒有把為云南地方謀取福利納入這一開發計劃當中，這與云南地方政府的利益訴求相悖；提出的3個緊急綱領中有一條就是國民政府在重點行使監督與保護權利的同時，為了解決墾殖區內荒地開墾相關事宜及大力推廣農業經濟，允許民間資本介入，但所得的利潤要由國民政府統一管理與分配。這樣安排的結果，導致土地開發所獲的利潤被分割，且大部分要上交給國民政府。

開蒙墾殖局的設立，是云南地方政府與國民政府權力博弈的產物，最終在博弈過程中形成一個相對穩定的平衡點。中央政府更多地考慮全國局勢，要求地方政府對中央政府無條件地提供經濟支持與物資供給，但地方政府還要考慮當地社會經濟發展狀況及民眾的承受能力。

4.2"省府與基層政府之間的權力博弈

開蒙墾殖局位于開遠、蒙自兩縣相連的三壩區域范圍內，從行政角度來看屬于兩縣交界處，歸兩縣分管；但開蒙墾殖局凌駕于兩縣權力之上，不受兩縣政府直接管理，實際上一些具體的墾殖事宜又要兩縣進行協調或者配合，導致權責不明，行政效率低下，甚至引發兩者之間的矛盾沖突。楊士敏認為當地民眾只會坐享權利，不愿意盡相當義務的舉動，應加以糾正，由基層政府出面引導民眾做應盡義務之事。但開蒙墾殖局沒有權力直接要求基層政府給予配合，只能上報給省府處理，由省府下達行政命令，要求這兩縣縣長負責督促、協助、保護等相關事宜，兩縣政府要隨時配合、輔助墾殖局工作，并給予較大便利。在這個過程中，加深了兩級政府之間的矛盾沖突。縣政府一方面不得不聽從省政府下達的行政命令去輔助開蒙墾殖局進行招募民工、監督水利工程等相關事項；另一方面表現出對地方鄉民利益的維護，甚至在部分鄉民阻撓墾殖工作時持包庇、推諉態度，以彰顯縣政府在處理地方事宜中的特殊地位與作用。所以省府與基層政府在權力博弈過程中，要盡量尋求兩者的最佳結合點，維持兩者之間的一種權力平衡，在行政職能發揮作用的同時，要更多地考慮基層政府的特點以及它與地方民眾之間無法割裂的必然聯系。

4.3"基層政府之間的利益分配博弈

云南地方政府確定開發開遠、蒙自兩縣的農田水利資源后，接下來重點考慮的就是采取什么方式籌集資金。最初由云南省政府提出兩個籌集資金的方案：一是由省政府統籌安排資金，主要依賴中央財政下撥，二是由省政府與當地縣政府共同籌資引進商股，實行官商合股經營模式。兩縣由于收益上存在較大差別，出現了兩種不同的反映。開遠縣認為農田水利開發后本縣受益不大，不愿意省政府與縣政府共同出資合辦，所以贊成由省政府統籌安排這一方案；相反地蒙自縣則認為農田水利開發后當地能夠獲得較大收益，所以他們更傾向于省政府與縣政府共同出資吸引商股加入進行官商合辦這一方案。由于雙方意見不統一，最后省政府決定直接由省府出資興辦，以免互相推諉，造成不良局面。從行政效率的角度來看，這一方案是非常有必要且有利于效率提高的。兩縣基層政府在籌集資金過程中考慮更多的是帶給當地的實際利益，選擇帶有明顯的地方傾向。

總之，在地方政府的倡導、主持、引導下，發動民眾對資源生態環境進行保護改善，給生態環境一定的緩沖和修復期。同時，地方政府的生態治理能力也在不斷改進和提升，除了借助法律、行政手段之外，地方政府還尊重民間慣例，聽取民意，擔負社會重任，為生態環境的保護與治理盡職盡責。

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